Introdução
O presente estudo tem como tema a evolução dos modelos administrativos ao longo dos séculos XX e XXI, em especial, o modelo gerencial e sua relação com a gestão de portfólio aplicada ao setor público.
Nesta perspectiva, as seguintes questões nortearam o estudo:
- De que maneira os modelos de administração pública evoluíram?
- Qual o contexto de inserção do modelo gerencial na máquina pública brasileira?
- O que motivou a inserção da gestão de portfólio, enquanto ferramenta, no contexto de desenvolvimento do gerencialismo?
Historicamente e, principalmente, ao longo das reformas administrativas do Estado, há um predomínio no Brasil do protagonismo do Estado, em detrimento da Sociedade. Em primeiro lugar, pode-se destacar que, entre o período colonial e o início do século XX, a administração pública brasileira caracterizava-se pelo rígido patrimonialismo, que permaneceu em vigor durante o período republicano. A primeira reforma administrativa foi introduzida somente sob a gestão de Getúlio Vargas, na tentativa de trazer ao setor público, a partir da década de 1930, práticas burocráticas. Entretanto, a aplicação plena dessa Reforma entre as diferentes esferas de governo foi prejudicada, tanto em função de interferências externas no campo administrativo quanto por se tratar de um período politicamente conturbado. Em tempos recentes, o governo Fernando Henrique Cardoso promoveu a Reforma Administrativa do Estado de 1995 e o gerencialismo configurou-se de maneira mais robusta, com características mais dinâmicas, sendo considerado por certos autores um modelo inovador.
Nesse sentido, ao longo da história, a administração pública evoluiu em três modelos: patrimonialista, burocrático e gerencial. Alguns autores como Brugué (2009) e Paes de Paula (2005) destacam o surgimento de um novo modelo, o deliberativo. Os eixos nos quais sustentam a Administração Pública Deliberativa são transparência, relacionamento coordenado, liderança e atuação em redes (BRUGUÉ, 2009). Trata-se de um modelo ainda em construção, com poucas experiências concretas de aplicação e que não será discutido no presente estudo.
A partir do desenvolvimento do modelo gerencial, ferramentas como o gerenciamento de portfólios e de projetos passaram a ser utilizadas na área pública, e têm sido de fundamental importância no processo de transformação no planejamento em resultados. É preciso potencializar a alocação dos recursos públicos e reduzir os riscos, trazendo maior eficiência à gestão de projetos. Fortes solicitações da sociedade por políticas públicas qualificadas reforçam a importância desta prática em todas as esferas do poder público. (PESTANA; VALENTE, 2010).
Com isso, o objetivo primordial desse estudo é analisar a evolução dos modelos de administração pública e a forma como a gestão de portfólio foi inserida no modo de operação do setor público.
Para alcançar a finalidade proposta, utilizou-se como recurso metodológico revisão bibliográfica e documental sobre a trajetória histórica da administração pública brasileira. Realizou-se uma análise das características e objetivos do modelo gerencial, bem como a demonstração de esforços para utilização da ferramenta de gestão de portfólio no setor público nacional.
O texto final foi fundamentado nas ideias e concepções de alguns autores como: Brugué (2009), Paes de Paula (2005), Pestana e Valente (2010), Weber (1978, 1982, 2000 e 2006), Torres (2004), Abrucio (2006) e Pinheiro (2013).
Desenvolvimento
Os modelos de gestão pública são capazes de delinear a estrutura organizacional e alguns aspectos chave sobre o processo de tomada de decisões e sua implementação no âmbito do aparato estatal, tais como o fluxo de informação e a capacidade para lidar com problemas complexos. Ao longo da história, três modelos de organização público-estatal foram estruturados, a saber: patrimonialista, burocrático e gerencial.
O patrimonialismo foi a primeira composição organizacional, oficialmente disseminada, da administração pública. Caracterizado como uma forma de dominação legítima, esse modelo tem suas bases em laços e crenças tradicionais, ou seja, na dominação tradicional. (WEBER, 2000).
O aparelho do Estado segundo Bresser Pereira,
[...] funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. (BRASIL, 1995, p.15).
Sob outra ótica, Torres afirma que, entretanto, o patrimonialismo não se caracterizava como modelo de administração pública, uma vez que se aproximava mais de um mecanismo capaz de fomentar a manutenção de privilégios elitistas sempre em busca de legitimidade perante a sociedade. Houve um predomínio do modelo patrimonialista até a Revolução de 1930, que viabilizava privilégios socioeconômicos à aristocracia rural, ou seja, a elite agrária. (TORRES, 2004).
No intuito de superar tanto a corrupção, quanto o nepotismo, característicos do patrimonialismo, o modelo burocrático foi criado. Segundo Bresser Pereira, “constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal.” (BRASIL, 1995 p. 15).
Torres (2004) contextualiza que, o governo de Getúlio Vargas trouxe a primeira reforma da administração pública brasileira inserindo a burocracia durante a década de 1930. O modelo de burocracia ideal, segundo Weber, é uma das consequências mais significativas do processo de racionalização do pensamento inerente às sociedades modernas. (WEBER, 1978).
Objetivamente, esse aspecto racional é evidente, a partir de certas características fundamentais ao tipo ideal de burocracia. Algumas dessas características são: (i) organização contínua de cargos, delimitados por normas; (ii) cada cargo ou função possui uma área específica de competências e obrigações diferenciadas como parte de uma sistemática divisão do estudo; (iii) a organização dos cargos obedece ao princípio da hierarquia, no qual cada cargo inferior está sob o controle e supervisão do superior; (iv) aplicação plenamente racional dos cargos e das normas que regulam seus exercícios, o que implica a necessidade de especialização e qualificação técnica; (v) não há apropriação pessoal do cargo pelo ocupante; e, por fim, (vi) todos os atos administrativos, normas e decisões são formulados e registrados em documentos, inclusive os provenientes de acordo oral (WEBER, 1978 e 1982).
Nesse sentido, é interessante destacar que a obediência às regras impessoais que regem atividades padronizadas e rotineiras são bases substanciais da estrutura burocrática ideal. Ou seja, o cumprimento das regras é capaz de garantir ao funcionário qualificado o correto exercício de sua função. Além disso, é a formulação puramente racional das regras que assegura que o exercício de cada função obtenha um resultado ótimo. (WEBER, 1982 e 2006).
Considerando os diversos motivos expostos, a partir da segunda metade do século XX, emerge um sentimento antiburocrático que atrelava a imagem dos Estados Nacionais a ideia de instituições grandes, morosas, pouco eficientes e flexíveis, excessivamente apegadas a normas. Em conformidade com esse sentimento, expandia a crença de que a iniciativa privada era detentora do modelo ideal de gestão. Em um contexto de crise econômica proveniente de ambos os choques de petróleo ocorridos na década de 70, muitos Estados atravessaram profundas crises fiscais e de governabilidade, o que resultou em uma transferência de parte de seu poder ao setor privado e na proposição da substituição do modelo burocrático tradicional pelo modelo gerencial. Da crise do modelo burocrático surgiu, então, o modelo gerencial, também conhecido como New Public Management ou Nova Gestão Pública. (ABRUCIO, 2006).
Atrelado ao momento de crise econômica, agravou-se também os problemas de governança, ou seja, dificuldades de implementar políticas públicas de forma eficiente. Em meados dos anos 90, como reação a esse ambiente reconhecido pela opinião pública como problemático, surge um conjunto de iniciativas que objetivava redefinir o papel do Estado brasileiro: o “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”. Este último foi elaborado pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE) e aprovado pela Câmara da Reforma do Estado em setembro de 1995. (BRASIL, 1995).
A Reforma do Estado baseou-se em uma gestão pública “gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento ao cidadão.” (BRASIL, 1995, p. 1). Algumas ideias básicas contidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foram as seguintes: (i) redefinir o papel do Estado, no sentido de que ele deixe de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer sua função de promotor e regulador desse desenvolvimento; (ii) tornar a atuação do Estado mais eficiente, por meio da implantação da Administração Pública Gerencial e (iii) reduzir o déficit público. (BRASIL, 1995).
A partir de um contexto socioeconômico nacional crítico exige-se um modelo de administração mais ágil, capaz de responder às demandas de forma rápida e flexível, preocupado com a realização de entregas eficientes e efetivas à sociedade e com o controle e accountability baseados nos resultados obtidos. Trata-se de uma maneira de administrar a coisa pública priorizando ações estratégicas e amplamente apoiada em mecanismos desenvolvidos para a gestão privada, reduzindo o escopo de ações do Estado e racionalizando custos. (ABRUCIO, 2006).
A partir da apresentação teórica dos modelos de gestão existentes e reforçando a perspectiva de que as reformas são incrementais, é necessário saber em que medida essas dinâmicas se relacionam na realidade da máquina pública. Para efeito do presente estudo, interessa analisar brevemente de que maneira os modelos estão combinados na estrutura organizacional e na operação pública.
Os avanços gerenciais pressupunham o desenvolvimento de certas ferramentas de gestão, em grande medida importadas da administração privada, mas adaptadas à lógica do setor público. Nesse sentido, o presente estudo trata da incorporação de um instrumento de gestão no âmbito da administração pública: a Gestão e Priorização de Portfólio.
Portfólio é um conjunto de projetos ou programas gerenciados de maneira coordenada com o propósito de alcançar objetivos estratégicos anteriormente definidos. De acordo com o Guia PMBOK, um projeto é um esforço temporário, com início e término definidos, direcionado para o desenvolvimento de um produto, serviço ou resultado específico, diferentemente de processo, por estar vinculado à procedimentos já existentes para a realização da tarefa e a produção de resultado (produtos/serviços) e à rotina. E, por fim, programa pode ser definido como “[...] um grupo de projetos relacionados gerenciados de modo coordenado para a obtenção de benefícios e controle que não estariam disponíveis se eles fossem gerenciados individualmente [...]” (PMI, 2008, p.15).
Resumidamente, o gerenciamento ou a gestão de portfólio inicia-se com a escolha dos projetos que farão parte do portfólio, com posterior monitoramento da execução dos projetos, até os procedimentos de priorização, readequação e nova avaliação, em função de possíveis alterações no planejamento estratégico vigente. É essencial a consideração dos seguintes critérios para a gestão do portfólio de projetos: (i) levantar oportunidades; (ii) alinhar as oportunidades com as estratégias; (iii) avaliar recursos e capacidades pretendidas; (iv) aprimorar e refinar o portfólio conforme as particularidades encontradas; e (v) a gestão, propriamente dita, do portfólio. (PINHEIRO, 2013).
A administração pública passou a incorporar como prática a disseminação de diretrizes e políticas de gestão, há pouco tempo. Além disso, a otimização de processos também passou a ser aplicada como orientação e subsídio para a promoção de ações nos órgãos e entidades, principalmente aquelas vinculadas ao Executivo, para o alcance de melhores resultados. (TORRES, et al., 2013).
Isto é, em um contexto recente, o setor público adotou boas práticas em gerenciamento de portfólios, por ser uma ferramenta de governança determinante (i) na redução de situações inesperadas provenientes de uma ineficaz gestão de riscos, de modo a proporcionar maior eficiência à gestão de projetos; (ii) na transformação de escopos estruturados em resultados (entregas) e (iii) na otimização de recursos, escassos no setor público por natureza. Ademais, tal necessidade de incorporação ao setor público foi impulsionada pelo caráter crescente de exigência dos cidadãos por serviços de qualidade e por políticas públicas adequadas. (PESTANA; VALENTE, 2010).
Diferentemente da gestão de múltiplos projetos não coordenados ou centralizados, a gestão de portfólio viabiliza uma perspectiva de longo prazo, incluindo a alocação de recursos entre a cartela de projetos, a seleção e a priorização, visando “[...] ordenar projetos viáveis por prioridade” na instituição (PESTANA; VALENTE, 2010, p. 12). Espera-se que durante a priorização de projetos, os seguintes critérios sejam incluídos: (i) observância à estratégia da instituição; (ii) flexibilidade na priorização, visto que mudanças estratégicas compõem o dinamismo no ambiente organizacional; (iii) consideração das sinergias satisfatórias ou insuficientes entre os projetos do portfólio. (PINHEIRO, 2013).
Tanto as organizações do setor público, quanto do setor privado vêm enfrentando desafios para manterem sua sustentabilidade e ainda alcançarem desenvolvimento com saldo financeiro positivo. Entretanto, para a sua concretização, enquanto organização eficaz e com performance satisfatória, ela precisa aprender a otimizar seus recursos, fazendo o uso ótimo deles, e a combinar frequentemente o equilíbrio entre as variáveis (capital humano, conhecimento gerado, tecnologia utilizada, etc.) necessárias para o alcance dos resultados predeterminados. (TORRES, et al., 2013).
Para realizar essa tarefa, espera-se que seja utilizado uma variedade de mecanismos de gestão privada, baseados no funcionamento do mercado. Nesse cenário, expande o papel das carreiras estratégicas e da função do gestor enquanto liderança, em um viés de profissionalização da gestão pública. (ABRUCIO, 2006).
Conclusão
No âmbito da Administração Pública, observa-se que, raramente são atestados impactos satisfatórios e incrementais, sejam tanto sobre uma realidade, quanto sobre um público-alvo; ou que, esporadicamente, resultados de qualidade são alcançados em políticas públicas isoladas, bem como em projetos-processos que não sejam fundamentalmente finalísticos. Cenário esse que destaca a importância de um processo de seleção de propostas que comporão um portfólio, capaz de desencadear alterações no planejamento e execução do produto/serviço.
Diante da explanação colocada, o estudo é significativo em razão da necessidade de ferramentas que possam efetivamente contribuir para o desenvolvimento da administração pública na área de programas e projetos proporcionando benefícios para toda a sociedade.
A partir das reflexões e argumentos aqui colocados, é razoável dizer que a implementação de um portfólio de projetos capaz de coordenar esforços e produzir transformações na sociedade, são instrumentos gerenciais fundamentais para alcançar eficiência e efetividade nas políticas públicas executadas e, por conseguinte, nos resultados estratégicos propostos.
Por fim, permitir maior clareza em relação aos resultados de uma organização, bem como, definir de maneira objetiva critérios para a priorização de projetos por meio de ferramentas, são iniciativas que acabam expandindo os espaços para que participações mais efetivas ocorram nas políticas públicas setoriais e integradas. E caso tais ferramentas forem utilizadas adequadamente buscando objetivos claros, ampliar-se a um só tempo a legitimidade democrática e a capacidade de ação dos órgãos governamentais.
REFERÊNCIAS
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BRUGUÉ, Quim. Una Administración que habla es una administración que piensa. IN: Participación ciudadana…para una administración deliberativa. Zaragoza, Dirección General de Participación Ciudadana, Departamento de Presidencia, Gobierno de Aragón, 2009.
PAES DE PAULA, A. P. Por uma nova gestão pública: limites e potencialidades da experiência contemporânea. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2005, 204 p.
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