5 AS EMPRESAS ESTATAIS DEPENDENTES;
Finalmente, vale registrar que, no Brasil, existem atualmente cerca de 154 empresas estatais inseridas nos mais diversos setores, sendo em média, 124 sociedades de economia mista e 30 empresas públicas federais, conforme dados extraídos em 12/10/2017, no Sistema de Informações das Estatais - SIEST[15].
Neste universo, de 154 empresas estatais, existem, com controle direto da União, 18 empresas estatais classificadas como dependentes do Tesouro Nacional. Entre as empresas estatais dependentes estão: Amazônia Azul Tecnologias de Defesa S.A. – Amazul; Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada S.A. – Ceitec; Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU; Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – Codevasf; Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais – CPRM; Companhia Nacional de Abastecimento – Conab; Empresa Brasil de Comunicação S.A. – EBC; Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa; Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – Ebserh; Empresa de Pesquisa Energética – EPE; Empresa de Planejamento e Logística S.A. – EPL; Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. – Trensurb; Hospital de Clínicas de Porto Alegre – HCPA; Hospital Nossa Senhora da Conceição S.A. – Conceição; Indústria de Material Bélico do Brasil – IMBEL; Indústrias Nucleares do Brasil S.A. – INB; Nuclebrás Equipamentos Pesados S.A. – NUCLEP; Valec - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
Tais empresas estatais, classificadas como dependentes, sejam sociedades economia mista ou empresas públicas, mantém a mesma a natureza jurídica de Direito Privado a que se refere o art. 173, 1º, II, da Constituição Federal e sujeitam-se aos mesmos critérios estabelecido pelo Direito Público, a que se refere o art. 37, da Constituição Federal, tais como a fiscalização pelo Tribunal de Contas da União - TCU e pela Controladoria Geral da União - CGU; submetem-se: à regras estabelecidas nas Leis instituidoras ou Lei de criação, atendendo ao princípio da especificidade; à Lei das Estatais (Lei nº 13.303, de 30/06/2016, que tem como finalidade dispor sobre o estatuto jurídico de empresas públicas, sociedades de economia mista e suas respectivas subsidiárias; à Lei nº 6.404, de 14/07/1976, Leis da SA, entre outras.
Além destes dispositivos legais, insta frisar que as empresas estatais por serem classificadas como dependentes do Tesouro Nacional, nos termos do art. 2º, III, da Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000, (Lei de Responsabilidade Fiscal), que define que a empresa estatal dependente, é a empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária. Nesse sentido:
Quanto às empresas públicas dependentes, vale a pena transcrever o voto vencido do Exmo voto do Senhor Ministro Ayres Britto (Relator), Relator Ministro Ayres Britto, doRE 599628 - STF, quando descreve sobre a extensão do regime de precatório como modalidade de pagamento de dívidas também para as empresas públicas dependentes, de recursos públicos para operar, fls.175/176.
RE 599628 - STF. Aplicabilidade do regime de precatórios às entidades da Administração Indireta prestadoras de serviços públicos essenciais. Ementa: FINANCEIRO. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. PAGAMENTO DE VALORES POR FORÇA DE DECISÃO JUDICIAL. INAPLICABILIDADE DO REGIME DE PRECATÓRIO. ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. MATÉRIA CONSTITUCIONAL CUJA REPERCUSSÃO GERAL FOI RECONHECIDA. Os privilégios da Fazenda Pública são inextensíveis às sociedades de economia mista que executam atividades em regime de concorrência ou que tenham como objetivo distribuir lucros aos seus acionistas. Portanto, a empresa Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A. - Eletronorte não pode se beneficiar do sistema de pagamento por precatório de dívidas decorrentes de decisões judiciais (art. 100 da Constituição). Recurso extraordinário ao qual se nega provimento.
(...) Trecho do r. voto vencido:
33. Fale-se mais: o conceito de empresa não-dependente é obtido por contraposição ao conceito de "empresa dependente". Definição estabelecida pelo inciso III do art.2º da Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a saber:
"Art.2º Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:
[...]
III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.
[...]"
34. Entre essas empresas, inteiramente dependentes de recursos públicos para operar e cuja definição também é regulada pela Resolução 40/2001 do Senado Federal, encontram-se a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - Codevasf, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - Embrapa, Hospital de Clínicas de Porto Alegre, Hospital CristoRedentor S.A., Hospital Fêmina S.A, Hospital Nossa Senhora da Conceição S.A, Indústria de Material Bélico do Brasil - Imbel, Indústrias Nucleares do Brasil S.A - INB, Nuclebrás Equipamentos Pesados S.A. - Nuclep e Valec - Engenharia, construções e Ferrovias S.A. Isso conforme dados extraídos da página eletrônica do Ministério do Planejamento (acesso em 26 de agosto de 2010).
35. Esta a razão pela qual as dotações para "cumprimento de sentenças judiciais transitadas em julgado de empresas estatais dependentes" devem constar da lei orçamentária, consoante inciso XXI do art.12 da Lei 12.309, de 9 de agosto de 2010 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2011), regra que vem sendo anualmente reproduzida nas sucessivas LDOs. Isto ao lado de dotações para pagamento de"precatórios judiciários" e de "débitos judiciais transitados em julgado considerados de pequeno valor, incluídos os decorrentes dos Juizados Especiais Federais" (incisos XI e XIII do mesmo artigo 12).
36. Percebe-se, pois, que a sistemática legal de pagamento de débitos judiciais pelas chamadas empresas estatais dependentes é praticamente idêntica ao mecanismo do precatório. Esses débitos são pagos por dotações constantes do orçamento fiscal, assim como o são os débitos formalizados em precatórios ou em requisições de pequeno valor, estas previstas no § do art. 100 da Magna Lei.
(...)
Registre-se também, que nos termos do art. 40, § 6º, da Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000, (Lei de Responsabilidade Fiscal), é vedado às entidades da administração indireta, inclusive suas empresas controladas e subsidiárias, conceder garantia, ainda que com recursos de fundos, como forma jurídica de preservar o patrimônio, vale dizer, os bens (públicos) que integram o capital social, das empresas públicas e sociedades de economia mista classificadas como dependentes do Tesouro Nacional, não podem ter onerabilidade.
Por essa razão, as empresas estatais dependentes integram o Orçamento Fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, inclusive Fundações, instituídas e mantidas pelo Poder Público, nos termos do art. 165, III, § 5º, da Constituição Federal, e submetem-se à regras da Lei nº 4.320,de 17/03/1964, Lei do Direito Financeiro Público, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Em conseqüência, para sua atividade financeira e contábil, utilizam-se do Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI, conforme disciplina o Decreto nº 93.872, de 23/12/1986, que dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente, vale dizer, as empresas estatais dependentes, não podem possuem conta bancária, vale dizer, somente se utilizam da Conta Única do Tesouro Nacional, assemelhando-se nas suas atividades como órgãos da Administração Pública Federal. Vale dizer, não possuem conta bancária, devendo utilizarem apenas e tão somente a Conta Única do Tesouro Nacional, e, por conseguinte, elaboram, anualmente,dois balanços fiscais: um balanço de natureza pública, nos moldes da Lei nº 4.320,de 17/03/1964, Lei do Direito Financeiro Público; e, outro balanço, de natureza privada, nos termos da Lei nº 6.404, de 14/07/1976, Leis da SA.
Por oportuno, registre-se, ainda, que, na hipótese de acordos ou transações para prevenir ou terminar litígios, inclusive os judiciais, que envolvam as empresas públicas, em especial das empresas públicas dependentes, foi editada a Lei nº 9.469, de 10/07/1997, que regulamenta o disposto no inciso VI do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993; dispõe sobre a intervenção da União nas causas em que figurarem, como autores ou réus, entes da administração indireta; regula os pagamentos devidos pela Fazenda Pública em virtude de sentença judiciária; revoga a Lei nº 8.197, de 27 de junho de 1991 e a Lei nº 9.081, de 19 de julho de 1995,a qual, foi alterada pela Lei nº 13.140, de 26/06/2015, que dispõe sobre a mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre a auto composição de conflitos no âmbito da administração pública; altera a Lei no 9.469, de 10 de julho de 1997, e o Decreto no 70.235, de 6 de março de 1972; e revoga o § 2o do art. 6o da Lei no 9.469, de 10 de julho de 1997.
Em síntese, não remanescem dúvidas sobre o fato de que as empresas estatais dependentes do Tesouro Nacional e que integram o Orçamento Fiscal, referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, para desempenho de suas atividades, com muito mais razão, a nosso ver, possam ter seus bens classificados como bens públicos, vez que, tais entidades, embora definidas como entidades regidas pelo Direito Privado, estão muito mais integradas na Administração Pública, como se órgão público fosse, seguindo-se as regras do Direito Público pois, sequer possuem autonomia financeira, sendo obrigadas à utilizarem-se da Conta Única do Tesouro Nacional para o desempenho de suas atividades.
6 CONCLUSÃO;
Urge destacar que o presente Artigo teve como objetivo analisar os bens que integram o capital das sociedades de economia mista e das empresas públicas.
Não obstante, em 27/06/2018, o Ministro Ricardo Lewandowski, do Supremo Tribunal Federal (STF), concedeu medida cautelar, na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5624), para dar interpretação conforme a Constituição à dispositivo da Lei das Estatais (Lei 13.303/2016) que torna dispensável a realização de licitação por empresas públicas e sociedades de economia mista no caso de compra e venda de ações, de títulos de crédito e de dívida e de bens que produzam ou comercializem.
De acordo com o Ministro, o dispositivo (artigo 29, caput, XVIII, da Lei das Estatais) deve ser interpretado no sentido de afirmar que a venda de ações de empresas públicas, sociedades de economia mista ou de suas subsidiárias ou controladas, exige prévia autorização legislativa, sempre que se cuide de alienar o controle acionário. Neste caso, envolve não somente os bens que integram o capital social, mas, acima de tudo, envolve o controle acionário que Estado exerce sobre o capital da sociedade de economia mista ou da empresa pública, que não é objeto de análise.
Vale sublinhar que o Ministro Lewandowski, acrescentou ser necessário “emprestar relevo à linha argumentativa segundo a qual, a Constituição não autorizaria a alienação direta de controle acionário de empresas estatais”. Nesse ponto, ele pondera que a Lei 9.491/1997 (artigo 4°, inciso I e parágrafo 3°), Lei das Privatizações, ainda vigente, exige, nos procedimentos de desestatizações, que a “alienação de participação societária, inclusive de controle acionário, preferencialmente mediante a pulverização de ações” ocorra por meio de licitação, a qual “poderá ser realizada na modalidade de leilão.
Assim, em face da relevância do tema, o Ministro realizará audiência pública, com data ainda a ser definida, para discutir a transferência de controle acionário de empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias ou controladas.
Pelo exposto, conforme pode ser observado neste breve estudo sobre os bens das empresas estatais, e tendo em vista a Lei nº 13.303, de 30/06/2016, também conhecida como Lei das Estatais, não trouxe uma definição sobre a classificação dos bens pertencentes às empresas estatais, ou seja, bens das empresas públicas e das sociedades de economia mista, de modo a ter certeza jurídica, notadamente, sobre os bens das empresas públicas, se são públicos ou privados.
Contudo, ressalvados entendimentos diversos que se encontram na doutrina, SMJ, convencemos que os bens que integram o patrimônio das empresas públicas podem ser considerados e classificados como bens públicos, aliás, como apontam os subsídios da teoria de Hely Lopes Meireles, de que os bens das empresas públicas, são, também, bens públicos com destinação especial e administração particular das instituições a que foram transferidos para consecução dos fins estatutários. A origem e a natureza total ou predominante desses bens continuam públicas; sua destinação é de interesse público; apenas sua administração é confiada à uma entidade de personalidade privada, que os utilizará na forma da lei instituidora e do estatuto regedor da instituição.
Corrobora este entendimento a r. decisão do STF, no RE 881.665, no sentido de que as sociedades de economia mista ou empresas públicas, quando prestadoras de serviços públicos terão os seus bens como impenhoráveis, desde que estes bens estejam diretamente vinculados à atividade-fim, para não prejudicar a continuidade do serviço público ou serviço público industrial.
Nesta perspectiva, as sociedades de economia mista ou empresas públicas, quando prestadoras de serviços públicos essenciais (por ex. de saneamento básico), sem que tenha ficado demonstrado que competiriam com pessoas jurídicas privadas ou que teriam, por objetivo primordial, acumular patrimônio e distribuir lucros, nessa hipótese, estarão sujeitas ao regime de precatórios.
Nos casos das empresas públicas (entre outras) que tenham por objetivo principal realizar um serviço público ou serviço público industrial, como se depreende, por exemplo, nas atividades da Casa da Moeda (produção de dinheiro) e na IMBEL (produção de material de defesa e segurança), a distribuição de lucros se faz ao seu único acionista, que é a União, ou melhor que é próprio Estado. Vale dizer, para as empresas públicas, notadamente, para aquelas dependentes do Tesouro Nacional, com muito mais razão, aplicar-se-ia, em tese, os critérios de impenhorabilidade dos seus bens e o regime de precatórios.
Neste sentido, não remanescem dúvidas, e não há como ignorar que, o que diferencia uma empresa privada de uma empresa pública é a composição do seu capital social. Na empresa privada o capital é constituído por bens e valores particulares, com regência do Direito Privado. Na Empresa Pública e, mais especificamente, a empresa pública dependente, o capital é constituído por bens e valores do Poder Público; ou seja, o capital é público, ainda que a sua regência da Estatal seja pelo Direito Privado, e os seus bens sequer estão sujeitos à Lei de falência, e sequer podem ser dados em garantia, por expressa vedação contida no art. 40, § 6º, da Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000.
Vale dizer, as empresas estatais, notadamente a empresa pública, é um instrumento jurídico constitucional de que se utiliza o Estado para a consecução e realização de certas atividades econômicas de produção, comercialização de bens ou de prestação de serviços, dentro do espectro do interesse coletivo ou de segurança nacional, em benefício da sociedade, razão pela qual, inobstante a disposição contida no art. 98, do Código Civil Brasileiro, porém, ante os argumentos supra, SMJ, pode-se concluir por uma nova leitura desse dispositivo, no sentido de que os bens das empresas públicas podem ser classificados como bens públicos, com destinação especial, consubstanciado na Teoria do Hely Lopes Meirelles, pelo fato de a empresa pública possuir capital exclusivo do Poder Público (art. 5º, II, do Decreto-Lei 200/1967); a empresa pública não está sujeita à falência (art. 2º, I, da Lei 11.101/2005); no caso de liquidação, seus bens retornam à União (art. 20 e 23, da Lei nº 8.029/1990; seus bens não podem ser dados em garantia, por expressa vedação contida no art. 40, § 6º, da Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000; e, para a existência da empresa, há o interesse público para a sua instituição (art.2º da Lei 9.784/1999), pois, se assim não fosse, não seria necessária a instituição da empresa pública, podendo aquela atividade ser destinada à empresa privada.
Por derradeiro, com muito mais razão a classificação como bens públicos com destinação especial, aqueles que integram as empresas estatais classificadas como dependentes do Tesouro Nacional, ressaltando, todavia, que na hipótese de alienação deverá ser observado a previsão contida no art. 49, da Lei nº 13.303, de 30/06/2016, Lei das Estatais.