O Direito Administrativo brasileiro encontra-se sob influxo constante de ordenamentos jurídicos estrangeiros tanto da matriz comum romano-germânica, quanto à referente ao common law inglês e americano.
Dentre os traços mais marcantes dessas influências, conforme magistério da professora Maria Sylvia di Pietro [1], encontram-se: i) a herança do conceito de serviço público e a teoria dos atos administrativos, vindas do direito francês; ii) o conceito de mérito, o de autarquia e entidade paraestatal, oriundos do direito italiano; iii) a herança do princípio da unidade de jurisdição; iv) o mandado de segurança e o mandado de injunção, bem como o princípio do devido processo legal, incluída sua feição substantiva, como vindos do sistema da common law.
Ao lado dessas influências históricas, o Direito Administrativo brasileiro apresenta tendências, as quais são também objeto de análise pela catedrática paulista. Como assevera, muitas dessas tendências já se tornaram fato, como o é a realidade do alargamento do princípio da legalidade (de modo a abranger, não só a lei, mas também princípios e valores), a democracia participativa, e o movimento de “agencificação”.
Trazendo de maneira mais próxima à análise essa última tendência, cabe enquadrar o movimento de “agencificação” como a outorga de função regulatória às agências reguladoras, as quais são instituídas como autarquias de regime jurídico especial.
A nomenclatura (autarquias de regime especial) não surge no Brasil com as agências reguladoras, consistindo em uma denominação antiga, a qual, desde a década de 60, já designava as Universidades Públicas. Estas, possuindo sempre uma maior autonomia do que as demais entidades da administração pública, gozavam de maior prestígio e sofriam menor controle do que as demais entidades [2].
O surgimento histórico das agências reguladoras no Brasil se dá a partir da segunda metade da década de 90, quando ocorre a criação da Anatel, Aneel, ANP e outras mais). As características mais relevantes dessas autarquias, segundo Valter Shuenquener, são: i) mandato fixo (ocupação de mandato por tempo específico, não sendo possível proceder à exoneração ad nutum); ii) a sabatina dos dirigentes no Senado Federal; iii) a participação popular no processo decisório; iv) o processo decisório colegiado e horizontal; v) a maior autonomia técnica; e, por fim, vi) o exercício de poder/função regulatória [3].
Nos EUA, o que seria a Administração Pública, segundo Di Pietro, é composta por agências com função quase legislativa e quase judicial, tema que será retomado posteriormente.
O presente artigo visa explorar o paralelo existente entre o Departamento de Agricultura americano (USDA) e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) brasileiro, segundo o viés do Direito Administrativo, salientando as diferenças estruturais existentes entre um órgão e outro da administração direta.
Em maio deste ano, o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (United States Department of Agriculture – USDA) completou 156 anos de existência. Sua criação se deu graças a presidência daquele país na condução de Abraham Lincoln, que denominou o departamento de “The People´s Department”.
Por ocasião do 150º aniversário da fundação do Departamento, o Secretário Tom Vilsack, em mensagem, disse: “[...] naquele tempo (criação do Departamento), em torno de metade de todos os americanos viva em fazendas, o que hoje se inverteu, sendo de apenas 2% a população rural do país. Mas através de nosso trabalho em alimentação, agricultura, desenvolvimento econômico, ciência, conservação de recursos naturais, e mais um batalhão de matérias, USDA ainda cumpre com a visão de Lincoln – tocando as vidas de cada americano, cada dia”.
Formada por diversas agências, se sobressaem na estrutura do Departamento as agências de: Desenvolvimento Rural (RD); Serviço de Pesquisa Agrícola (ARS); Agência de Serviço Fazendário (FSA); e a de Serviço Agrícola Estrangeiro (FAS). As competências dessas diversas agências vão desde a facilitação do marketing estratégico de produtos agrícolas em mercados domésticos e internacionais, no caso da Agricultural Marketing Service (AMS), até à ajuda a áreas rurais para desenvolver e crescer através de assistência federal, visando à melhoria da qualidade de vida, competência desempenhada pela Rural Development (RD) [4].
Volvendo o olhar para o órgão público brasileiro equivalente ao americano, temos que o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) supera, em antiguidade, o Departamento em dois anos, tendo sido criado em 28 de julho de 1860. A denominação do Ministério no ano da criação mediante o Decreto nº 1.067, era a de “Secretaria de Estados dos Negócios da Agricultura, Comércio e Obras Públicas”, revelando uma marca administrativista do Ministério que é sua cumulação constante de atividades diversificadas que não estritamente as ligadas à economia rural, que chega aos nossos dias.
No âmbito estrutural, o que seriam as agências no Departamento americano, têm como equivalentes as Secretarias no Ministério da Agricultura, sendo estas a Secretaria de Defesa Agropecuária (DAS); a Secretaria de Mobilidade Social, do Produtor Rural e do Cooperativismo (SMC), a Secretaria de Política Agrícola (SPA); a Secretaria de Relações Internacionais do Agronegócio (SRI); e o Instituto Nacional de Meteorologia (Inmet) [5]. Esta divisão em secretarias, nos termos do Decreto nº 8.852/16 (alterado pelo Decreto nº 9.067/17), encontra-se amparada por assessorias e órgãos colegiados, como o Conselho Nacional de Política Agrícola (CNPA). Conselho Nacional de Política Agrícola (CNPA); Conselho Deliberativo de Política do Café (CDPC); Comissão Coordenadora da Criação do Cavalo Nacional (CCCCN); Comitê Gestor Interministerial de Segurança Rural (CGSR); Conselho Interministerial do Açúcar e do Álcool.
Como entidades vinculadas ao MAPA, constituídas sob a forma de empresas públicas, temos a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), e a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), as quais são responsáveis, no caso da EMBRAPA, nos termos do art. 2º, I, da Lei nº 5.851/72, promover, estimular, coordenar e executar atividades de pesquisa, com o objetivo de produzir conhecimentos e tecnologia para o desenvolvimento agrícola do País; e, no caso da CONAB, segundo Lei n. º 8.029/90, pela garantia de renda ao produtor rural, segurança alimentar e nutricional e regularidade do abastecimento, de modo a gerar inteligência para a agropecuária, participando da formulação e execução das políticas públicas.
Como já frisado acima, a Administração Pública americana é composta por agências com função quase legislativa e quase judicial, à semelhança do que já é realidade no Reino Unido. Arrola-se aqui órgãos como as Commissions, Offices, Agencies, Boards, os quais detêm relativa independência em relação ao presidente da República, segundo Di Pietro.
O Administrative Procedure Act (APA), 5 U.S.C. §§ 500-596, 701-706, 801-808, apresenta o panorama legal para a grande parte do direito administrativo federal americano, consistindo na principal fonte estatutária para direito administrativo quando há envolvimento de agências federais [6].
As agências americanas promulgam diferentes tipos de normas no quadro do APA, o que inclui regras legislativas, regras interpretativas, declarações gerais de políticas, e regras de organização da agência, procedimento, e prática administrativa.
No tocante em especial ao Departamento de Agricultura, existem uma jurisdição administrativa vinculada denominada United Satates Department of Agriculture´s Office of Administrative Law Judges (USDA-OALJ). Tendo como juiz-chefe, Channing D. Strother, lotado em Washington, DC, a OALJ conduz rulemaking (elaboração de estatutos) e adjucatory hearings (instrução processual), em procedimentos sujeitos ao APA, 5. U.S.C., § 551 (norma administrativa federal básica dos EUA).
O Office em questão trabalha com a aplicação de regras de acordo com o act (lei) ou statut (estatuto) que se constitui como norma material a reger o caso. Entretanto, a grande maioria dos casos são regidos pelas Rules of Practice and Procedure Governing Formal Adjucatory Proceedings Instituted by the Secretary Under Various Statutes (“Rules of Practice”), ou pelas Supplemental Rules of Practice and Procedure (“Supplemental Rules of Practice”).
No âmbito das Supplemental Rules of Practice and Procedure, podem ser listadas as seguintes normas americanas: 7.C.F.R, § 380.10 (Plant Protection Act; Federal Plant Pest Act; Endangered Species Act Amendment of 1973; Lacey Act Amendments of 1981); a 9. C.F.R., §§ 3.10 – 4.11 (Animal Welfare Act); a 9 C.F.R., §§ 12.1 – 12.10 (Horse Protection Act); 9 C.F.R., §§ 49.1 – 49.10 (Animal Industry Act; Cattle Contagious Act; Act of March 3, 1905; Act of July 2, 1962; Animal Health Protection Act); 9 C.F.R., §§ 162.1 – 162.13 (Revocation or Suspension of Veterinarians´ Accreditation).
Os juízes vinculados ao Office prolatam decisões e ordens em procedimentos adjucatórios, os quais tendem a se tornar decisões finais do Secretário do Departamento, a menos que haja provocação do Secretary´s Judicial Officer por alguma das partes envolvida no litígio. Do mesmo modo, o juiz-chefe supervisiona as atividades do Hearing Clerk´s Office, o qual é responsável por manter e arquivar os autos e gravações trazidas pelas a OALJ (Office).
Pelo até aqui exposto, verifica-se que a estrutura e funções de órgãos e entidades diversas que integram o Departamento de Agricultura dos EUA (USDA) e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), apresentam diferenciações sensíveis que devem ser atribuídas, em grande parte, à conformação diferenciada do Direito Administrativo em cada país.
Como afirma Di Pietro [7], no âmbito do Direito Administrativo americano “[...] inúmeros órgãos administrativos foram investidos de funções judiciais ou quase judiciais, para a solução de reclamações dos particulares contra o Estado, dos empregados contra os trabalhadores, sem as características essenciais dos tribunais judiciários e sem a possibilidade de revisão por estes últimos, a não ser sobre questões de direito”.
Em uma abordagem introdutória de grande valia, o The National Agriculture Law Center, explica que, no âmbito da jurisdição norteamericana e da ação das agências: “[...] the courts limit themselves to a role of judicial review, and they will not hear an issue until the agency itself has resolved it. Courts also require that private parties exhaust all available administrative remedies before seeking judicial review of agency action. Exhaustion of administrative remedies is not required if it would be futile or if an adequate administrative remedy does not exist” [8].
No Brasil, de fato, a estrutura do MAPA não conta com um Office composto por magistrados administrativos, tampouco com a integração de agências reguladoras diversas com funções quase legislativa e quase judicial. No âmbito de outros ministérios brasileiros, à estrutura de cada um pode vir incorporada agências reguladoras, como é o caso da Anvisa (Agência Nacional de Vigilância Sanitária) e da ANS (Agência Nacional de Saúde Suplementar), que integram os quadros do Ministério da Saúde. Entretanto, em que pese iniciativas no sentido de união de ministérios (Agricultura e Meio Ambiente), e de flexibilização de regras administrativas, o Brasil ainda conta com um regime jurídico ainda bastante pesado para que se alinhe às modernas práticas administrativistas verificadas em diversos países do mundo.
Um paralelo administrativista entre o Departamento de Agricultura (USDA) e o Ministério da Agricultura (MAPA) revela modelos de administração pública que, no primeiro caso, representa a denominada “gerencial”, ao passo que, no segundo, aproximamo-nos do que seria a clássica. Algo talvez esteja a dizer que somos mais velhos que os americanos muito mais do que apenas dois anos.