I – INTRODUÇÃO
O STF é o órgão de cúpula do Poder Judiciário; suas principais competências jurisdicionais têm por finalidade a garantia da observância e do cumprimento da Constituição Federal e dos grandes princípios que através dela são assegurados e garantidos. A todo aquele que pretender estudar a evolução e o estágio das instituições políticas e públicas, e da maior ou menor efetividade dos direitos e garantias fundamentais, será obrigatório examinar e interpretar as decisões e omissões em que tiver incorrido o STF. É este o objeto deste trabalho de conclusão de Módulo.
Considerando os limites inerentes a um trabalho com esta finalidade, apenas dois princípios constitucionais serão abordados – o da Federação e o da Independência do Poder Judiciário. Para tanto, duas decisões paradigmáticas, dois "leading cases", constituirão o material de estudo. As conclusões serão apresentadas ao final.
Há quem diga que todo o Universo está contido em um grão de arroz; para esses, é possível que o presente trabalho represente uma imagem fiel, embora microscópica, do Macrocosmo que é a Jurisdição Constitucional exercida pelo STF; é para eles que o trabalho é voltado, com a esperança de vir a merecer acolhida, pelo menos, como resultado da honestidade de sua proposta e dos seus esforços em atingi-la.
II – A ADIN no. 3367-1-DF: A FEDERAÇÃO E O CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA
Depois de anos e anos de acirrada controvérsia, de instauração da "CPI do Judiciário", de incontáveis notícias jornalísticas sobre ilícitos cometidos por juízes, de vários e vários projetos de Reforma do Poder Judiciário, veio a lume a Emenda no. 45/2004, criando o Conselho Nacional de Justiça, com funções administrativas de estudos, formulação de projetos de uma melhor administração dos serviços judiciários, e, também, se não principalmente, correicionais, tendo por destinatários, inclusive, juízes estaduais. Foi contra a possibilidade de juízes estaduais virem a responder perante o Conselho Nacional de Justiça que a Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB, propôs a ADIN no. 3367-1-DF. Em 13.4.2005, o Pleno do STF, sendo Relator o Ministro Washington Peluso, por sete votos a quatro, decidiu pela constitucionalidade da Emenda no. 45/2004, não vislumbrando quebra dos princípios federativo e da independência dos juízes estaduais. Passo a comentar as principais considerações feitas pelo Relator.
Argumentou o Ministro Peluso que ser "doutrina assente que o Poder Judiciário tem caráter nacional, não existindo, senão por metáforas e metonímias, "Judiciários estaduais" ao lado de um "Judiciário federal", e reportou-se aos ensinamentos de CASTRO NUNES e ANTÔNIO CARLOS DE ARAÚJO CINTRA, ADA PELLEGRINI GRINOVER e CÂNDIDO RANGEL DINAMACO neste sentido.
Parodiando CHARLES DICKENS, Conto de Duas Cidades, é assim, mas não é assim.
Veja-se o art. 2º. da CF/88 – "São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário".
O Poder, por definição, é único; tende a ser total; e tende a se expandir, até o infinito, ou até outra força, de igual ou maior intensidade, opor-se a esta expansão. Dentro desta linha filosófica – cratológica – é absolutamente incorreto falar-se em – "Poderes" -, muito mais quando são relacionados a um ente em particular – "União", o que leva a pressupor que outros entes políticos – Estados, Municípios, Distrito Federal -, também tenham "Poderes". Quando se fala em – "Poderes" -, assim, do que se está a falar é da existência de estruturas administrativas, serviços, destinados a exercer parcelas de poder - competências – próprias de um dos entes políticos da República - no caso, a "União". Os Estados também tem "Poderes", os mesmos que a União Federal – Executivo, Legislativo e Judiciário, ao contrário dos Municípios, que têm apenas os dois primeiros. Enfim, em uma Federação, como bem lembrado por LUÍS ROBERTO BARROSO, há que se observar dois princípios essenciais: a existência de "autonomia dos entes central e locais e a participação deles na formação da vontade do ente global". (1)
Somente se o "Poder Judiciário Nacional" for entendido como o exercício, por todos os juízes brasileiros, da mesma função – julgar, dizer o Direito em casos concretos, em benefício da sociedade, ou seja, como função jurisdicional, é que será correto dizer que existe um Poder Judiciário Nacional. É com este significado que os autores citados pelo Ministro Peluso defendem o caráter nacional da função jurisdicional. (2) O Brasil não é um Estado Unitário, ao contrário da Itália e de França; não possui, conseqüentemente, um mesmo serviço judiciário.
Mas o Poder Judiciário pode ser compreendido, também, como atividade – o exercício cotidiano das suas funções pelos juízes, em cada processo -, e como serviço, estrutura administrativa. Como serviço público, estrutura administrativa, será absolutamente impossível falar-se em unidade do Judiciário (3). Estará a adentrar-se na órbita da autonomia dos Estados de auto-organizarem suas estruturas administrativo – judiciárias.
LUÍS ROBERTO BARROSO defende a constitucionalidade do Conselho Nacional de Justiça perante os Estados, argumentando que, "quanto à independência orgânica, não foram retiradas competências administrativas do Judiciário, muito menos competências essenciais necessárias à garantia de sua independência em face dos demais Poderes". (4) O problema é que é de autonomia, de auto-organização e de auto-administração que se está a tratar. Não à toa, correlata à idéia de autonomia, de autogoverno e de auto-administração, encontra-se a noção de autarquia. Onde faltar aquela, inexistirá esta. (5) Daí porque, em âmbito de Direito Administrativo, o controle exercido pelo Ministério ao qual estiver a autarquia vinculada somente poderá ser finalístico e a posteriori; aberrará do Direito a intervenção direta e imediata do Ministério nos procedimentos administrativos da autarquia, inclusive, disciplinares. (6) Ora, se assim é em se tratando de autarquias, porque deveria ser diferente, e para pior, em relação aos Estados e aos Tribunais estaduais? Será que a autonomia daqueles entes políticos e destes Poderes pode ser menor, menos abrangente, do que aquela que é reconhecida em favor das entidades meramente administrativas que são as autarquias? Insista-se: o problema não está em não se retirar competência dos Estados e dos Tribunais estaduais; está em se intervir, exercendo-se atividade correicional, sobre entes políticos e Poderes que devem ter autonomia mais qualificada do que a reconhecida aos entes administrativos; e se não for assim, haverá indiscutível quebra dos princípios da Federação e da independência dos juízes, valendo aqui recordar, com MOACYR AMARAL SANTOS, que o autogoverno da Magistratura completa "a segurança da independência do Poder Judiciário" (7).
Pretendeu o Ministro Peluso reconhecer, na LOMAN, "lei nacional" e "único estatuto" que "rege todos os membros da magistratura, independentemente da qualidade e denominação da Justiça em que exerçam a função", a demonstração da "unicidade do Poder Judiciário". Novamente é o caso de lembrar que a LOMAN trata o Poder Judiciário como um só onde ele, efetivamente, é um só, ou seja, no seu significado de função jurisdicional; e é para garantir, inclusive institucionalmente, o exercício independente desta função que estabeleceu garantias e direitos, inclusive, estruturais, como, e.g., o direito de promoção segundo os critérios alternados de antiguidade e de merecimento.
Argumentam o Ministro Peluso e LUÍS ROBERTO BARROSO que, de todo modo, o Conselho Nacional de Justiça é um órgão situado dentro do Poder Judiciário Nacional, de modo que sequer se deveria estar a falar em – controle externo. (8) Deve aqui ser redito: em termos de organização administrativa, não existe um Poder Judiciário Nacional. Não há um serviço judiciário nacional, possível apenas em se tratando de Estados Unitários. Mas é possível haver um serviço administrativo de âmbito espacial nacional. A nacionalidade do espaço de atuação do serviço administrativo, entretanto, não será bastante para atingir, reduzindo-o, o espaço da autonomia federativa reconhecida constitucionalmente aos entes políticos. E o STF vem de reconhecer tal fato, em caso concreto. Refiro-me ao MS no. 25295, impetrado pelo Município do Rio de Janeiro contra dispositivos do Decreto federal no. 5392/05 que declarou estado de calamidade pública no setor hospitalar do SUS da cidade. A decisão foi unânime. Vale destacar o aspecto da cooperação recíproca entre os entes políticos na prestação de serviços de saúde, não cabendo, porém, intervenção, salientado pelo Ministro Carlos Velloso. Ora, é só ler-se funcionamento do Judiciário, onde está dito serviços de saúde. Se nem um serviço administrativo de âmbito nacional por expressa disposição constitucional pode fundamentar uma intervenção direta e imediata na execução das suas atribuições, por assunção das mesmas, retirando-as da esfera de um ente político, por que o contrário poderia ser válido em se tratando do serviço da Justiça?
O que se vê, ao fim, é que, em 20.4.2005, o STF entendeu o Federalismo de um jeito, de modo a que um serviço administrativo da União Federal, embora de atuação espacial nacional, não poderia fundamentar a assunção direta e imediata da execução dos seus serviços pela União Federal, excluindo-se o outro ente político – no caso, o Município do Rio de Janeiro; contudo, em 13.4.2005 – exata uma semana – o STF entendeu que outro órgão administrativo com atuação espacial nacional – o Conselho Nacional de Justiça -, poderia intervir, corrigindo disciplinarmente, os juízes estaduais, apesar dos Estados serem, também aí, e como na prestação do serviço de saúde pública, autônomos constitucionalmente.
Mudou a lua?
O Ministro Peluso, no referido voto; LUÍS ROBERTO BARROSO; e MARIA AUXILIADORA CASTRO E CAMARGO (9), dentre outros, defendem a idéia de que o Conselho Nacional de Justiça não é um órgão de controle externo, porque existe internamente na estrutura do Poder Judiciário. Ora, se não há um serviço judiciário nacional, simplesmente não existe uma estrutura administrativa nacional na qual pudesse ser inserido o Conselho Nacional de Justiça. E, não fazendo ele parte da estrutura administrativa de qualquer um dos Tribunais Superiores, a outra conclusão não se pode chegar, senão à de que é um órgão absolutamente alheio ao Poder Judiciário. Logo, externo. LUÍS ROBERTO BARROSO argumenta com a composição do Conselho Nacional de Justiça – 3/5 de seus membros são magistrados -, para daí concluir que, desta forma, integra o órgão o Poder Judiciário. Mas não é o critério da composição de seus membros que faz um órgão inserir-se dentro de determinada estrutura administrativa, ou não. Tampouco as funções que estejam a exercer dentro do órgão. Os Ministros do TCU julgam contas, mas o TCU – ao menos, formalmente-, é órgão auxiliar do Congresso Nacional. Os juízes que estiverem a integrar o Conselho Nacional de Justiça estarão a exercer funções administrativas, não judiciais. E em um órgão que não integra a estrutura administrativa de qualquer Tribunal Superior. Externo. Assim, é o Conselho Nacional de Justiça, ao contrário do que entendido pelo Ministro Peluso, um "órgão da União", a exercer inconstitucional serviço administrativo de âmbito nacional, o que não é possível em se tratando de qualquer outro serviço administrativo, ainda que de âmbito espacial nacional, sujeito a coordenação de União, Estados e Municípios, como o Serviço Único de Saúde.
Há, em comum, no voto do Ministro Peluso, e nas doutrinas de LUÍS ROBERTO BARROSO e MARIA AUXILIADORA CASTRO E CAMARGO, verdadeira profissão de fé no sentido de que o Conselho Nacional de Justiça não irá usurpar a função jurisdicional dos juízes e Tribunais, direta ou indiretamente. Os motivos que ensejaram a criação do Conselho Nacional de Justiça não me permitem ser tão otimista. Basta lembrar que na PEC no. 96-A, do Deputado Federal José Genoíno, o motivo apresentado para justificar a necessidade da criação do Conselho Nacional de Justiça era que os juízes, com suas decisões, estavam a legislar em causa própria. O Ministro Peluso, em seu voto, termina afirmando que é o STF "o fiador da independência e imparcialidade dos juízes, em defesa da ordem jurídica e da liberdade dos cidadãos". "Data máxima venia", e para além de qualquer sentimento de rebeldia que as bases – as instâncias ordinárias -, possam alimentar em relação aos órgãos de cúpula, penso que, no grande teste que foi a ADIN no. 3367-1-DF, o fiador não foi fiel ao seu papel.
III – CONCLUSÕES
Não existe um Poder Judiciário Nacional, no sentido de serviço judiciário nacional;
Em nosso sistema federativo, só há possibilidade de um serviço administrativo de ser estruturado nacionalmente em âmbito espacial, sem que isto implique em retirar-se a autonomia dos entes integrantes do serviço; é o caso do SUS, de acordo com o STF;
O entendimento de que o Conselho Nacional de Justiça, órgão administrativo que é, não afrontaria o princípio federativo, porque os Judiciários estaduais fariam parte de uma estrutura administrativa nacional – o Poder Judiciário Nacional, entra em contradição direta com a decisão proferida, uma semana antes, a respeito da intervenção da União Federal (Ministério da Saúde) no Município do Rio de Janeiro;
O Conselho Nacional de Justiça importa em intervenção direta e imediata no auto-governo dos Tribunais estaduais, coisa que não é admitida em relação a simples autarquias, em atenção à autonomia que elas gozam;
O Conselho Nacional de Justiça não faz parte da estrutura administrativa de Tribunal Superior algum; logo, não pertence ao Poder Judiciário; é, pois, órgão externo a ele.
NOTAS DE REFERÊNCIA
(1) Constitucionalidade e Legitimidade da Criação do Conselho Nacional de Justiça, in Interesse Público, ano 6, no. 30, março/abril de 2005, Porto Alegre, Notadez, p. 27: "De forma resumida, o princípio da forma federativa de Estado compreende dois conteúdos essenciais: a autonomia dos entes central e locais e a participação deles na formação da vontade do ente global. A autonomia é descrita classicamente como o governo próprio dentro de um círculo que é pré-traçado pelo constituinte originário. Os contornos desse círculo são dados pelas competências atribuídas a cada ente pela Constituição Federal, que envolvem, em geral, competências político – administrativas, legislativas e tributárias, e por normas obrigatórias impostas pelo texto constitucional em benefício da unidade nacional."
(2) CINTRA, GRINOVER e DINAMARCO, Teoria Geral do Processo, Malheiros Editores, 9ª. ed., 2ª. tir., 1993, p. 136: "O Poder Judiciário é uno, assim como uma é a sua função precípua – a jurisdição – por apresentar sempre o mesmo conteúdo e a mesma finalidade. Por outro lado, a eficácia espacial da lei a ser aplicada pelo Judiciário deve coincidir em princípio com os limites espaciais da competência deste, em obediência ao princípio una lex, una jurisdictio. Daí decorre a unidade funcional do Poder Judiciário."(grifei); CASTRO NUNES, Teoria e Prática do Poder Judiciário, Edição Revista Forense, 1943, p. 77: "Caráter nacional da Justiça – O art. 90 da Constituição, enumerando os órgãos judiciários, não distingue entre estes os de instituição federal e os de instituição local. Uns e outros são enumerados globalmente: o Supremo Tribunal Federal, os juízes e tribunais dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, e os juízes e tribunais militares – ao inverso do que faziam as anteriores Constituições, que só enumeravam os da União. A todos indistintamente confere as mesmas garantias discriminadas no art. 91. Daí resulta que a Constituição considera a função judiciária uma função nacional, que não é nem federal nem local, ainda que os órgãos instituídos possam trazer a marca dessa distinção." (grifei)
(3) JOSÉ FREDERICO MARQUES, Manual de Direito Processual Civil, v. 1, 5ª. ed., Ed. Saraiva, 1977, p. 93: "Existe, como observou LIEBMAN, "autonomia da União e dos Estados na instituição e nomeação das próprias autoridades judiciárias; mas, todas juntas, essas autoridades exercem uma função única, nos limites das respectivas atribuições, como órgãos de um só ente soberano, que é a nação. Em outros termos, a pluralidade de jurisdição é de caráter puramente administrativo; do ponto de vista da função jurisdicional que exercem, há entre órgãos federais e locais simples distribuição de competência." (grifei)
(4) op. cit., p. 30: "Pela mesma razão, também não sofrem alteração as noções de independência orgânica e especialização funcional. Como referido acima, a discussão sobre especialização funcional sequer é pertinente, já que as competências do Conselho não afetam em qualquer medida o exercício da função jurisdicional. Quanto à independência orgânica, não foram retiradas competências administrativas do Judiciário, muito menos competências essenciais necessárias à garantia de sua independência em face dos demais Poderes. Da mesma sorte, não se conferiu competência alguma ao Executivo ou ao Legislativo, e muito menos alguma capaz de esvaziar a independência do Judiciário. Em suma: não há aqui qualquer violação ao princípio da separação de Poderes."
(5) MARIA HELENA DINIZ, Dicionário Jurídico, v. 1, Ed. Saraiva, 1998, p. 348: "AUTONOMIA -... 4. Teoria Geral do Direito – Situação de independência em que se encontram as pessoas natural ou jurídica quanto aos aspectos econômicos, financeiros ou políticos. (...)"; p. 343 – "AUTARQUIA -... Direito Administrativo – Pessoa jurídica de direito público interno, de Administração indireta, criada por lei, com capacidade administrativa, fiscalizada e tutelada diretamente pelo Estado. Executa certas atividades e serviços típicos de natureza administrativa e possui patrimônio e receita próprios. Por exemplo, OAB, CADE, INSS e USP. Seus funcionários são servidores autárquicos, equiparados aos funcionários públicos para certos efeitos."; HELY LOPES MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, Ed. Revista dos Tribunais, 16ª. ed., 2ª. tir., 1991, p. 302: "A doutrina moderna é concorde no assinalar as características das entidades autárquicas, ou seja, a sua criação por lei específica, com personalidade de direito público, patrimônio próprio, capacidade de auto-administração, sob controle estatal, e desempenho de atribuições públicas típicas. Sem a conjunção desses elementos não há autarquia. Pode haver ente paraestatal, com maior ou menor delegação do Estado, para a realização de obras, atividades ou serviços de interesse coletivo. Não, porém, autarquia." (grifei)
(6) Seja exemplo a decisão proferida no MS no. 21579-DF, STF, Pleno, Rel. Min. Francisco Rezek, dec. un., julg.: 25.3.1993, DJU 30.4.1993: "MANDADO DE SEGURANÇA. DEMISSÃO A BEM DO SERVIÇO PÚBLICO. INCOMPETENCIA DO MINISTÉRIO CONDUTOR DA INVESTIGAÇAO. CERCEAMENTO DE DEFESA. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO POR SERVIDOR AUTÁRQUICO DEMITIDO POR DECRETO PRESIDENCIAL A BEM DO SERVIÇO PÚBLICO. INCOMPETÊNCIA DO MINISTÉRIO A QUE VINCULADA A AUTARQUIA PARA CONDUZIR O PROCEDIMENTO DISCIPLINAR, FRENTE À AUTONOMIA QUE OSTENTA A AUTARQUIA, POR SÊ-LO, PARA TANTO. OCORRÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA CONSISTENTE EM INDEFERIMENTO DE PROVA BASEADO TÃO SÓ NA LETRA DA LEI. MANDADO DE SEGURANÇA DEFERIDO, COM A ANULAÇÃO DO PROCEDIMENTO DISCIPLINAR E, CONSEQÜENTEMENTE, DO ATO DEMISSÓRIO."
(7) MOACYR AMARAL SANTOS, Primeiras Linhas de Direito Processual Civil, v. 1º., Ed. Saraiva, 1990, p. 105: "a segurança da independência do Poder Judiciário se completa por se lhe conferirem atribuições que importam no governo dos próprios serviços. Cabe à magistratura organizar e administrar os serviços dos órgãos jurisdicionais e de seus auxiliares. Nisso consiste o que se chama autogoverno da magistratura, expressamente assegurado pelo art. 96 da Constituição Federal, que diz:... ".
(8) LUÍS ROBERTO BARROSO, op. cit., p. 35: "Ora bem: o Conselho Nacional de Justiça, criado pela EC no. 45/2004, é um órgão nacional integrante da estrutura do Judiciário – tanto assim que dele fazem parte membros de órgãos judiciários estaduais -, e não um órgão do ente central ou dos entes locais. O pressuposto da alegação formulada na inicial – de que o Conselho seria um órgão da União que estaria a interferir com as Justiças estaduais – simplesmente não corresponde à realidade. De toda sorte, e em qualquer caso, não se cogita aqui de qualquer esvaziamento da autonomia atribuída aos entes federados ou de restrição à sua participação na formação da vontade nacional, elementos essenciais do princípio da forma federativa de Estado, como exposto acima."
(9) MARIA AUXILIADORA CASTRO E CAMARGO, Reforma do Judiciário. Tribunal Constitucional e Conselho Nacional de Justiça. Controles externos ou internos?, in Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 41, n. 164, out/dez 2004, p. 373: "Na forma constante da PEC 29/2000, o CNJ trata-se apenas de um órgão de "auto-governo" do Judiciário, e assim deve ser considerado: como apêndice do próprio Judiciário, localizado dentro da estrutura de tal Poder. De toda a forma, mesmo não se tratando de um órgão "externo"estranho à tradicional forma de divisão de poderes, onde quer que seja localizado dentro da estrutura estatal, deve manter sua independência dos demais Poderes do Estado. (...)".
BIBLIOGRAFIA
BARROSO, Luís Roberto - Constitucionalidade e Legitimidade da Criação do Conselho Nacional de Justiça, in Interesse Público,, Porto Alegre, Notadez, ano 6, no. 30, março/abril de 2005;
CAMARGO, Maria Auxiliadora Castro e – Reforma do Judiciário. Tribunal Constitucional e Conselho Nacional de Justiça. Controles externos ou internos? – Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 41, n. 164, out-dez 2004;
CINTRA, Antônio Carlos; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cândido Rangel, Teoria Geral do Processo, Malheiros Editores, 9ª. ed., 2ª. tir., 1993;
DINIZ, Maria Helena – Dicionário Jurídico, v. 1, Ed. Saraiva, São Paulo, 1998;
MARQUES, José Frederico - Manual de Direito Processual Civil, v. 1, 5ª. ed., Ed. Saraiva, 1977;
SANTOS, Moacyr Amaral – Primeiras Linhas de Direito Processual Civil, v. 1, 14ª. ed., Ed. Saraiva, São Paulo, 1990;