1. O que são foreign fighters
A atuação transnacional de grupos terroristas e a possibilidade de que indivíduos de diversas origens se engajem em insurgências no exterior colocam aos Estados o desafio de lidar com cidadãos que terão oportunidade de receber treinamento, atuar em conflitos irregulares, radicalizar-se – e, eventualmente, voltar para casa.
Um indivíduo pode ter atuação militar em país distinto do seu como combatente estrangeiro (foreign fighter), mercenário, integrante das forças militares oficiais, legiões estrangeiras ou mesmo de empresas privadas de segurança. Em cada uma dessas performances, contudo, é guiado por diferentes motivações e encontra diferentes níveis de regulação e reconhecimento para suas atividades.
Malet (2015) compila diversas definições para combatente estrangeiro, algumas delas enfatizando o aspecto secundário da remuneração por seu trabalho (o que o diferenciaria de mercenários ou contratados por empresas privadas), outras limitando-o aos ocidentais que ingressam em confrontos contra “bloco ocidental”, para por fim defini-lo como o não-cidadão de um Estado que se une a movimentos de insurgência durante conflitos civis.
Na tentativa de acessar o que leva alguém a, voluntariamente, envolver-se em conflitos em um país distante, Malet (2009) propõe um fluxo de recrutamento nas seguintes etapas: 1) insurgentes, inicialmente a parte mais fraca, tentam fortalecer-se obtendo apoio externo, 2) os grupos mais visados são os que podem se identificar com a causa por alguma relação que tenham com os insurgentes (étnica, religiosa, ideológica...); 3) as audiências mais receptivas costumam ser indivíduos que já são ativos nessas comunidades, mas tendem a ser marginalizados e minoritários; 4) os recrutadores, então, dizem aos possíveis recrutados que a causa que compartilham está sob ameaça e sua sobrevivência depende de engajamento em luta.
Ares (2016) recorda que o fenômeno não é novo, trazendo diversos exemplos de conflitos civis em que combatentes não-nacionais de um estado tomaram parte num conflito interno desse mesmo estado, como a Revolução do Texas (1835-1836), a Guerra de Independência da Grécia (1821-1829), a Guerra Civil Espanhola (1936-1939). Acrescentemos exemplos próximos e famosos de Giuseppe Garibaldi na Revolução Farroupilha (1835-1845), Simón Bolívar nos movimentos de Independência de Bolívia, Colômbia, Equador, Peru e Panamá (primeiras décadas do séc. XIX), Ernesto Che Guevara em conflitos em Cuba, Bolívia, Congo (anos 1960).
Ares (2016) chama, ainda, atenção para a ideia “estato-cêntrica”, colocando ênfase na nacionalidade e não à pertença a uma comunidade – assim, mesmo aqueles que compartilham uma identidade religiosa, linguística ou étnica, desde que tenham diferentes nacionalidades serão “combatentes estrangeiros”.
De acordo com a Resolução 2178, de setembro de 2014, da Organização das Nações Unidas (ONU), combatentes estrangeiros terroristas (foreign terrorist fighters ou FTF) são considerados os indivíduos que viajam para outro Estado que não aquele em que têm residência ou do qual são nacionais, para fins de perpetração, planejamento, preparação de, ou participação em, atos terroristas ou ainda para fornecimento ou recebimento de treinamento terrorista, inclusive em conexão com conflitos armados.
Assim, os sujeitos que, destacadamente, representam ameaça à paz internacional e à segurança dos Estados são não simplesmente os “combatentes estrangeiros”, mas aqueles que adicionam outro adjetivo à nomenclatura, “combatentes estrangeiros terroristas”, isto é, que se envolvem em atos terroristas. A ONU declara que a presença de combatentes estrangeiros terroristas não apenas aumenta a intensidade, a duração e a complexidade dos conflitos como também representa uma ameaça aos Estados de origem, de trânsito e de destino.
Persistem, no entanto, algumas dificuldades: o que é um “ato terrorista”? Definições vagas podem permitir interpretações erráticas:
a member state may selectively criminalize fighting by its nationals alongside parties to a conflict whom that state opposes, but not fighting by its nationals with parties it supports, even if both sides are engaged in unlawful conduct or listed as terrorist organizations (HRW, 2016).
Nesta lógica, alguém que participou de um conflito no exterior lutando contra um aliado nacional (seja Estado regularmente constituído ou força não-estatal) representaria uma ameaça no retorno ao país de origem, por já ter se posicionado contra os interesses do seu Estado, ao passo que quem lutou com o aliado seria um herói.
A Resolução 2178 da ONU (2014) menciona integrantes de grupos como Estado Islâmico (EI), Al-Nusrah e Al Qaida como uma preocupação particular, mas a lista é exemplificativa e não exaustiva.
2. Quadro legal
No Brasil, a Lei 13.260, de 16 de março de 2016, estabelece o quadro sancionatório para tipificar e punir o terrorismo. Assim, legalmente, terrorismo (Art. 2o) consiste na prática por um ou mais indivíduos de atos tais como: usar ou ameaçar usar, transportar, guardar, portar ou trazer consigo explosivos, gases tóxicos, venenos, conteúdos biológicos, químicos, nucleares ou outros meios capazes de causar danos ou promover destruição em massa; sabotar o funcionamento ou apoderar-se, com violência, grave ameaça a pessoa ou servindo-se de mecanismos cibernéticos, do controle total ou parcial, ainda que de modo temporário, de meio de comunicação ou de transporte, de portos, aeroportos, estações ferroviárias ou rodoviárias, hospitais, casas de saúde, escolas, estádios esportivos, instalações públicas ou locais onde funcionem serviços públicos essenciais, instalações de geração ou transmissão de energia, instalações militares, instalações de exploração, refino e processamento de petróleo e gás e instituições bancárias e sua rede de atendimento; ou atentar contra a vida ou a integridade física de pessoa. Importa para a tipificação que esses atos sejam cometidos por razões de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia e religião e que tenham a finalidade de provocar terror social ou generalizado, expondo a perigo pessoa, patrimônio, a paz pública ou a incolumidade pública.
No parâmetro brasileiro, sendo necessário estar presente a motivação baseada em xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia e religião para que um ato seja tido como terrorista, restam dúvidas sobre o enquadramento nas hipóteses em que as ações sejam movidas por preconceito regional, de gênero ou orientação sexual, e também os limites entre nacionalismo e xenofobia. Assim, em primeiras análises, o brasileiro preso em 2016 na Ucrânia sob acusação de terrorismo[1] não teria cometido, para o Brasil, ato terrorista (e nem seria, portanto, um FTF), já que se envolveu em um conflito separatista que buscava a criação da República Popular de Donetsk e da República Popular de Lugansk; por outro lado, a condenação de outro jovem, em 2018, na Espanha[2] por ligação com o EI, tornaria esse brasileiro um FTF.
No ordenamento nacional, a lei Antiterror equipara ao FTF e a seu recrutador a pena de quem realiza atos preparatórios de terrorismo com o propósito inequívoco de consumar tal delito. O recrutador do combatente terrorista estrangeiro encaixa-se na definição do agente que, com o propósito de praticar atos de terrorismo, recruta, organiza, transporta ou municia indivíduos que viajem para país distinto daquele de sua residência ou nacionalidade; já o próprio combatente é punido como aquele que, objetivando um ato terrorista, fornece ou recebe treinamento em país distinto daquele de sua residência ou nacionalidade (Art. 5o e parágrafos). Basta para a punição do combatente, portanto, que receba treinamento no exterior, independentemente de ter de fato integrado em uma organização ou atuado em frentes de batalha, de o ato planejado ocorrer no território nacional ou estrangeiro.
Há indivíduos que não lograram o ingresso no treinamento ou frente terrorista, tendo a viagem interrompida pelas autoridades ou outras circunstâncias. Nesse caso, Barret (2017) identifica um problema especial, pois acredita que fica mantido o entusiasmo, p.ex., pelo califado, sem que haja sequer a memória de uma experiência de sofrimento real em batalha – o que aumentaria o desejo de vingança e a disposição para procurar formas alternativas de provar lealdade ao Estado Islâmico. A lei brasileira Antiterror alcançaria esse combatente frustrado se aplicasse a ele o caput do art. 5o: “realizar atos preparatórios de terrorismo com o propósito inequívoco de consumar tal delito” – mas, neste entendimento, as penas para o FTF que efetivamente sai do país e para aquele que tem a saída abortada seriam as mesmas.
Estimativas da ONU (2016) dão conta que mulheres representam de 20 a 30% dentre os FTF. A incorporação de mulheres em organizações terroristas tende a evitar seu emprego em ações militares, preferindo exaltar o papel doméstico de cuidadora, mãe, irmã, filha de um homem na guerra (KHELGAST-DOOST, 2017). Para a lei brasileira, condutas dessa natureza não são terroristas propriamente, mas poderiam ser punidas em tipo penal específico: promover, constituir, integrar ou prestar auxílio, pessoalmente ou por interposta pessoa, a organização terrorista (Art. 3o).
3. Delineando a ameaça
Ainda segundo a ONU (2016), mais de 30 mil FTF, oriundos de mais de 100 Estados, juntaram-se ao Estado Islâmico nos anos recentes. Barret (2017) pondera que combatentes somaram forças não apenas às frentes de Síria e Iraque, como também a filiais do grupo na Líbia, Somália, Afeganistão, Uzbequistão, Filipinas. Com significativa redução territorial dos domínios do EI no fim de 2017, a desmobilização de soldados e eventual retorno a seus países de origem suscitam questões sobre a reinserção desses nacionais.
Barret (2017) elenca cinco grande categorias de “retornados”, cada um representando um nível de risco: (i) aqueles que tiveram pouca exposição ao EI, com passagens curtas pela organização; (ii) os que permaneceram por mais tempo, mas não concordavam integralmente com as práticas do EI; (iii) os que não tinham escrúpulos sobre seu papel na organização ou sobre táticas do EI, mas que ainda assim decidiram tomar outro caminho; (iv) os que estavam plenamente comprometidos com o EI, mas foram forçados, pela perda do território ou por captura, a voltar a seus Estados de origem; e (v) os que foram enviados pelo EI para lutar pelo califado em outros lugares.
Ares, tratando sobre o retorno de europeus que lutaram na Síria e no Iraque, alerta que “com conhecimentos decorrentes de um treino militar, aliados à sua experiência de combate e uma doutrina de radicalização baseada num islamismo radical podem levar à ocorrência de ataques terroristas de graves repercussões” (2016, p. 152). Por outro lado, Ares cita Paulussen (2016) para revelar que o impacto apurado até o momento é ainda pequeno, já que entre todos os condenados por atividades relacionadas com terrorismo de inspiração islâmica radical na Europa, entre 2001 e 2009, apenas 12% tinham recebido treinamento no exterior.
Ainda que os combatentes que retornem não executem atentados, a experiência adquirida propiciaria condições para atuarem como recrutadores – Barret (2017) destaca que mulheres podem ser recrutadoras habilidosas – ou disseminadores de ideologias extremistas em seus países. Além disso, o desmantelamento territorial do EI não necessariamente equivale ao seu fim, de maneira que os antigos combatentes podem manter, à distância, vínculos, financiamento e apoio à entidade.
No retorno, é improvável que qualquer outra vivência se equipare àquela como um membro do EI, in loco. Assim, é possível que os antigos combatentes experimentem uma sensação de falta de propósito, mantendo-os vulneráveis a propagandas extremistas, as mesmas anteriores ou outras, novas (BARRET, 2017).
Apesar disso, Barret (2017) nota que, ao menos em um primeiro momento, o retorno daqueles que viajaram para se engajar em conflitos no exterior parece ser uma ameaça mais facilmente manejável pelos Estados de origem: diferentemente dos sujeitos simpáticos ao EI que permaneceram nos seus próprios países, eles aparentam ter um desejo por algo novo e não por destruir algo velho; tanto é assim que poucos voltaram, o que demonstraria que muitos deles preferem permanecer e defender o califado mesmo que isso signifique sua morte.
Relatório da ONU (2016) dá conta que, além de atingir um contingente significativo de mulheres, o processo de radicalização (do interesse inicial, passando pela acentuação do comprometimento com a causa até o envolvimento a ponto de estar disponível a uma ação) tem se acelerado e atingido faixas etárias cada vez mais jovens:
the caliphate has regarded anyone over 15 as an adult, but children as young as nine have been trained to use weapons and taught to kill. From 2014 to 2016, IS is believed to have recruited and trained more than 2,000 boys between the ages of nine and 15 as Cubs of the caliphate (BARRET, 2017, p. 24).
Esses segmentos são diferentes daquele que é retratado como o “típico” combatente, jovem adulto do sexo masculino, o que exige atenção não só dos serviços de inteligência no intercâmbio de informações, como também dos programas sociais de desradicalização, oferecendo contra-argumento às propagandas extremistas, e olhar atento aos procedimentos de monitoramento e reintegração.
Neste sentido, para a ONU (2014), reconhecendo que o terrorismo não será derrotado apenas com aparato coercitivo, a resposta ao fenômeno pede uma abordagem abrangente, o que demandará enfrentar os processos de radicalização e recrutamento, impedir viagens de combatentes terroristas estrangeiros, interromper o apoio financeiro a esses indivíduos, combater o extremismo violento – que pode evoluir para o terrorismo –, e igualmente promover a tolerância política e religiosa, o desenvolvimento econômico, a inclusão social.
4. A resposta estatal
A Resolução 2178 da ONU conclama os Estados a adotar medidas que previnam o movimento de terroristas em suas fronteiras, aprimorando controle de documentos, combatendo contrafação, compartilhando informações, garantindo a persecução criminal dos perpetradores, sem, contudo, incorrer em julgamentos por esteriótipos. Além disso, alerta que os Estados cuidem para que o status de refugiado não seja abusado por perpetradores, facilitadores ou articuladores de atos terroristas, inclusive foreign terrorist fighters.
Apontando para medidas excessivas, que põem em risco direitos fundamentais, a organização não-governamental Human Rights Watch (2016) alerta que o enfrentamento de FTFs ocorre muitas vezes com a expansão dos poderes policiais, restrições à liberdade de expressão, à liberdade de ir e vir, revogação dos direitos de cidadania, coleta irrestrita de metadados, como registros de chamadas telefônicas e atividades na Internet, admissão de testemunhas e provas secretas.
Barret (2017) resume o incômodo dos governos diante do fenômeno FTF: se limitam liberdades pela suspeita de que um crime possa ser cometido, aumentam a ansiedade pública sobre a questão? Apurar e ter provas sobre as condutas de um sujeito enquanto integrante de organização terrorista no exterior a fim de aplicar a lei nacional também não será de modo algum tarefa fácil. Diferentes narrativas recaem sobre um nacional que deixa o país para se juntar ao EI: é uma vítima, que foi enganada e coptada por uma organização violenta, ou um agressor, ciente dos propósitos desse grupo?
A ONU (2016) admite que cada Estado deve fazer frente aos FTFs avaliando seu próprios riscos e preocupações, evitando, assim, um modelamento geral e abstrato, de pouca relevância para suas circunstâncias concretas. Barret (2017) aponta que, em geral, são duas as posturas dos Estados: 1) a opção pelo encarceramento, criminalizando a saída para o exterior a fim de tomar parte de grupos como o EI (e, nessa hipótese, colocam-se as questões da dificuldade de produzir prova e de que o encarceramento é local propício à radicalização, potencialmente influenciando outros detentos); 2) a opção por programas de desradicalização, reabilitação e reintegração.
No Brasil, a primeira opção corresponde à tipificação penal do FTF prevista na Lei 13.260 e não há registro de institucionalização da segunda opção. A distância física do local de conflito e a ausência de um fluxo de brasileiros para as frentes de batalha justificariam a falta de avanços em programas de desradicalização, no entanto é de se registrar que eles serviriam não apenas aos eventuais combatentes estrangeiros como àqueles que em algum momento flertaram com ideologias extremistas de qualquer natureza.