1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
1.1 O direito de preferência no arrendamento rural, relativamente ao arrendatário pessoa jurídica, vem suscitando debates já que, conforme alguns sustentam, o Estatuto da Terra, neste particular, protege somente o arrendatário pessoa física que direta e pessoalmente explora a terra.
A exploração direta e pessoal, à luz do que está posto em dispositivo específico do Decreto 59.566/66 (art. 38 cc art. 8º), se concretiza quando o arrendatário trabalha a terra com seu conjunto familiar, nela fazendo residência, utilizando-se de mão de obra de terceiros não superior ao número de membros ativos do seu conjunto.
1.2 Entrementes, examinando o que dispõe o art. 38 do Decreto 59.566/66 frente ao que estabelece a Lei 4.504/64, conhecida como Estatuto da Terra (arts. 2º e 92) e a Lei 4.947/66 (art. 13), diploma legal que fixa normas de Direito Agrário, é possível demonstrar que inexiste óbice algum para deferir-se ao arrendatário pessoa jurídica o aludido direito de preferência, desde que preencha os requisitos exigidos pela Lei.
1.3 Talvez já seja tempo ou, quem sabe, já passou da hora, de repensar o Estatuto da Terra somente como uma norma voltada à proteção do homem do campo que não tem campo, do explorador da terra que não tem terra, assegurando-lhe oportunidade de comprar propriedade para se tornar proprietário rural.
Considerando a realidade do Brasil atual, onde a agricultura tomou contornos de atividade econômica de grande potencial, o referido Estatuto deve ser lido à luz de lei mais moderna, a saber, a Lei 8.171/91, conhecida como Lei Agrícola, de onde se depreende um contorno voltado ao pleno desenvolvimento econômico do produtor rural.
1.4 Na Lei 8.171/91 a agricultura é vista como atividade econômica que deve assegurar rentabilidade aos que a ela se dediquem (art. 2º, III), de modo a assegurar ao homem do campo bem-estar em termos de saúde, educação, transporte, segurança pública, etc (art. 2º, IV), demonstrando que a proposta moderna é muito mais desenvolvimentista em relação àquele que explora a terra do que aquela proposta presente no mencionado Estatuto.
É bom que se proteja o pequeno produtor rural desde que o objetivo não seja mantê-lo eternamente pequeno, mas para que em tudo tenha condições de crescer e alcançar um padrão de vida melhor.
Postas tais considerações iniciais, é mister principiar a análise do tema tratando da realidade da agricultura pelo viés da Política Agrícola.
2. POLÍTICA AGRÍCOLA E AGRICULTURA
2.1 A agricultura, como atividade econômica relevante para o País, mereceu do constituinte moderno tratamento notável e sem igual, a ponto de que a política destinada ao setor está prevista no art. 187 da própria Constituição[1], onde estão enumerados pontos fundamentais de seu planejamento e execução.
Neste sentido já escrevemos:
“É notável o fato de a agricultura, como atividade econômica, gozar do privilégio de ter espaço reservado, sem igual, na Constituição Federal. A Constituição Cidadã, pode-se afirmar, assegurou à agricultura tal status ao estabelecer em seu Título VII, Da Ordem Econômica e Financeira, Capítulo I Dos Princípios Gerais da Atividade Econômica, os princípios elementares para o traçado de sua Política.”[2]
2.2 Se Política Agrícola se estabelece a partir de preceito constitucional, isto quer dizer que a agropecuária tem um status que a distingue entre as demais atividades econômicas desenvolvidas no País, visto que nenhuma delas com a agricultura concorre no Texto superior.
Sendo assim, não é demais afirmar que o produtor rural (proprietário rural ou arrendatário rural), como um dos destinatários principais da referida Política, deve merecer tratamento diferenciado para continuar a empreender bem seu labor, tendo em conta a própria responsabilidade dada ao Estado de fomentador a produção agropecuária[3].
2.3 Fomentar a agricultura implica, dentre outras coisas, em estabelecer ações e utilizar instrumentos de Política Agrícola eficazes para dar sustentação àquele que direta ou indiretamente faz a propriedade rural cumprir sua função social, especialmente no que tange à produção de alimentos, apoiando seu pleno desenvolvimento.
Afinal, terra bem explorada e produtor bem assistido, é garantia da ordem pública e da paz social, realidades que a própria Lei Agrícola – Lei 8171/91 - reconhece como decorrentes de um abastecimento alimentar adequado [4].
2.4 Portanto, quando se analisa a proteção legal a ser dispensada ao arrendatário rural, qualquer que seja ela, inclusive quanto ao direito de preferência na compra do imóvel arrendado, não se pode perder de vista os preceitos maiores de Política Agrícola que dão o norte verdadeiro para a atividade produtiva primária continuar a ir bem sempre e continuadamente.
2.5 Como é fato que áreas rurais até há pouco tempo ociosas ou de baixa produtividade têm sido valorizadas e levadas a uma produtividade de excelência a partir da exploração agrícola responsável desenvolvida por arrendatários pessoa jurídica, tornando o patrimônio do arrendador economicamente muito mais atraente, não parece justo que a estes seja negado o direito de preempção na aquisição do imóvel arrendado, se concorrem em igualdade de condições com terceiros no negócio.
2.6 Sobre o direito de preferência Silvia e Oswaldo Opitz escrevem[5] que sua proposta é evitar que o uso econômico da terra caia em mãos de outrem, sem que primeiramente seja dado ao arrendatário oportunidade de adquirir o imóvel:
“A preferência outorgada pela lei ao arrendatário é uma garantia do uso econômico da terra explorada por ele, que a lei não quer que vá cair em mãos de terceiros, estranhos à relação contratual (ET, art. 92);”
Ademais, conforme se observará, o que se pode dele depreender é que assegurar o direito de preferência ao arrendatário, inclusive ao arrendatário pessoa jurídica, em nada agride a questão da chamada “justiça social” perseguida pelo Estatuto da Terra.
3. CUSTOS AMBIENTAIS E SOCIAIS AGREGADOS AO IMÓVEL RURAL
3.1 A ideia de que justiça social é assegurar aos pequenos arrendatários, e somente a estes, o direito de ser proprietário de imóvel rural para viver do trabalho que ali possa diretamente desenvolver, inclusive nele habitando, modernamente deve ser vista com moderação.
Nos tempos atuais, possuir terra sem condições de explorá-la seja por falta de crédito, seja por deficiência na infraestrutura pode, ao contrário do que se supõe, transformar em “injustiça social” considerando os ônus que disto decorre.
Não se pode ignorar que ser proprietário rural atualmente, observando as implicações ambientais e sociais que sobre o imóvel incidem, custa caro ao proprietário, e caso não tenha condições de responder às exigências legais, aquilo que parecia ter ares de bem, se torna um mal que rapidamente precisa ser desfeito.
Portanto, para a boa aplicação da Lei e consequente organização do processo fundiário produtivo do País, o bom exegeta não pode ignorar que o proprietário rural moderno, além de não ter mais o status de outrora, tem agora ônus que leva repensar a ideia de ser dono.
4. ASPECTOS SOCIOLÓGICOS DA INFRAESTRUTURA FUNDIÁRIA DO BRASIL.
4.1 Uma abordagem eminentemente sociológica sobre a realidade fundiária do Brasil atual, se faz necessária para melhor estudo do tema.
Quem tem olhos para ver verá que a agricultura do tempo em que o arrendatário se utilizava da enxada para cuidar da terra e nela vivia sofrivelmente com sua família, está extinta ou só é encontrada em locais longínquos.
4.2 No Brasil que hoje se utiliza do trator para cultivar a terra, o homem que morava na roça, agora vive na cidade; o que cultivava amadoristicamente o solo, o faz agora com profissionalismo invejável, e aquele que antes empregava os próprios filhos como mão de obra na lavoura, neste tempo terceiriza grande parte do trabalho.
Esta mudança brusca e profunda no modo de explorar a terra se justificou à medida em que o mercado consumidor de produtos agrícolas foi se tornando mais exigente, os custos de produção se elevaram e o desenvolvimento do País passou a oferecer melhores condições de vida para o produtor rural viver no próprio ambiente urbano.
4.3 Sem exagero é possível dizer que o “típico homem do campo”, aquela figura caricata de traços, trajes e trejeitos peculiares que inspiraram cancioneiros, literatos e outros artistas a retratá-lo em músicas e personagens, hoje habita somente o imaginário popular imortalizado pelas figuras do caipira que Monteiro Lobato retratou no deprimente “Jeca Tatu” e do “Chico Bento”, criado por Mauricio de Souza.
Aquele homem rude, rústico, de linguagem nada polida e de costumes singularíssimos, não resistiu ao avanço da modernidade e foi sendo transformado passo a passo num novo personagem, o qual experimenta hoje uma vida social diferente daquela provada pelo seu ancestral remoto.
4.4 A caracterização fundiária do Brasil atual, com sua espetacular forma de explorar a terra, em face das novas ferramentas de trabalho e desafios de mercado, para bem ou para mal, não vem ao caso examinar, forçou a metamorfose e agora não mais existe espaço nem mesmo o “ser” quase cavernoso do tempo em que, vivendo na roça, ainda conservava carne na lata com gordura por falta de energia elétrica.
Sob a nova ordem o “típico homem do campo”, a menos que o pesquisador se municie da lanterna de Diógenes (413 - 323 a.C.) que em plena luz do dia a acendia para achar um homem honesto, dificilmente será encontrado nas terras produtivas do País.
4.5 Popular nos idos de 1964, ele foi sepultado na história e, com toda certeza, não deseja que ninguém remova sua lápide para não ser trazido à existência na configuração de outrora.
Portanto, em face desta realidade impossível de ser negada, se o Estatuto da Terra pretende ser aplicado para proteger o “típico homem do campo” do século 20, não protegerá ninguém, já que no século 21 ele não mais existe.
4.6 Em grandes ou pequenas áreas de plantio, quem explora a terra hoje é o homem rural moderno ou, ainda, a pessoa jurídica, que, dentre outras coisas, acompanha a cotação do dólar, negocia com grandes empresas, está conectado nas mídias sociais, aplica boa tecnologia no cultivo, conhece boa parte do seu direito e oferece emprego a muitos.
Aliás, se passados mais de 50 anos do tempo em que foi promulgado o Estatuto da Terra, se o “típico homem do campo” de 64 não tivesse evoluído o suficiente para se tornar outro totalmente diferente e melhor do que sempre foi, seria até mesmo de se estudar o fenômeno para pesquisar o retardo social, econômico e intelectual que o confinou a um estado tão primitivo, já que todos os demais trabalhos e trabalhadores evoluíram significativamente nesse período.
4.7 Outro é o tempo, outro o trabalho, outro o homem e não menos certo, outro o direito a ser pensado e aplicado nas relações jurídicas que envolvem o arrendamento rural.
Superada esta abordagem sociológica, diga-se de passagem, relevante para fazer o jurista ter contato com a realidade, impõe-se a análise da legislação especial para verificar se procede o entendimento, segundo o qual o arrendatário que não explora direta e pessoalmente o imóvel, como é o caso do arrendatário pessoa jurídica, o direito de preferência na aquisição do imóvel arrendado não lhe assiste.
5. EXPLORAÇÃO DIRETA E PESSOAL DA TERRA
5.1 Observando o Art. 38, do Decreto 59.566/66 dali se depreende dos seus incisos que três são as condições impostas para assegurar os benefícios estabelecidos pelo mencionado Decreto ao arrendatário, a saber: i) explorar a terra de forma eficiente; ii) explorar a terra pessoal e diretamente e, ainda, iii) explorar a terra de forma correta[6].
Note-se que o caput do referido dispositivo assegura que a “exploração da terra ... somente é considerada como adequada a permitir ao arrendatário e ao parceiro-outorgado gozar dos benefícios aqui estabelecidos...”quando o arrendatário preencher as condições enumeradas nos seus incisos.
Ou seja, arrendatário que não explore a terra preenchendo os três incisos do art. 38, estes não podem gozar dos benefícios estabelecidos no Decreto.
5.2 Quanto a exploração ser eficiente e correta os incisos I e III do próprio Art. 38 são claros para aferição da conduta do arrendatário, enquanto que para detectar se a exploração se dá de modo direto e pessoal, conforme dispõe o inciso II, é preciso ir ao Art. 8º, já que este é dispositivo legal expressamente citado no mencionado inciso III.
Diz o Artigo 8º:
Art 8º Para os fins do disposto no art. 13, inciso V, da Lei nº 4.947-66, entende-se por cultivo direto e pessoal, a exploração direta na qual o proprietário, ou arrendatário ou o parceiro, e seu conjunto familiar, residindo no imóvel e vivendo em mútua dependência, utilizam assalariados em número que não ultrapassa o número de membros ativos daquele conjunto.
Parágrafo único. Denomina-se cultivador direto e pessoal aquele que exerce atividade de exploração na forma deste artigo.
5.3 Para caracterizar-se como explorador direto e pessoal, segundo se depreende do aludido dispositivo legal, o arrendatário deve explorar a terra com seu conjunto familiar, residindo no imóvel e vivendo em mútua dependência, sem empregar assalariados em número maior ou superior ao número de membros ativos do conjunto familiar.
Tal definição atualmente não encontrará quem a ela se ajuste, seja por que presentemente o arrendatário já não reside no imóvel, seja por que é impossível o arrendatário não ter assalariados em número superior ao de membros ativos do conjunto familiar.[7]
5.4 É público e notório que nos dias atuais os conjuntos familiares estão bastante reduzidos em termos de membros, já que o número de filhos diminuiu e as próprias famílias que ainda contam com uma prole grande, o que é difícil, os filhos já não mais trabalham no campo.
Assim, mesmo que o arrendatário resida no imóvel não terá como satisfazer o preceito legal de contratar assalariados em número inferior ao de membros ativos do conjunto familiar, pois se respeitar o teto não terá como explorar o imóvel pela evidente falta de mão de obra.
Afinal, o casal que tenha apenas um filho ativo no conjunto familiar e pretende ficar dentro do limite legal, somente poderia assalariar uma pessoa e nada mais e, caso assim o fizesse, não teria força de trabalho suficiente para levar a bom termo a exploração do imóvel.
5.5 Se, conforme dispõe o parágrafo único, do art. 8º “denomina-se cultivador direto e pessoal aquele que exerce atividade de exploração na forma deste artigo”, fica praticamente impossível denominar como cultivador direito e pessoal o arrendatário moderno.
Portanto, o arrendatário de hoje é mais o explorador direto de que trata o art. 7º[8], do que o explorador direto e pessoal preconizado pelo art. 8º, ambos do Decreto 59.566/66.
6. BENEFÍCIOS PERDIDOS PELO ARRENDATÁRIO QUE NÃO EXPLORA PESSOAL E DIRETAMENTE A TERRA
6.1 Considerando que o art. 38 pune com a perda de BENEFÍCIOS o arrendatário que não se apresentar como explorador direto e pessoal, ou seja, aquele que não satisfaz as exigências do art. 8º, é mister perquirir o que o Decreto quer dizer com o termo BENEFÍCIOS.
Para tanto, a boa aplicação da norma requer atentar para o sentido da expressão “benefícios aqui estabelecidos” utilizada pelo art. 38, para medir até onde a sanção pode chegar, quando o arrendatário não explorar direta e pessoalmente o imóvel.
6.2 Quando o legislador disse que os benefícios perdidos seriam aqueles aqui estabelecidos, é preciso entender o alcance do advérbio “aqui” e do verbo “estabelecer” que formam a expressão.
O advérbio aqui remete a atenção do exegeta exclusivamente para os limites estreitos do Decreto, enquanto o verbo estabelecer para o que foi por ele estabelecido.
Noutras palavras, a expressão “benefícios aqui estabelecidos” só pode ser lida e entendida como benefícios que o Decreto direta e objetivamente estabeleceu, e não para benefícios estabelecidos em outra Lei.
6.3 Em outros artigos, quando o Decreto trata de questões que estão postas fora do seu limite, a redação expressamente indica o número da Lei a que se refere, remetendo o leitor para outro diploma legal.
Tal é o caso, por exemplo, do seu artigo 6º[9], onde se indica expressamente a Lei 4947/66, o que não é diferente nos artigos 12, IX, 13, III, 16, etc.
Assim, se o art. 38 quisesse impor a perda ao arrendatário de benefícios estabelecidos em outra norma, seguindo a prática redacional presente em outros artigos, haveria de indicar a Lei estabelecedora dos benefícios.
6.4 No entanto, se o art. 38 diz que o arrendatário perde os benefícios aqui estabelecidos, ou seja, benefícios estabelecidos pelo Decreto, não é possível este dispositivo ser aplicado para o perdimento de benefícios estabelecidos em outra lei.
Deste modo, benefícios estabelecidos pela Lei 4504/64 ou pela Lei 4947/66, por exemplo, não serão perdidos pelo arrendatário por força do art. 38, do Decreto 59.566/66, justamente por se tratar de benefícios estabelecidos por comando legal.
Como perda de benefício ou de direito é uma sanção severa, é preciso ter prudência para aplicá-la somente nos limites da norma que cria o direito e a sanção correspondente.
6.5 Relativamente ao direito de preferência, é possível asseverar tratar-se de um benefício aqui estabelecido, ou seja, estabelecido pelo mencionado Decreto?
Se a resposta for positiva é possível afirmar que o arrendatário que não explorar direta e pessoalmente a terra, conformando-se ao que dispõe o art. 8º do decreto regulamentar, a perda do exercício da preempção é inevitável.
No entanto, se a resposta for negativa, como de fato é, o direito de preempção é um benefício estabelecido não pelo Decreto 59.566/65, mas sim pela Lei 4.504/64, sua perda em face do destacado art. 38 não é possível de ser decretada.
6.6 Como estabelecer significa criar ou instituir, ou seja, trazer a existência algo que não existia, é forçoso reconhecer que o aludido Decreto não criou ou não instituiu ou não estabeleceu o direito de preempção, já que o mesmo foi estabelecido, instituído ou criado pela Lei 4504/64, notadamente no parágrafo 3º, do seu art. 92, in verbis:
Art. 92. A posse ou uso temporário da terra serão exercidos em virtude de contrato expresso ou tácito, estabelecido entre o proprietário e os que nela exercem atividade agrícola ou pecuária, sob forma de arrendamento rural, de parceria agrícola, pecuária, agro-industrial e extrativa, nos termos desta Lei.
§ 3º No caso de alienação do imóvel arrendado, o arrendatário terá preferência para adquiri-lo em igualdade de condições, devendo o proprietário dar-lhe conhecimento da venda, a fim de que possa exercitar o direito de perempção dentro de trinta dias, a contar da notificação judicial ou comprovadamente efetuada, mediante recibo.
Para corroborar o entendimento de que o direito de preferência que assiste o arrendatário é um benefício estabelecido não pelo Decreto 59.566/66, mas sim pela Lei 4.504/64 o próprio Decreto, ao tratar do assunto, faz menção expressa ao dispositivo do Estatuto da Terra que o estabeleceu, ou seja, o parágrafo 3º, do seu art. 92.
É o que dispõe seu art. 45, in verbis:
Art 45. Fica assegurado a arrendatário o direito de preempção na aquisição do imóvel rural arrendado. Manifestada a vontade do proprietário de alienar o imóvel, deverá notificar o arrendatário para, no prazo, de 30 (trinta) dias, contado da notificação, exercer o seu direito (art. 92, § 3º do Estatuto da Terra).
6.7 Portanto, sendo o direito de preferência um direito ou benefício estabelecido pela Lei 4.504/64 e não pelo Decreto 59.566/66, a sanção do art. 38 do Regulamento contra o arrendatário que não explore pessoal e diretamente a terra não o atinge.
Não obstante parecer razoável dizer que na expressão “benefícios aqui estabelecidos” não está contido o direito de preferência deferido ao arrendatário por força da Lei 4.504/64 e não pelo Decreto 59.566/66, para o presente estudo incluir-se-á no termo BENEFÍCIOS o direito de preempção.
7. A LEI 4.504/66 NÃO PUNE O ARRENDATÁRIO COM A PERDA DO DIREITO DE PREFERÊNCIA
7.1 Como é sabido, o direito de preferência assegurado ao arrendatário, no caso de venda do imóvel ao tempo de vigência do contrato de arrendamento, decorre do que está expressamente estabelecido no parágrafo 3º do art. 92 da Lei 4504/64.
Tal diploma legal especial não faz qualquer distinção entre arrendatário direto e arrendatário direto e pessoal, utilizando-se exclusivamente o destacado dispositivo do termo “arrendatário”, quando trata do direito de preferência.
Aliás, as expressões “arrendatário direto” e “arrendatário direto e pessoal” só aparecem no Decreto 59.566/66, respectivamente, nos seus artigos 7º e 8º.
7.2 Por outro lado, é preciso observar que a Lei 4.947/66, diploma legal que fixa normas de Direito Agrário, dispõe em seu art. 13 que os preceitos que irão reger o contrato de arrendamento devem observar, dentre outros, o indigitado art. 92, da Lei 4.504/64 onde, conforme é sabido, o direito de preferência está consagrado em prol do arrendatário.
Deste modo, parece inaceitável que o regulamento que disciplina ambas as Leis, no caso, o Decreto 59.566/66, tenha competência para restringir o direito de preferência a uma certa categoria de arrendatário, categoria que ele mesmo estabeleceu e não a Lei 4.504/64.
7.3 Pode-se afirmar que está no âmbito da competência do Decreto criar categorias distintas de arrendatários para melhor aplicação da Lei 4.504/64, como de fato é a proposta ou o objetivo de todo regulamento, mas foge à sua competência dizer que o arrendatário que não se molda a determinada categoria, que a este nenhum benefício lhe é assegurado, mesmo que se trate de benefício assegurado pela Lei.
Portanto, o direito de preferência no arrendamento rural deve ser visto sob a ótica protetora da Lei 4.504/64, notadamente do contido no parágrafo 3º, do seu art. 92, que expressamente o assegura a todo e qualquer arrendatário, em cujo diploma legal não há previsão de perdimento.
8. O ART. 38 DO DECRETO 59.566/66 OFENDE O ART. 2º, DA LEI 4.504/64
8.1 Quando a leitura do art. 2º, da Lei 4.504/64[10] é feita com a devida atenção, é possível observar dos seus termos que o “acesso à propriedade da terra” está assegurado indistintamente a todos, não havendo espaço para qualquer tipo de restrição.
Deste modo, é forçoso reconhecer que o arrendatário rural, independentemente de ser explorador direto ou explorador direto e pessoal, estando contemplado no pronome todos, tem acesso à propriedade da terra.
8.2 Assim, quando o Decreto 59.666/66 se propõe a regulamentar a Lei 4.504/64 e ao fazê-lo assegura o acesso à propriedade da terra somente ao arrendatário que explore direta e pessoalmente a terra, já que o art. 38 dispõe que aquele que não é arrendatário direto e pessoal perde os benefícios ali estabelecidos o que, contrario sensu, implica dizer que somente arrendatário que explore direta e pessoalmente a terra tem acesso à propriedade da terra.
Ao fazer assim o Decreto, na prática, restringiu onde a Lei quis ampliar.
8.3 Afinal, se a Lei assegura o acesso à propriedade da terra a todos, sem qualquer distinção, o Decreto que a regulamenta não pode criar distinção alguma dizendo que tal acesso está assegurado somente a alguns, a saber, àqueles arrendatários que explorem direta e pessoalmente a terra e não a todos os arrendatários.
Como o direito de preferência é um modo eficaz de assegurar a todos os arrendatários acesso à propriedade da terra, o Decreto não pode tornar menor o que a Lei quis fazer maior.
Ou seja, o acesso à propriedade da terra, por expressa previsão legal está assegurado a todos, de modo que independentemente da categoria em que se enquadre, direto ou direto e pessoal, o direito de preferência é de direito do arrendatário.
8.4 Se de modo diferente se entender e aplicar o Decreto 59.566/66, o acesso à propriedade da terra inicialmente assegurado a todos pela Lei 4.504/66 passará a ser assegurado a todos menos uns ou, como queiram, a alguns somente, pelo que está sugerido lá e não aqui.
9. ANTINOMIA EXTERNA E INTERNA AO DECRETO 59.566/66
9. 1 É do consenso que o ordenamento jurídico deve guardar plena harmonia naquilo que regula ou regulamenta para que no ambiente social tudo vá bem.
Quando, porém, as normas vigentes acolhem algum conflito entre si, é preciso que imediatamente se repare a desavença para que a paz social e a ordem pública não sofram intempérie de se sujeitarem a dois comandos divergentes.
Tecnicamente conhecida como antinomia, fenômeno jurídico que aponta para uma contradição entre duas leis vigentes, sua presença no ordenamento jurídico torna o direito de concretização pouco estável.
Sobre o tema já escreveu Bruno Teixeira de Castro:[11]
“O direito se reveste sob a forma de um ordenamento normativo. E por se organizar desta maneira, estas unidades não existem de forma isolada, e sim, mantêm relações entre si. Deste modo, quando duas regras distintas e antagônicas são aplicáveis a um mesmo caso particular, surge o fenômeno da antinomia, ou seja, a existência de duas normas contraditórias que geram um impasse na escolha e aplicação de uma delas ao caso concreto.”
9.2 No caso do direito de preferência nos contratos de arrendamento rural é possível asseverar evidente antinomia externa e interna ao Decreto 59.566/66, notadamente quando se leva em conta as Leis 4.504/66 e 4.947/66, diplomas legais que formam o sistema jurídico normatizador dos referidos contratos.
9.3 Primeiramente é preciso observar que, consoante foi apresentado no item 8 supra, o art. 2º, da Lei 4.504/64 assegura o acesso à propriedade da terra indistintamente a todos, valendo destacar que o pronome “todos” é abrangente o suficiente para não deixar de fora nenhuma pessoa que tenha interesse e condições de exercer tal acesso.
Não obstante isto, o art. 38, combinado com o art. 8º, ambos do Decreto 59.566/66 pretende dizer que somente o arrendatário direto e pessoal tem assegurado o direito de preferência na aquisição do imóvel arrendado, afastando todos os demais arrendatários deste direito, incluídos os arrendatários que exploram a terra na forma direta (art. 7º, Decreto 59.566/66).
9.4 Ora, se o acesso à propriedade da terra é direito de todos, o Decreto entra em conflito com a Lei quando assegura que este acesso está permitido, através do direito de preferência, somente ao arrendatário que explore direta e pessoalmente a terra.
Se pelo art. 2º, da Lei 4.504/64 todos têm direito de acessar à propriedade da terra, o arrendatário muito mais em relação ao imóvel que explora, tendo em conta o consagrado direito de preempção presente no art. 92, parágrafo 3º, da Lei 4.504/64.
9.5 Este notório e absurdo conflito entre a Lei que assegura a todos, inclusive ao arrendatário o acesso à propriedade da terra arrendada, e seu regulamento que protege somente o arrendatário que direta e pessoalmente explore a terra, excluindo o arrendatário direto (art. 7º, do Decreto 59.566/66), enseja correção para boa harmonia das leis.
9.6 Com efeito, o direito assegurado ao arrendatário de adquirir o imóvel arrendado consagrado pelo art. 92, parágrafo 3º, da Lei 4.504/64, é corroborado pelo art. 13, da Lei 4.947/66, visto que em ambas as Leis não há diferença entre arrendatários em termos de categorias.
Aliás, as categorias de arrendamento, conforme se sabe, são figuras criadas pelo Decreto, nos seus artigos 7º (cultivador direto) e 8º (cultivador direto e pessoal) e não pela Lei 4.504/64.
9.7 A toda prova há contradição entre o Decreto regulamentador e as Leis regulamentadas, já que nestas qualquer arrendatário tem assegurado o direito de preferência na compra do imóvel arrendado, enquanto naquele somente o arrendatário explorador direto e pessoal.
9.8 Se não bastasse a antinomia externa ao Decreto 59.566/66 em face das Lei 4.504/64 e 4.947/66, também é possível observar o mesmo fenômeno no seu ambiente interno do próprio regulamento.
Com efeito, se do Art. 38, combinado com o art. 8º sobressai que o direito de preferência só está estendido ao arrendatário direto e pessoal quando se observa, mais adiante, seu art. 45, ali se nota que o mesmo direito não sofre qualquer limitação quanto seu titular.
9.9 A exemplo do que está posto no art. 92, parágrafo 3º, da Lei 4.504/64 e, ressalte-se, o Art. 45, do Decreto 59.566/66 faz questão de repetir o dispositivo, o direito de preferência do arrendatário, sem qualificação alguma quanto a ser arrendatário direto (art. 7º) ou arrendatário direto e pessoal (art. 8º), está consagrado.
Diz o art. 45 do Decreto 59.566/66 que “fica assegurado ao arrendatário o direito de preempção na aquisição de imóvel rural arrendado.”[12]
Assegurando a irrenunciabilidade deste direito, Helena Maria Bezerra Ramos escreveu[13]:
O arrendatário tem o direito de preferência no caso de venda do imóvel arrendado, de acordo com o previsto nos §§ 3º e 4º do art. 92 do Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/64) e no art. 45 do Regulamento (Decreto nº 59.566/66). Esse direito é de norma imperativa, impositiva e irrenunciável, em favor do arrendatário, para adquirir, em igualdade de condições com terceiros, o imóvel arrendado.
9.10 Quando os artigos 38, combinado com art. 8º são postos frente a frente com o art. 45, todos eles do Decreto 59.566/66, fica evidente o conflito que a norma acolhe em seu próprio bojo, já que os primeiros restringem o direito de preempção exclusivamente aos arrendatários que exploram direta e pessoalmente a terra, enquanto o último dispositivo defere tal direto a todo e qualquer arrendatário.
Tal desarmonia reinante no interior da norma que regulamenta as Leis 4.504/64 e 4.947/66 deve ensejar reparo.
9.11 Para que o Decreto 59.566/66 não se vicie carregando oposição externa que atinge à Lei que se propõe regulamentar, nem interna onde um artigo é mais abrangente do que o outro, notadamente quanto ao reconhecimento do titular do direito de preferência, é mister que se tome as ferramentas jurídicas adequadas para extirpação do conflito.
Um dos instrumentos mais adequados a ser aplicado ao caso para solução definitiva da desarmonia é aquele que privilegia a norma hierarquicamente maior, no caso, obviamente, a Lei regulamentada em detrimento da Lei menor, ou seja, o Decreto que a regulamenta.
9.12 A Lei 4.504/64, hierarquicamente falando, é superior ao Decreto 59.566/66 que a regulamenta, de modo que se aquela quis assegurar o direito de preferência a todo e qualquer arrendatário (art. 92, § 3), já que o direito de acesso à propriedade é assegurado a todos (art. 2º), não deve prevalecer a disposição do Decreto que reconhece tal direito somente ao arrendatário direto e pessoal, o que implica em restringir aquilo que a Lei ampliou.
Assim, por força do princípio da hierarquia, o direito de preferência deve ser reconhecido a todo e qualquer arrendatário, pois esta é a vontade da Lei 4.504/64, claramente exposto em seu art. 92, § 3º, ratificado pelo art. 13, da Lei 4.947/66.
9.13 Outrossim, para que o Decreto 59.566/66 não se mantenha viciado pelo conflito interno reinante entre seus art. 38 e 45, onde no primeiro somente ao arrendatário direto e pessoal é reconhecido o direito de preferência e, no segundo, a todo e qualquer arrendatário, independentemente de ser arrendatário direto e pessoal, considerando que o art. 45 está em harmonia com a Lei regulamentada, deve prevalecer este dispositivo em detrimento daquele.
9.14 Se não fossem suficientes os argumentos supra para harmonizar os referidos diploma legais e, assim, por decorrência lógica da própria harmonização, asseverar que todo arrendatário tem assegurado o direito de preferência na compra do imóvel arrendado, notadamente quanto este é vendido ou posto à venda na constância do contrato, ainda convém atentar para o que dispõe a Constituição Federal.
9.15 Está apregoado no art. 83, da Constituição Federal que compete privativamente ao Presidente da República, dentre outras coisas, “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução”[14].
“A edição de decreto”, escrevem Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery, “tem a lei como seu fundamento de validade, de sorte que encontra limitação da lei regulamentada e não pode criar nem extinguir direitos e obrigações não constantes da lei regulamentada”. E prosseguem afirmando que o decreto “será ilegal se, embora tratando de matéria prevista e lei, ultrapassar os limites do regulamento criando direitos ou obrigações, ou ainda, aumento atribuições para além daquilo previsto na lei regulamentada.[15]
9.16 Ora, sendo o Decreto norma oriunda não do legislativo mas do Executivo, e com o fim único e exclusivo de tornar a Lei aplicável, quando se nota que do regulamento consta ampliação ou restrição de direito em flagrante descompasso com a lei regulamentada, na parte que extrapola sua competência o regulamento se reveste de ilegalidade.
No caso em exame, quando o Decreto 59.566/66 restringe o direito de preempção relativamente ao seu titular, há evidente ilegalidade no texto pois na Lei regulamentada tal limitação é totalmente desconhecida.
10. CONCLUSÃO
10.1 O direito de preempção ou de preferência é um benefício assegurado ao arrendatário conforme estabelecido pela Lei 4.504/64, conforme contido no seu art. 92, § 3º.
Por sua vez, a Lei que fixa as normas de Direito Agrário, Lei 4.947/66, dispõe em seu art. 13 que os contratos agrários ficam sujeitos, dentre outros normativos, ao artigo 92, da Lei 4.504/64 que trata justamente do direito de preferência do arrendatário.
Com efeito, a norma que estabelece princípios de Direito Agrário deve ser lida com a importância que requer sua própria finalidade, a saber, dispor sobre princípios a serem observados nos contratos agrários.
10.2 De outra parte, quando o art. 2º, da Lei 4.504/64, dispõe que o acesso à propriedade da terra está assegurado indistintamente a todos, o pronome todos não admite exclusão de qualquer pessoa, menos ainda do arrendatário que, por força do direito de preempção poderá exercer tal acesso.
Ainda é mister ressaltar que no ambiente da Lei 4.504/64, diploma legal que institui o direito de preferência no arrendamento rural, em toda a extensão dos seus múltiplos artigos, inexiste qualquer sanção contra o arrendatário no sentido de perder qualquer dos direitos ali estabelecidos, menos ainda o de preempção.
10.3 Entrementes, quando se examina o Decreto 59.566/66 que regulamenta ambos os diplomas legais (Lei 4.504/64 e Lei 4.947/66), relativamente ao direito de preferência outorgado ao arrendatário no ambiente do Estatuto da Terra, a norma restringe e estabelece sanção que não estão presentes nas leis regulamentadas.
Com efeito, no seu art. 38, o Decreto 59.566/66 impõe a perda dos “benefícios aqui estabelecidos” o que, conforme anteriormente observado, pressupõe o direito de preempção, caso o arrendatário não explore direta e pessoalmente a terra.
10.4 Da conjugação do art. 38 com o art. 8º fica patente que o direito de preferência na compra do imóvel arrendado é assegurado somente ao arrendatário direto e pessoal (art. 8º), excluindo o arrendatário direto (art. 7º), no que agride a Lei 4.504/64 que não o excluiu.
Do confronto entre os artigos 2º e 92, § 3º da Lei 4.50/64, art. 13, da Lei 4.947/66 e artigos 38 e 8º, do Decreto 59.566/66 salta aos olhos o conflito entre as normas, visto que o regulamento está restringindo direito onde a Lei ampliou.
10.5 Mas não somente na relação entre os referidos diplomas legais é possível se detectar a antinomia, como também no âmbito interno do próprio Decreto 59.566/66, visto que nos seus artigos 38 e 8º os benefícios nele estabelecidos alcançam somente os arrendatários considerados exploradores diretos e pessoais, ao passo que no seu art. 45 o direito de preferência é estendido indiferentemente a todo e qualquer arrendatário.
10.6 Frise-se, por final, que à luz do art. 84, inciso IV, da Constituição Federal, todo e qualquer regulamento é norma hierarquicamente inferior à lei que regulamenta, visto que esta advém do Poder Legislativo e aquele, do Poder Executivo.
Assim, em face de tudo aquilo que anteriormente foi anotado, o direito de preferência do arrendatário, incluindo aí o arrendatário pessoa jurídica, está plenamente assegurado pelo que está contido na Lei 4.504/64, ratificado plenamente pela Lei 4.947/66.
10.7 Ademais, ainda é preciso acrescentar os seguintes aspectos relativamente ao aludido direito e seu titular: 1º Não há prejuízo para o arrendador vender para A ou B, se ambos compram nas mesmas condições; 2º Há prejuízo para o arrendatário em não adquirir o imóvel arrendado, já que tendo realizado investimentos na terra em termos de infraestrutura de produção, tais como curvas de nível, estradas, calcareamento, etc., tem interesse em continuar a produzir na área que se tornou mais produtiva à medida em que recebeu tratamento adequado e, 3º Se o imóvel vai ser alienado a uma pessoa jurídica, não há por que negar ao arrendatário que pessoa jurídica é, o direito de adquiri-lo.
Lutero de Paiva Pereira - Advogado, bacharel em Direito pela Universidade Estadual de Maringá (UEM), com pós-graduação em Direito Agrofinanceiro pelo Cesumar – Maringá (PR). Autor de 20 obras jurídicas na área do Direito do Agronegócio, publicadas pela Editora Juruá. Membro do Comitê Europeu de Direito Rural (CEDR), da União Mundial de Agraristas Universitários (UMAU), Membro Honorário do Comitê Americano de Derecho Agrário (CADA). Também é membro fundador do Instituto Brasileiro de Estudos Jurídicos e Multidisciplinares do Agronegócio (IBEJMA) e colunista do blog Direito Rural. www.pbadv.com.br / pb@pbadv.com.br