INTRODUÇÃO
Este artigo tem como tema a tributação do cigarro. Este se propõe a realizar uma análise da tributação elevada do cigarro com o intuito de diminuir seu consumo. O objetivo é o de oferecer uma visão sintética da complexa questão que envolve este tipo de tributação.
Para atingir este objetivo, foi feita uma pesquisa bibliográfica a partir de autores nacionais, da legislação e da jurisprudência de modo a apresentar uma melhor análise do tema em questão. É importante frisar que em relação à forma de se tributar os cigarros, a literatura a respeito é bastante escassa.
No tópico inicial analisou-se a definição de tributo, bem como suas espécies e finalidades, apresentando as leis que dispõem sobre o tema. No tópico seguinte foram examinados o cigarro, de uma forma geral, e o seu consumo, e na sequência a finalidade da tributação diferenciada apresentando os três objetivos principais para a tributação do tabaco, sendo eles o aumento da receita, a correção da externalidade e desestimulação do consumo, foco do presente trabalho.
1 CONCEITOS, ESPÉCIE E FINALIDADES DO TRIBUTO
Verificamos a existência de várias definições doutrinárias de tributo, contudo desde já convém deixar claro que tal matéria não enseja maiores discussões, pois a definição deste instituto está normatizada.
A Lei 4.320/64 que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, traz em seu artigo 9º que tributo é a receita derivada instituída pelas entidades de direito público “compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos da Constituição Federal e das leis vigentes em matéria financeira, destinando-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou específicas exercidas por essas entidades” (BRASIL, 1964).
Em face de controvérsias, às vezes deve a lei estabelecer conceitos. Assim, o legislador, afastando as divergências da doutrina no tocante a definição do tributo, conceituou no CTN (Código Tributário Nacional) em seu artigo 3º o seguinte: "Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada" (BRASIL, 1966).
Paulsen (2012) afirma que a análise do corpo do próprio texto da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) permite que seja extraído o conceito de tributo por ela considerado.
Cuida-se de prestação em dinheiro exigida compulsoriamente pelos entes políticos de pessoas físicas ou jurídicas, com ou sem promessa de devolução, forte na ocorrência de situação estabelecida por lei que revele sua capacidade contributiva ou sua vinculação a atividade estatal que lhe diga respeito diretamente, com vista à obtenção de recursos para o financiamento geral do Estado ou para o financiamento de atividades ou fins específicos realizados e promovidos pelo próprio Estado ou por terceiros no interesse público (PAULSEN, 2012, p. 13).
Contudo Velloso (2013) considera que houve uma mutação do conceito constitucional de tributo após a CRFB/88 e que à luz da jurisprudência do STF, teríamos que tributo é toda prestação pecuniária “instituída por ato normativo emanado do Estado no exercício do seu poder de império, visando, imediata ou mediatamente, à obtenção de recursos para os entes estatais ou paraestatais, contanto que não constitua sanção de ato ilícito”.
Independentemente de conceituação do instituto em análise, ressalta-se que o próprio CTN em seu artigo 4º, afirma que a natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la a denominação e demais características formais adotadas pela lei e a destinação legal do produto da sua arrecadação (BRASIL, 1966).
Sendo a definição de tributo apresentada pela própria lei esta não é objeto de relevantes discussões, afinal no próprio dispositivo legal fica evidente que qualquer coisa que o Estado crie, independente da denominação que seja dada, desde que tenha as características delineadas no artigo terceiro será considerada tributo.
Machado (2004) informa que para a criação de um tributo há que se delinearem as hipóteses de sua incidência, os sujeitos da obrigação, e não apenas dizer que o tributo fica criado, ou instituído para ele: “Seja como for, importante é saber que, segundo o princípio da legalidade, todos os elementos necessários a que se saiba quem deve, a quem deve, quanto deve e quando deve pagar residem na lei, em sentido estrito”.
Após análise conceitual, mister se faz a explanação acera das espécies de tributos existentes no ordenamento jurídico pátrio. Conforme o CTN, em seu artigo 5º, os tributos podem ser divididos em: impostos, taxas e contribuições de melhoria. Por sua vez a CRFB/88 nos artigos 148 e 149, evidencia que há mais duas espécies tributárias: o empréstimo compulsório e as contribuições especiais.
O CTN também dispõe sobre o empréstimo compulsório e as contribuições especiais, contudo, em artigos distintos. O empréstimo compulsório estabelecido em seu artigo 15, e também as contribuições especiais prevista em seu artigo 217. Já os impostos, taxas e contribuições de melhoria tem previsão na CRFB/88 em seu artigo 145.
Assim pela leitura dos dispositivos legais, vemos que o sistema tributário em termos gerais classificam os tributos em cinco espécies: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais.
Os impostos possui sua definição na própria lei tributária, prevista no artigo 16 sendo esta “o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte” (BRASIL/64). Acrescenta-se que o parágrafo 1º do artigo 145 da CRFB/88 destaca que sempre que a estrutura do imposto assim o permitir, estes terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte (BRASIL/88).
Ao contrário dos impostos, as taxas são tributos que tem como fato gerador uma atividade estatal específica, diretamente ligada ao contribuinte. São, por isso, tributos vinculados (a uma atividade estatal), por ter como fato gerador “uma atividade estatal de prestação de serviço público específico e divisível, de utilização efetiva ou potencial, ou do exercício do poder de polícia” (CRIALES).
A contribuição de melhoria está conceituada no artigo 81 do CTN:
A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado (BRASIL, 1966).
O empréstimo compulsório “é tributo que tem como finalidade atender a um investimento de caráter urgente, com instituição por meio de lei complementar e a aplicação dos produtos arrecadados para a finalidade de sua instituição” (CRIALES).
Por fim, as contribuição especial “é um tributo marcado por sua destinação, visto que seu respectivo ingresso é obrigatoriamente direcionado para o financiamento da atuação do Estado em determinado setor (social ou econômico)” (LUKIC, 2014).
Sabendo-se que há varias formas de classificar o tributo é importante frisar que não se fez uma análise de todas elas, mas tão somente das que têm relevância para o desenvolvimento do objetivo do presente artigo.
Os tributos são, efetivamente, a principal receita financeira do Estado. Seu objetivo é o de carrear recursos financeiros para o Estado, interferindo na economia privada de modo a estimular as atividades, os setores econômicos ou regiões, e desestimular o consumo de certos bens e produzir os efeitos mais diversos na economia (MACHADO, 2004).
Como o foco do presente artigo é na tributação do cigarro, convém discorrer a cerca do cigarro e de seu consumo.
2 CONSUMO DO CIGARRO
O cigarro já foi considerado, ao longo dos anos, como símbolo de status. As pessoas fumavam porque era chique, elegante. Porém, atualmente, sabe-se que o cigarro é um dos piores inimigos da saúde.
O cigarro pode causar cerca de 50 doenças diferentes, especialmente problemas ligados ao coração e à circulação, cânceres de vários tipos e doenças respiratórias. A Organização Mundial da Saúde (OMS) informa que o fumo é considerado como uma das principais causas de morte em todo o mundo. O tabaco mata quase 6 milhões de pessoas todos os anos sendo que mais de 600 mil delas são fumantes passivos, e este cenário é considerando pela OMS como sendo de epidemia global (2012).
"A fumaça do cigarro é absorvida por combustão, o que aumenta ainda mais os males da sua composição", diz Valéria Cunha de Oliveira citada por Pinsky.
Diferente de drogas como álcool, morfina e crack, o vício do cigarro é rápido e provoca dependência física tão grave quanto à heroína. O fumante entra num quadro de ansiedade crescente que só passa com uma tragada, uma vez que as crises de abstinência da nicotina se sucedem em intervalos de minutos enquanto as demais drogas dão trégua de dias, ou pelo menos de horas (GIGLIO, 2012).
Diante da nítida realidade de que assola a sociedade mundial, com índices alarmantes de viciados em cigarros, resta fazer um trabalho de modo a educar a sociedade para que seja possível mudar essa realidade atual que aponta índices mortais por causa deste consumo desenfreado.
Como o cigarro é um dos principais fatores associados a várias doenças, é de interesse dos governos reduzir o seu consumo, visto o impacto que o tratamento dessas doenças causam no orçamento destinado à saúde. Assim, o Estado por meio da tributação elevada dos cigarros busca a promoção da saúde, além da receita que a tributação sobre ele proporciona.
2.1 TRIBUTAÇÃO DO CIGARRO
O Estado tributa o cigarro com a finalidade de atingir seus objetivos sejam eles aumentar receitas e/ou reduzir consumo. O cigarro possui critérios especiais de tributação que repousam no aumento da receita, na correção da externalidade e na desestimulação do consumo.
Assim, a tributação do tabaco tem portanto três objetivos principais: aumentar as receitas; corrigir externalidades; desestimular o consumo. Dependendo do peso que os governos atribuem aos três objetivos, diferentes políticas podem ser adotadas.
Nota-se que o aumento dos preços dos cigarros pela via tributária tem importantes efeitos sobre a demanda, visto que ela induz à prática do abandono ao hábito de fumar, previne que ex-fumantes voltem a fumar, evita a entrada de novos fumantes, e reduz o consumo dos fumantes (PAES, 2014).
Do ponto de vista econômico, isto é, com o aumento da receita, a tributação sobre o cigarro tem forte apelo, pois o aumento dos tributos do tabaco beneficiam diretamente os governos através de maiores receitas. Todos os entes nacionais que proporcionaram um aumento significativo de seus impostos sobre cigarros têm desfrutado de aumentos substanciais em receitas.
Os dados agregados disponíveis da experiência brasileira mostram que esta não é diferente da internacional: a alta do imposto e, consequentemente do preço, é um fator redutor do consumo total. Portanto, o aumento de impostos sobre os cigarros sempre reduzirá o consumo total desses produtos por parte da população de um país e a sua prevalência de fumantes (IGLESIAS et al).
Iglesias et all ainda afirma que o aumento da tributação possa elevar a “redução do consumo total de cigarros no país, do número de fumantes e da quantidade média consumida por dia, questões centrais da política de saúde pública. O aumento de impostos e preços tem um efeito positivo sobre estas três variáveis” (IGLESIAS et al).
Outro ponto relevante da tributação do tabaco é relativo à correção das externalidades. Neste caso, a tributação de cigarros é vista como uma forma de fazer com que os fumantes sejam responsabilizados pelos custos que impõem à sociedade e ao meio ambiente.
Afinal, segundo a ANVISA (2009), “quando o cigarro é aceso, somente uma parte da fumaça é tragada pelo fumante, e cerca de 2/3 da fumaça gerada pela queima é lançada no ambiente, através da ponta acesa do produto”.
A Fumaça Ambiental do Tabaco contém praticamente a mesma composição da fumaça tragada pelo fumante: cerca de 4000 compostos, dos quais mais de 200 são tóxicos e cerca de 40 são cancerígenos. Porém, os níveis desses contaminantes são mais elevados, sendo encontrados em média, 3 vezes mais nicotina, 3 vezes mais monóxido de carbono, e até 50 vezes mais substâncias cancerígenas do que a fumaça tragada pelo fumante. Isso porque a fumaça que sai da ponta acesa não é filtrada (IARC, 1987; NCI, 1999; U.S. Department of Health and Human Services, 2006, citado por ANVISA, 2009).
Smith citado por Paes (2011) cita alguns exemplos deste tipo de atividade nociva imposta às outras pessoas pelo fumante: “o mal-estar de se ficar perto de alguém que fuma, os prejuízos à saúde de quem convive com fumantes (‘fumante passivo’) e os custos ao sistema público de saúde por doenças relacionadas ao fumo”.
Logo diante de tamanhos malefícios provocados pelo fumante à sociedade, o Estado, como forma de também reduzir esta prática, tributa acerca das externalidades, ou seja, a exposição da sociedade ao fumante, impondo a este suas responsabilidades pelo mal causado à população e ao meio ambiente.
Por fim e foco do presente artigo, temos a tributação do cigarro como forma de desestímulo do consumo. Neste aspecto a tributação elevada atua como forma de aumentar os preços do cigarro para que estimulem os fumantes a deixarem de fumar, este tópico será mais bem analisado na secção seguinte.
3 A TRIBUTAÇÃO ELEVADA DO CIGARRO COMO FORMA DE DESESTIMULAR A PRÁTICA DO TABAGISMO
No âmbito da tributação, a dignidade da pessoa humana bem como os direitos fundamentais devem nortear os tributos sobre os produtos pautando-se especialmente no principio da essencialidade. Isto implica dizer que certos produtos tendem a ser tributados levando-se em consideração a razão da sua natureza essencial e da sua finalidade, onerando diferentemente os produtos e serviços.
Camilotti entende que o objetivo é proporcionar maior ou menor tributação de produtos e serviços, “quanto mais essencial, menor deverá ser a tributação; quanto menor a essencialidade, maior a tributação” (2011, p. 47).
Assim, por ser considerado o cigarro como produto supérfluo, nocivo à sociedade e ao próprio usuário, produto não essencial, a este será aplicada tributação elevada. As características peculiares deste produto impõem ao Estado uma tributação diferenciada, por não ser considerado essencial bem como por trazer a sociedade e ao meio ambiente problemas e danos.
Nota-se que é necessário o aumento dos impostos sobre os cigarros, e por consequência, seus preços, para que este princípio seja observado, além do mais porque a tributação elevada é uma medida que visa reduzir o consumo e combater o tabagismo.
Segundo o Instituto Nacional de Câncer José Alencar Gomes da Silva, o aumento da carga tributária sobre os produtos de tabaco “aumenta o preço real de venda ao consumidor, o que leva a uma diminuição do consumo e da prevalência e, por conseguinte, da redução das taxas de mortalidade e morbidade” (2014), além da melhora na saúde da sociedade. Acrescenta-se ainda que:
Maior tributação sobre o tabaco representa uma contribuição significativa para os orçamentos nacionais. Aumentar os impostos sobre o tabaco incide positivamente sobre as receitas fiscais porque o aumento de impostos geralmente supera a redução do consumo de produtos do tabaco.
O ministro da Saúde, Alexandre Padilha (2011), acreditava que a medida do governo de aumentar a carga tributária sobre o cigarro colaboraria para a redução do número de fumantes no país.
Em 14 de dezembro de 2011, foi sancionada a Lei 12.546 que alterou a sistemática de tributação do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e instituiu uma política de preços mínimos para os cigarros, afirmando que o preço mínimo seria válido em todo o território nacional e qualquer cigarro vendido abaixo destes valores será ilegal.
Quanto a regra geral de tributação do IPI, informou a Receita Federal que a “tributação do IPI estabelecia que o mesmo seria calculado utilizando-se de uma alíquota ad valorem de 300% aplicada sobre 15% do preço de venda a varejo dos cigarros, resultando em uma alíquota efetiva de 45% sobre o preço de venda”.
Caso o fabricante ou importador de cigarros optasse pelo regime especial de apuração e recolhimento do IPI “o valor do imposto seria obtido pelo somatório de 2 (duas) parcelas, sendo uma ad valorem, calculada da mesma forma que o regime geral, e outra específica, de acordo com o tipo de embalagem, maço ou box (RECEITA FEDERAL DO BRASIL).
Isso demonstra a preocupação com a comercialização deste tipo de produto, inclusive o entendimento da Organização Mundial de Saúde (OMS) é que o aumento dos impostos para encarecer o preço final do cigarro é a estratégia mais eficaz para redução do número de mortes prematuras pelo tabagismo.
São tributos presentes na carga tributaria do cigarro o IPI, o ICMS, o Programa de Integração Social (PIS) e a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins), hoje a carga tributária total sobre os cigarros fica em 81%, sendo 45% de IPI, 11% de PIS/Cofins e 26% de ICMS, segundo a Receita Federal.
Estudos econométricos feitos em diversas partes do mundo, analisados pelo Banco Mundial, confirmam que uma das medidas mais efetivas para reduzir a prevalência e o consumo de produtos de tabaco é o aumento de preço. Esses estudos mostram que, em média, um aumento real de preço de 10% reduziria a demanda por produtos de tabaco em cerca de 4% em países de renda elevada e em cerca de 8% em países de renda média e baixa. Segundo o Banco Mundial, um aumento da taxação capaz de elevar o preço em 10% em todo o mundo poderia reduzir cerca de 42 milhões o número de fumantes e preveniria, no mínimo, 10 milhões de mortes relacionadas ao tabagismo (INCA, 2014).
Mister se faz salientar que o aumento da tributação sobre cigarros tem demonstrado redução significativa sob o consumo, assim como a elevação dos preços, que tem se tornado uma medida efetiva. Foi possível obter-se por consequência uma redução nos óbitos, nos adoecimento e um aumento no desestímulo ao consumo deste produto.
Convém ainda salientar que mesmo diante destes pontos positivos: gerar receita adicional, reduzir o consumo e salvar vidas, a tributação elevada do cigarro apresenta alguns problemas advindos desta prática como o aumento do contrabando que pode acompanhar com a elevação da tributação, o impacto no emprego, dentre outros.
Contudo, mesmo diante dos problemas que resultam da tributação elevada do cigarro, esta politica publica é vista como positiva e eficaz, pois tem como foco o bem mais precioso, a vida.