INTRODUÇÃO
A concepção de Immanuel Kant é substancialmente envolvente e nos faz convir que ninguém que se lança nos campos da moral consegue ficar alheio à sua filosofia. De tantos filósofos e nomes de notável relevo, Kant será sempre meu “pupilo”. Ele desperta em mim, os mais encantadores olhares sobre sua teoria e me faz doar tempo para ir nas sendas de suas palavras para buscar a melhor compreensão sobre qualquer tema, mas de maneira especial, quando o assunto é política enquanto administração pública.
É um estudo breve, com o intento de reafirmar minha tese de que a prática política deve total obediência à moralidade administrativa, bem como salientar que a eficiência e alcance dos objetivos de bem comum defluem da ética. As acepções kantianas sempre servem de substrato para a construção de um texto que pretenda falar sobre moral, política e ética. Dessa maneira, este artigo vai da formulação do pensamento de Immanuel Kant sobre moral, passando pelo conceito e características dos direitos fundamentais, a relação do princípio da moralidade administrativa até chegar à relação desses fundamentos com a efetivação de uma administração pública que esteja pautada na consecução dos objetivos sociais, econômicos e culturais.
- MORALIDADE KANTIANA
Immanuel Kant (1724-1804)[1] formulou uma filosofia prática em que a moral fornece as bases e as diretrizes para a reflexão sobre os principais temas da política. A importância da filosofia política e Kant será a invenção de certo ideal republicano capaz de fundamentar o Estado de Direito e a ideia de federação dos povos que conduzisse à paz entre as nações. A filosofia de Kant é caracterizada como filosofia crítica[2], na qual se procura estabelecer os limites de todo conhecimento possível e mostrar que embora o conhecimento oriundo das ciências naturais represente um efetivo e verdadeiro conhecimento da natureza, a metafísica – que era a ciência dos objetos que estariam para além da experiência - seria impossível e deveria ser rejeitada.
O destino da razão humana é ser atormentada por questões que ela não pode resolver, pois se vale de princípios que ultrapassam toda e qualquer experiência, caindo em obscuridades e contradições. Todo conhecimento tem início na experiência, pois ela desperta e põe em ação nossa faculdade de conhecer, nenhum conhecimento antecede a experiência. A metafísica[3] tem conceitos que procuram aquilo que está para além de toda experiência, por meio da razão, a metafísica procura conhecer o incondicionado, ou seja, aquilo que não está submetido às condições da experiência. Sua matéria são as ideias.
Kant pretende superar a oposição entre racionalismo e empirismo demonstrando que o processo de conhecimento inclui necessariamente um elemento a posteriori –elemento fornecido pelos sentidos e que constitui a matéria do conhecimento - e outro elemento a priori – a forma dada ao objeto pelo sujeito anteriormente à experiência -. O conhecimento científico é possível porque em sua base está uma ligação entre um elemento a priori e o dado da experiência. A experiência é o início do conhecimento, mas sozinha é incapaz de produzi-lo.
A preocupação kantiana está em dizer que a razão humana é insuficiente para alcançar o modelo ideal de realização da felicidade, a razão é um instrumento incapaz de fornecer todas as explicações e de produzir todas as deduções necessárias para explicar as razões últimas do existir, do querer, do escolher eticamente. Kant preocupa-se em fundamentar a prática moral não na pura experiência, mas em uma lei aprioristicamente inerente à racionalidade universal humana. Em A Crítica da razão prática (1788; trad. 1995; A 54-55, p. 42) o filósofo traz: Age de tal modo que a máxima de tua vontade possa valer sempre ao mesmo tempo como princípio de uma legislação universal. Trata-se de um imperativo a priori, que não deriva da experiência, mas da pura razão. A razão prática é legisladora de si, é quem define os limites da conduta humana, a vontade é concebida como independente de condições empíricas. Nesse caso, trata-se de fazer o bem por dever, agir livre por moral, fazer de sua lei subjetiva, um princípio de legislação que sirva e seja inscrita em toda natureza. O agir de acordo com o dever é a suma ética kantiana, a lei moral tem o dever como preceito fundamental. Trata-se de uma ética formal, por conseguinte, universal e racional, válida para todo o mundo. Na filosofia moral de Immanuel Kant, a vontade aparece como absolutamente autônoma, liberta de qualquer heteronomia[4]. A autonomia, considerada o princípio moral supremo, é concebida como a capacidade autolegisladora da razão enquanto faculdade prática, tendo a liberdade da vontade como elemento fundamental para esse fim. Essa liberdade prática é um pressuposto necessário da razão, pois garante a liberdade de agir.
Neste mundo, e até mesmo fora dele, nada é possível pensar que possa ser considerado como bom sem limitação a não ser uma só coisa: uma boa vontade. [...] Poder, riqueza, honra, mesmo a saúde, e todo o bem-estar e contentamento com a sua sorte, sob o nome de felicidade, dão ânimo que muitas vezes por isso mesmo desanda em soberba, se não existir também a boa vontade que corrija a sua influência sobre a alma e juntamente todo o princípio de agir e lhe dê utilidade geral. [...] e assim a boa vontade parece constituir a condição indispensável do próprio facto de sermos dignos de felicidade. (KANT, 2004, p. 21).
A moralidade é a relação das ações com autonomia da vontade, o que se exige para a autonomia é a liberdade – que não é agir sem nenhuma regra, mas ser capaz de seguir uma regra livremente imposta pela própria razão -. O exercício desta autonomia supõe a “decisão e coragem de servir-se de si mesmo sem a direção de outrem” (KANT, 2005, p. 63). As leis da liberdade são as leis morais, são o fundamento da dignidade da natureza humana. A ética kantiana tem como escopo a fundamentação de um princípio moral universalmente válido, onde toda ação seja pensada por máximas morais. De acordo com as lições de Kant, o ser racional tem consciência da realidade de uma lei moral, e essa lei pode ser concebida como uma ideia que se impõe como um fato da razão, livre de qualquer influência empírica e capaz de produzir um sentimento de respeito que induz a uma ação com valor moral, seja através de uma boa vontade ou imposta pelo dever. Uma ação moralmente boa deve ser praticada por dever e conforme o dever, tendo seu valor moral não no resultado ou objeto, para que uma ação possa ser considerada moral, nada pode determinar a vontade pela qual aquela ação se deu, senão unicamente a forma de uma lei prática objetiva, portanto, universal.
- MORALIDADE COMO PRINCÍPIO
Os princípios são normas de importância singular para a consagração de uma sociedade baseada no Estado Democrático de Direito. Igualmente, o princípio da moralidade é um dos meios utilizados pelo Estado para que o administrador público seja compelido ao dever de bem administrar, já que o objetivo maior do Estado é a busca pela felicidade geral.
Os direitos fundamentais estão, em regra, positivados na Constituição, são normas, podendo ser direitos objetivos, subjetivos ou princípios. Em tema de direitos fundamentais, considerados como normas, os efeitos jurídicos relevantes defluem diretamente das próprias normas que os consagram, havendo indisponibilidade tanto ativa quanto passiva em relação às situações jurídicas que se entendam constituídas a partir da interpretação das normas. Os direitos fundamentais devem ser interpretados, desde a origem, como direitos jurídicos intersubjetivos, independentemente de possuírem conteúdos morais.
A dignidade da pessoa humana é derivada do conceito de moralidade kantiana. Com seu conceito lógico-filosófico ético, Kant foi responsável por retirar o caráter religioso da dignidade da pessoa humana e deu os fundamentos para os conceitos modernos. Sendo o contorno racional dado ao homem o que implica na dignidade da pessoa humana, já que o homem é um fim em si mesmo e não um meio.
Segundo Kant, a moralidade é a única condição capaz de fazer com que um ser racional seja um fim em si, porque só mediante ela é possível ser um membro legislador no reino dos fins, isto é, autolegislador. Como direitos subjetivos, as pessoas podem exigir uma atitude por parte do Estado, o qual, dentre as possibilidades reais, tem o dever jurídico de atender as demandas referentes aos direitos fundamentais, além deles passarem a ser obrigatórios para a coletividade. Esses direitos são dotados de eficácia e, logo, devem ser aplicados direta e imediatamente, isto é, mesmo que não haja lei regulamentando.
Os direitos fundamentais, a priori, servem como limitadores do Estado, isto é, são proteção do cidadão contra o Estado, além de serem limitadores do poder. Dessa forma, os direitos fundamentais limitam a Administração Pública, bem como devem orientar a sua atuação. Os direitos fundamentais limitam a atuação da Administração Pública, tendo em vista servirem como proteção do cidadão contra o Estado, bem como servem para balizar a sua atuação.
Nesse sentido, os gestores da Administração Pública devem atuar em observância aos direitos fundamentais, bem como ao princípio da moralidade administrativa.
2.1 O Princípio na Constituição Federal de 1988
A Constituição Federal de 1988 torna-se um marco para delimitação do combate à corrupção, com a tutela da exigência de comportamentos éticos, morais, lícitos e probos, naquilo que envolve a Administração Pública. Vale citar dois dos dispositivos constitucionais que destacam a moralidade no âmbito administrativo no ordenamento jurídico brasileiro, quais sejam: o art. 5º da Constituição de 1988 onde a moralidade é prevista como controle por meio de ação popular, traduz-se na fiscalização da legalidade substancial do ato e o caput do art. 37, no qual a moralidade é efetivamente compreendida como um princípio, merecedor de tratamento específico, sendo um conceito jurídico indeterminado, o que prescinde de uma acepção específica, embora seja possível tratar de forma geral sobre esse instituto.
Neste sentido, é possível observar que a moralidade no plano das regras traduz-se enquanto norma jurídica. Contudo, as normas jurídicas com o decorrer do tempo perdem a sua aplicabilidade por não mais estarem adequadas ao contexto fático. A harmonia e o equilíbrio de muitos dos preceitos morais são mais marcantes que a constância dos preceitos decorrentes da função legislativa, até porque decorrem de uma ordem de valores fundamentais, construídos ao longo de muitos processos de evolução cultural. Logo, a moralidade se impõe ao legislador no sentido de não se propor a preparação de normas que entrem em conflito com os valores conferidos na ordem constitucional, sob pena de declaração de inconstitucionalidade dessas normas.
Na seara Constitucional, a concepção de princípio refere-se ao início de todo sistema jurídico, constituindo-se sua base e apoio, os princípios são axiomas ou mandamentos objetivos, que se irradiam e imantam os sistemas de normas ao constituir preceitos básicos da organização Constitucional. Os princípios constitucionais integram o direito Constitucional positivo ao se mostrarem sob a forma de normas fundamentais que ordenam as valorações políticas do legislador, ou seja, como um conjunto de normas oriundas de decisões políticas que o constituinte globalizou sob a forma de nossa Magna Carta. Elevados ao ponto mais alto da escala normativa, eles mesmos, sendo preceitos, se tornam as normas supremas do ordenamento, como critérios para a avaliação de todos os conteúdos normativos. Função importante dos princípios é também a de limitar os poderes conferidos ao Estado pela Constituição que, ao lado das normas prescritivas ou regras de mandato, compõem o conjunto básico das preceitos constitucionais.
Assim, a Constituição não apenas confere poderes ao Estado para regular determinadas matérias como também lhe prescreve proibições e obrigações ao impor balizas tanto nos campos onde esses poderes são exercíveis, quanto nos modos pelos quais eles podem ser desempenhados. Em seu artigo 37, a Carta Magna impõe à administração pública, da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal o dever de inspirar seus atos, nos Princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. De maneira particular, o Princípio da Moralidade, tido como o supraprincípio, é o que mais suscita debates, curiosidades e é também o mais prometido por todos quantos desejam ocupar cargos na administração pública. De outro giro, é o princípio mais desafiador e, lamentavelmente, o mais violado.
- ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Foi por volta dos séculos XVIII e XIX que a Administração Pública começou a se organizar, com o estabelecimento do Direito Constitucional, bem como dos demais ramos de direito público. A consolidação da separação dos poderes do Estado delimitou normas e preceitos que se constituíram pressupostos para organizar a Administração Pública. Com isso, as atividades que eram da alçada do direito privado passam a ser tuteladas e desenvolvidas pelo Direito administrativo com vistas a promover o bem comum, desta forma, o conceito de serviço público ampliou-se para abranger serviços sociais, comerciais e industriais, antes privativos do particular; o poder de polícia estendeu-se a áreas onde antes não se fazia necessário, como a proteção ao meio ambiente e a defesa do consumidor; a atuação do Estado estendeu-se, também, à esfera da atividade econômica de natureza privada.
Nas lições de Di PIETRO, (2018):
O Direito Administrativo assume, pois, feição nova. Não é fácil discorrer sobre ele, porque a fase é de aprendizado, de interpretação, de assimilação de novos conceitos e princípios; o momento é de elaboração legislativa, doutrinária e jurisprudencial; muita coisa há por fazer.
A concepção de administração pública compreende a ideia de gestão com vistas a obter um resultado de bem estar comum através de ações e atividades planejadas pelo administrador que exerce o governo e tem sua função adstrita ao princípio da finalidade. A expressão Administração pública pressupõe o sentido subjetivo, que é também chamado de formal (compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes que desenvolvem a atividade administrativa), e o sentido objetivo, funcional ou material (designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes).
Para atender às demandas de consecução dos objetivos de promoção do bem comum, a administração pública executa serviços de forma direta ou indireta sob regime jurídico predominantemente público (a função administrativa está sujeita ao direito público, contudo é possível que se submeta a regime de direito privado, parcialmente derrogado por normas de direito público). As atividades desenvolvidas são essenciais e o Estado as executa com ou sem exclusividade, quando exerce diretamente ou transfere a terceiros o seu exercício, outorgando-lhes determinadas prerrogativas públicas necessárias a esse fim.
A administração pública constitui-se de órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas, quais sejam, União, Estados, Distrito Federal e Municípios que exercem funções administrativas, conforme disposição em lei, pode-se dizer, então que os mesmos são os órgãos da Administração Direta do Estado. A lei pode dispor também sobre a execução indireta da atividade administrativa, transferindo-a para pessoas jurídicas com personalidade de direito público ou privado, constituindo, pois, a Administração Indireta do Estado. Portanto, a Administração Pública é concebida como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. A boa administração comporta vários níveis interconectados: dois de natureza jurídica, a abarcar as garantias processuais, com fins de proteção dos direitos substanciais das pessoas em relação com a administração e as regras jurídicas estruturantes da função administrativa, voltadas à persecução do interesse público; outro de natureza extrajurídica, para a prestação dos serviços administrativos fornecidos ao público, tais como cordialidade e resposta em tempo ágil.
- EFICIÊNCIA
O ser humano tem direito à administração pública eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparência, motivação, imparcialidade à participação social e principalmente e respeito à moralidade com a plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas. Para a consecução dos objetivos que atendam aos direitos do cidadão, se faz mister que o gestor público cumpra o princípio da eficiência, que é o mais recente dos princípios constitucionais da Administração Pública brasileira, tendo sido adotado a partir da promulgação, da Emenda Constitucional nº 19, de 1998 – Reforma Administrativa. Ao se falar em eficiência na administração pública, significa que o gestor público deve gerir a coisa pública com efetividade, economicidade, transparência visando cumprir as metas estabelecidas.
Di Pietro, (2002)
[...]o princípio apresenta-se sob dois aspectos, podendo tanto ser considerado em relação à forma de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atuações e atribuições, para lograr os melhores resultados, como também em relação ao modo racional de se organizar, estruturar, disciplinar a administração pública, e também com o intuito de alcance de resultados na prestação do serviço público.
Isso nos ensina que a eficiência é um princípio que se soma aos demais princípios impostos à administração, não podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de direito.
MEIRELLES, (2002)
O princípio da eficiência se caracteriza como o que se impõe a todo o agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento profissional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.
O princípio da eficiência requer que a atuação da Administração Pública seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional, a atividade administrativa tem que atuar não só preocupada com a legalidade, mas também na busca de resultados satisfatórios, tanto para a Administração Pública, quanto para os usuários e assim seja uma Administração Pública que eficiente, que utiliza os meios mais adequados, num menor lapso de tempo.
REFERÊNCIAS
ARISTÓTELES. Ética a Nicômaco. 1932. 4. ed. São Paulo : Nova Cultural, 1991. (Os pensadores ; v. 2) Ética a Nicômaco : tradução de Leonel Vallandro e Gerd Bornheim.
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª ed., São Paulo: Atlas, 2007.
GOMES, Alexandre Travessoni. O fundamento de validade do direito – Kant e Kelsen. 2 ed. Belo Horizonte: Mandamentos, 2004.
GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública. São Paulo: Malheiros, 2002
HECK, José Nicolau. Direito e moral duas lições sobre Kant. Goiânia:UFG:UCG, 2000. 170p
KANT, Immanuel. Crítica da Razão Prática. Trad. Antonio Carlos Braga. São Paulo : Editora Escala, 2006. (Coleção Grandes Obras do Pensamento Universal)
__________. Fundamentação da metafísica dos costumes. Lisboa: ed 70 sdp.
_________. La paz perpetua. Buenos Aires: Longseller, 2001.
LARENZ, Karl. Derecho Justo Fundamento de Etica Juridica. Madrid: Civitas, 2001.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª Edição. Atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. Malheiros Editores. São Paulo, 2007.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21ª ed., São Paulo: Malheiros, 2006.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 21ª Edição. Editora Atlas Jurídico. São Paulo, 2005.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo. 31. ed. rev. atual e ampliada Rio de Janeiro: Forense, 2018.
[1] Filósofo alemão, fundador da “Filosofia Crítica” - sistema que procurou determinar os limites da razão humana. Sua obra é considerada a pedra angular da filosofia moderna.
[2] Filosofia de postura diante dos objetos tradicionais da filosofia que não são mais aceitos antes de uma análise rigorosa das condições que os tornam possíveis.
[3] Estudo das formas ou leis constitutivas da razão, fundamento de toda especulação a respeito de realidades suprassensíveis (a totalidade cósmica, Deus ou a alma humana), e fonte de princípios gerais para o conhecimento empírico.
[4] Sujeição da vontade humana a impulsos passionais, inclinações afetivas ou quaisquer outras determinações que não pertençam ao âmbito da legislação estabelecida pela consciência moral de maneira livre e autônoma.