1 Introdução
A administração pública é uma máquina complexa que vive em constante aperfeiçoamento para se alcançar o melhor estágio de atuação e eficiência. Objetivando principalmente o atendimento dos interesses da coletividade acima de qualquer vontade própria, os órgãos públicos e entes administrativos que compõem a máquina possuem uma forma de organização própria, com definições e conceitos específicos para a manutenção de uma gestão organizada.
Todos os entes devem seguir os preceitos constitucionais que definem os princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) e seus atos não podem ser considerados válidos se desrespeitados alguns desses conceitos norteadores.
A descentralização de autoridade no âmbito da administração pública se dá com a criação de entes administrativos responsáveis por exercer funções que seriam inerentes somente dos órgãos da Administração Pública Direta. As autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista compõem a Administração Pública Indireta e a eles são delegadas funções externas para desatolar a responsabilidade que seria apenas da Administração Pública Direta (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).
O objetivo do presente artigo científico é buscar uma análise acerca da forma organizacional da Administração Pública no Brasil e os meios utilizados pelos órgãos diretos para descentralizar suas responsabilidades e delegar a outras entidades funções específicas. Isso é uma das medidas adotadas para promover a melhora do funcionamento da máquina pública e estreitar cada vez mais o relacionamento do Estado com a proteção dos interesses da coletividade.
2 ASPECTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública é a máquina que organiza de forma objetiva o funcionamento do Estado. Seu conceito se divide em objetivo e subjetivo: o primeiro, também conhecido como material ou funcional, é definido como a gestão dos interesses da coletividade por meio de atividades concretas exercidas com base num regime jurídico específico. O segundo, chamado também de formal ou orgânico, é o conceito de administração da coisa pública com o auxílio de órgãos e agentes pertencentes aos órgãos administrativos.
Ou seja, materialmente falando, a administração pública é aquela que busca primeiramente pelo alcance do interesse dos cidadãos como um todo e, formalmente dizendo, é o conjunto de entidades que exercem a organização da forma de atuar do Estado.
3 princípios norteadores da administração pública
Os princípios norteadores da administração pública encontram-se definidos no artigo 37 Constituição Federal de 1988, e são os tão conhecidos: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Qualquer que seja a esfera de atuação, todos os entes privados ou públicos que compõem a Administração Pública Direta ou Indireta devem exercer suas atividades primordialmente pautadas nesses princípios, bem como naqueles encontrados em Leis específicas, conhecidos como infraconstitucionais ou segundo grupo (supremacia do interesse público, finalidade, igualdade, lealdade e boa-fé, racionalidade e proporcionalidade).
3.1 Princípio da Legalidade
A legalidade é um dos princípios mais importantes que regem as atividades da Administração Pública. Ele é responsável pela máxima de que “tudo que não é proibido, é permitido por lei”, ou seja, ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei.
Qualquer indivíduo que fuja daquilo que está definido como permitido e incorra em qualquer ao ilícito, estará sujeito ao julgamento de acordo com os preceitos dispostos no ordenamento jurídico.
3.2 Princípio da Impessoalidade
Esse princípio diz respeito à atuação do servidor dentro da Administração Pública como auxiliar da transparência e da ética no serviço público.
Com base nesse norteamento, o administrador não pode promover nenhum ato que sobreponha seus interesses ao que é de direito da coletividade, como por exemplo a autopromoção. A ele é vedado o recebimento de vantagens ou privilégios em razão da sua função e o mesmo, como representante público, deve ser tratado de forma igualitária aos demais.
3.3 Princípio da Moralidade
Este é o princípio que define a atuação do administrador com base em preceitos éticos e morais, e não somente na distinção entre o bem o mal. Este anda de mãos dadas com a legalidade e a finalidade.
3.4 Princípio da Publicidade
O princípio da publicidade parte da premissa de que a fiscalização é um dos meios de maior resultado na busca pelo controle do poder e prevenção de abusos conta a coletividade e o bem público. Para isso, todos os atos do administrador devem ser expostos de forma visível para que não somente os órgãos fiscalizadores mas também toda a população interessada tenha amplo acesso as informações.
3.5 Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência, inserido por meio de emenda Constitucional, doutrina que as atividades do administrador e seus resultados devem ser compatíveis com a realidade de uma Administração Pública efetiva no atendimento ao público e na proteção dos interesses coletivos.
Para isso, é necessário que ele tenha a capacidade de oferecer as melhores alternativas como forme de resolver mais eficientemente os problemas inerentes à administração pública.
3.6 Princípio da Supremacia do Interesse Público
Este é a base de todo e qualquer ato do administrador para o funcionamento da máquina da Administração Pública: fazer prevalecer os interesses e as necessidades da coletividade em detrimento das vantagens particulares, sob qualquer que seja a circunstância.
3.7 Princípio da Finalidade
Este princípio está correlacionado ao Princípio da Eficiente, pertencente ao mesmo grupo. Neste norteamento, o administrador deve reunir suas habilidades em gestão para proporcionar resultados cada vez mais práticos e eficazes, sempre baseado na proteção do interesse comum a todos.
3.8 Princípio da Igualdade
De acordo com o artigo 5º da Constituição, todas as pessoas se encontram no mesmo nível de igualdade, no que diz respeito à direitos e deveres. O administrador público, por sua vez, deve relacionar essa premissa às suas capacidades de decisão, tratando de forma igual as situações iguais e de maneira desigual aquilo que é desigual.
3.9 Princípio da Lealdade e Boa-fé
Este princípio define que a conduta do administrador jamais deve ser a de coagir o cidadão ao erro ou esconder dele a verdade sobre seus direitos. A partir do momento que ele age maliciosamente para confundir o cidadão em particular ou a coletividade sobre suas prerrogativas, é colocada à prova sua boa-fé e capacidade de gestão eficiente.
3.10 Princípio da Motivação
Todos os atos praticados pelo administrador devem ter uma explicação devidamente fundamentada e uma motivação pertinente que dê sentido para aquela decisão.
3.11 Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade
Esse é mais um dos princípios que visa limitar o poder absoluto da Administração Pública e tentar inibir os abusos cometidos por muitos daqueles que servem à população. Com base nele, todos os atos devem ser praticados de forma razoável, sem a incidência de excessos, e todas as competências exercidas de forma proporcional àquilo que pode ser feito pelo órgão ou entidade em questão.
4 DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Existem algumas diferentes formas que o Estado pode adotar para organizar sua estrutura administrativa de um jeito que alcance os interesses dos cidadãos de forma eficiente. Cada um pode adotar aquilo que mais lhe convier, limitando-se apenas aos princípios constitucionais e aqueles que regulamentam a atividade da máquina pública.
O mais comum e inclusive o que é aplicado no sistema organizacional do Brasil é a divisão entre Administração Direta e a Indireta, dentre as quais são registrados os modelos de descentralização, centralização, desconcentração e concentração. Cada qual é responsável por exercer uma determinada função que, no conjunto da obra, torna-se indispensável para o funcionamento do Estado.
A centralização da autoridade ocorre quando os processos inerentes ao gerenciamento governamental são exercidos exclusivamente pelos próprios entes estatais diretos: União, Distrito Federal, Estados e Municípios. Ao contrário disso, a descentralização é o ato de retirar a autonomia e soberania exclusivas desses entes para outros que, de forma indireta, exerçam suas funções específicas. Autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos são os entes administrativos que compõem a Administração Pública Indireta.
A concentração, por sua vez, é o Estado delegando apenas um órgão público para exercer função administrativa ou política, ao passo que a desconcentração, ainda que seja também e somente no âmbito interno de cada entidade, é feita por mais de um órgão público onde há divisão de competências.
Ambas as matérias não podem se confundir, pois a principal diferença é a área de atuação de cada uma: a “descentralização” está diretamente relacionada a atuação externa das atividades da administração pública (de uma entidade para outra), enquanto que a “desconcentração” abarca o funcionamento interno pela distribuição de competência dentro de cada órgão.
A desconcentração pode englobar os níveis de hierarquia, como é o exemplo do Presidente da República para com os Ministérios de Estado, bem como competência territorial, que é o caso das Delegacias da Receita Federal, e, ainda, em razão de matéria, o que ocorre com os Ministérios (o da Justia e Saúde, por exemplo).
Ambas as matérias tem como objetivo principal aliviar o fardo quem um determinado órgão tem de exercer todas as funções da sua esfera de forma unitária, delegando outras entidades, tanto externas quanto dentro da própria instituição, para funcionarem em conjunto e desempenhar atividades previamente determinadas.
5 ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
5.1 Autarquia
É uma entidade da administração pública indireta instituída por Lei específica e também tipificada na Constituição Federal, que possui personalidade jurídica de direito público, ou seja, possui privilégios e deveres. Um deles é a prerrogativa de ter suas demandas julgadas pela Justiça Federal, independente da esfera a que pertença (estadual ou municipal). No que diz respeito a prazos processuais, a autarquia possui o dobro para interposição de recurso e o quádruplo para contestação.
O patrimônio é público, portanto inalienável e impenhorável, a contratação de servidores é por meio de concurso público e a escolha de pessoal para prestação de serviços é através de processo de licitação.
5.2 Fundações Públicas
A base essencial das fundações públicas muito se assemelha às autarquias. Entretanto, esta, diferentemente da outra, está relacionada a atividades sem fins lucrativos, com cunho educacional, cultural e assistencial.
5.3. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista
Essas modalidades de entidades públicas não são criadas mas sim autorizadas por lei. Suas principais funções são prestação de serviços públicos ou a manutenção de atividade com fins econômicos, e para que adquiram personalidade jurídica de direito privado, é necessário o registro dos atos constitutivos em órgão competente.
Diferença básica entre empresa pública e sociedade de economia mista está relacionada ao capital social (a primeira é 100% público e a segunda é mista, porém gerenciada pelo poder público) e ao tipo societário (para as empresas públicas, é aceito qualquer modalidade permitida em, enquanto que para as sociedades de economia mista devem ser registradas como S.A.). Os bens de ambas são públicos e, portanto, impenhoráveis.
A responsabilidade civil prevista no ordenamento jurídico para os casos em que as empresas públicas e as sociedades de economia mista forem exploradoras de atividade econômica é objetiva, pois independe da culpa ou da intenção do agente. Do contrário, será preciso comprovar o nexo causal, culpa e dolo.
O recrutamento de servidores também é feito mediante provas de concurso público e a contratação de terceiros acontece através de licitação. Vale lembrar que para as empresas públicas de economia mista, a licitação não será eficiente para atividades fim, apenas atividades meio.
6 benefícios da descentralização
A descentralização é uma forma de organização de Estado que permite eximir um único órgão de se responsabilizar por todas as atividades de sua competência. O próprio, por meio da Administração Pública Indireta, institui entes administrativos para exercerem algumas funções típicas da gestão, objetivando desafogar a repartição e buscar com cada vez mais eficiência a qualidade na prestação dos serviços à população.
Um dos grandes benefícios da descentralização é a dinamização da democrática, ao passo que o poder possa ser distribuído nas mãos de outros órgãos e se alcance maior clareza nos atos de governança. A centralização favorece a morosidade, a corrupção e a atuação das entidades com base na desconsideração dos princípios norteadores da administração pública. Além disso, é possível conquistar maior capacidade de resolução de problemas e a otimização do aproveitamento dos processos com os recursos locais.
Em contrapartida, a criação de diversos entes administrativos para o atendimento da população pode gerar um gasto elevado nos cofres públicos para cobrir as despesas de infraestrutura e pessoal, além do despreparo de alguns servidores que alcançaram seus cargos por qualquer meio que não fosse a prova de títulos (concurso público). O despreparo pode comprometer a eficiência dos processos e colocar em riso a celeridade da administração pública.
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A divisão da gestão estatal em Administração Pública Direta e Indireta é uma das características da descentralização. Esta, por sua vez, surgiu com base na necessidade de se designar entes administrativos com características de poder público para melhorar o atendimento aos interesses da coletividade e trabalhar a eficiência dos resultados.
O presente artigo elucidou os princípios norteadores da Administração Pública, que devem servir como base para todos os atos dos servidores, numerou e explicou a atuação de cada membro da Administração Pública Indireta e apresentou as vantagens e desvantagens da descentralização das atividades e do poder na máquina de gestão pública.
8 Referências
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
PIÇARRA, Nuno. A separação dos poderes como doutrina e princípio constitucional. Coimbra: Coimbra, 1989.
ARAUJO, Luis Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 9. ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2005.
Por Diego Machado
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