A ONU aos 60 anos:

I. CONSIDERAÇÕES INICIAIS: PRINCIPIOLOGIA E HISTORICIDADE

Durante o transcurso das celebrações pelos sessenta anos da ONU com a realização da Reunião de Cúpula de Chefes de Estado e Governo – o maior evento multilateral de alto nível já realizado pela ONU – entre 14 e 17 de setembro do corrente, algumas reflexões são necessárias para avaliar os dilemas e as perspectivas da Organização fundada como síntese de um processo político dicotomizado que chamo de "conferencização e multilateralismo excludente". [1] Esse processo se inicia a partir da entrada dos EUA na Segunda Guerra Mundial, após os ataques de Pearl Harbor, na esteira da mudança no curso da Guerra com a vitória Aliada em Midway (1942) e a realização da Conferência de Moscou (1943). A síntese de conferencização e multilateralismo excludente vai culminar na Conferência de São Francisco realizada entre 25 de abril até 25 de junho de 1945 quando os termos da Carta são negociados e aprovados, tendo como referência a fórmula de Ialta de poder de veto para os países vencedores. Uma nova ordem então estava se iniciando no cenário das Relações Internacionais, trazendo muitos desafios e redefinições para a recém-criada ONU.

Com a entrada em vigor da Carta da ONU, em 24 de outubro de 1945, a ONU vivenciou duas ordens mundiais e ainda está engessada entre as mesmas: a primeira, bipolarizada com tensa rigidez da lógica de "soma zero", ortodoxa, fraturada sob o medo do holocausto nuclear e a segunda iniciada entre os eventos de Berlim (1989) até o colapso da URSS em 24 de dezembro de 1991. O cenário internacional de superação da bipolaridade é compreendido aqui pela adoção da resolução 660 de 2 de agosto de 1990 (S/RES 660) de condenação à invasão e à anexação do Kuwait pelo Iraque, demandando o imediato e incondicional retorno das fronteiras entre esses países em 1 de agosto de 1990 com respaldo da Liga dos Países Árabes (cláusulas operativas 2ª. e 3ª. da resolução). [2]

Como asseverado acima, bem antes do processo de idealização e de criação da ONU com as Conferências de Teerã (1943), Moscou (1943), Dumbarton Oaks (1944), Ialta (1945) e São Francisco (1945), a preservação da ordem mundial constituiria a principal missão teleológica do grupo de consultas dos vencedores aliados ("os quatro grandes" ou os "four policemen" como aludia Franklin Delano Roosevelt) que, posteriormente, seria materializado no CSNU. [3]

Vale salientar, brevemente, sobre a historicidade e a politicidade do instituto do veto que, a rigor, contradiz os princípios norteadores da Carta de igualdade jurídica e de legalidade. O veto ou também de chamado de "consenso das grandes potências" foi sugerido na Conferência de Dumbarton Oaks em 1944 nos arredores de Washington e foi homologado pelos "quatro grandes" na estratégica conferência de Ialta de divisão do mundo em esferas bem defenidas de influência. [4] Na Conferência de São Francisco, o instituto do veto foi confirmado a contragosto pelos países presentes pela votação de 20x10x15 com 5 ausências. [5] Como as abstenções são consideradas pela CIJ como concurring vote (voto favorário tácito), então a iniciativa de Ialta foi aprovada. [6] Ou seja, embora tendo grandes oposições à fórmula de manutenção da hegemonia e do status quo da ordem mundial iria ser preservada no CSNU.

II. O CONSELHO DE SEGURANÇA E A PRESERVAÇÃO DA ORDEM MUNDIAL

Por meio de uma visão crítica e realista, nossa breve hipótese de trabalho do presente artigo – defendida recentemente em minha tese de doutorado na UFPE – assevera que há uma correlação direta entre a ordem mundial e o CSNU, tendo como marca o comportamento político conservador dos P-5 liderado, no contexto pós-bipolaridade, pelo hegemonismo dos EUA. O sentido expresso por "conservador" diz respeito à postura política de manutenção do status quo da ordem mundial vigente por parte dos países permanentes do CSNU (P-5).

Muitas das interpretações de cunho legalista (Mello, Rezek, August inter alia) sobre o CSNU analisam seu papel e sua real finalidade nas Relações Internacionais de forma minimalista, reducionista ou ainda literal ao teor da Carta da ONU, esquecendo que o CSNU serve como foco, inspirado em experiências que remontam ao início do século XIX com o Congresso de Viena, de preservação do poder das superpotências mundiais (Hipótese de Ryan) em que trabalho com mais detalhes em minha tese de doutorado citada nas referências bibliográficas.

Criada com objetivos idealistas contidos em sua Carta de "preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra, que por duas vezes, no espaço da nossa vida, trouxe sofrimentos indizíveis à humanidade", a ONU precisaria compreender seu legado, sua missão e suas assimetrias para melhor definir seu futuro, dando particular ênfase ao seu Conselho de Segurança. [7] Em meio às tendências reformistas, é importante salientar que a ONU, com orçamento limitado, sem independência financeira e sem autonomia político-decisória, pode ser visualizada por meio de duas correntes aparentemente contraditórias: as visões objetivistas que a associam, exclusivamente, ao normativismo legalista da Carta e as correntes subjetivistas que se inserem em um contexto realista mais ampliado de poder, de interesses e de força. A diplomacia brasileira, pelo legado do Barão do Rio Branco com sua tradição bacharelesca e pelo seu processo histórico-civilizatório, adota a primeira visão, enquanto que países hegemênicos adotam a segunda tendência. Essa dicotomia é importante para explicar como algumas das reformas não irão se materializar.

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III. A ONU AOS SESSENTA ANOS: FRUSTRAÇÕES DIANTE DO BINÔMIO REFORMA – EXPANSÃO

Um dos focos do reformismo atual é o Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU). Para tentar corrigir as distorções de sua composição de 15 países-membros (desde a expansão de 1965 com a emenda do Art. 23 da Carta da ONU), o Relatório do Painel de 16 notáveis intitulado A More Secure World: our shared responsibility de dezembro de 2004 utiliza alguns elementos do Plano Razali de 1997 que previa um CSNU com 24 países. É importante salientar que o Relatório do Painel com seu modelo A e B está centrado na expansão do CSNU, não na necessária reforma de seu processo decisório assimétrico, conservador e construído em "consensos". [8]

O plano Razali tem várias falhas, embora possa ser qualificado como um plano bem elaborado, mas com pouca ou quase nenhuma possibilidade de efetivação no médio prazo. É um plano pautado nos ideais e nos princípios reformistas sem levar em consideração o status quo da ordem mundial e a conseqüente troca de apoio político na unipolaridade. É um texto idealista e legalista-principista em um órgão que tem o principal papel de preservação do status quo da ordem mundial. Ademais, o plano Razali foi aprovado no âmbito da AGNU que a consideramos como esfera de baixa densidade política internacional (low politics), que não geraria compromisso ou aderência político-jurídico-diplomática. [9]

O fato é que, em meio a euforia inicial das reformas propugnadas especialmente pelo G-4 (Brasil, Índia, Alemanha e Japão), muitas das críticas endereçadas ao Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) resultam de uma compreensão equivocada de seu funcionamento endógeno, de seu fundamento teleológico e de sua estrutura axiológico-cratológica. Grande parte de tais erros também decorre da tendência de associar o CSNU ao paradigma do institucionalismo liberal-internacionalista (ILI) que criou a ONU em outubro de 1945 e demais organismos internacionais no pós-guerra. O CSNU é, como venho defendendo, exceção ao paradigma do ILI e deveria ser interpretado por meio de um realismo multilateralista que se fundamenta na fabricação de consensos, evidenciando o poderio unicêntrico dos EUA em meio à dicotomia polaridade x lateralidade. Dessa forma, o CSNU não é, necessariamente, um órgão mantenedor da paz e da segurança internacionais como determina a Carta da ONU de 1945. É um órgão de preservação do status quo da atual ordem mundial tendo como eixo a liderança hegemônica dos EUA.

Reformar e expandir o CSNU não são, necessariamente, tendências semelhantes. [10] Aliás, são tendências, em determinados pontos, opostas. Muitas das posições, incluindo a do G-4, estão e continuam equivocadas pelo fato de confundirem processo de reforma, que é bem mais amplo e multifacetado, com o desejo político de expansão das cadeiras para países emergentes na nova configuração de forças hoje. Reformar o CSNU afeta os interesses hegemônicos e a estrutura da ordem mundial unipolar. Os EUA que detêm o veto já enfatizaram que eram favoráveis a um CSNU com 19 ou 20 países com somente o Japão, que apoiou a intervenção no Iraque, como permanente. [11]

Em harmonia com a visão de Luck, nossa posição é a de reforma e expansão podem representar tendências opostas no processo de representatividade, governança e manutenção da ordem mundial. Na verdade, reformar é um processo bem mais complexo que envolve as estruturas de poder, enquanto que expandir, envolve apenas os ardorosos anseios por maior visibilidade política das novas forças no cenário das Relações Internacionais com seus tendências de alinhamento ou distanciamento do centro unipolar de poder. Nessse sentido, o próximo item avança nesta discussão avaliando sobre a rigidez do processo de reforma da Carta da ONU com seu dogmatismo procedimentalista.

Ainda para reforçar a tônica de assimetrias inerente à ONU, cumpre citar Bertrand com seu negativismo sobre o papel e a atuação da ONU. Sobre o idealismo da capacidade de reforma da Carta, Maurice Bertrand tem o seguinte posicionamento:

À primeira vista, atualmente, não há qualquer possibilidade de que a Carta da ONU seja transformada de forma séria ou, por maior força de razão, substituída por um novo texto. O clima político que reina nos Estados Unidos, Europa, Japão, Rússia ou China não permite considerar a eventualidade da aplicação de uma reforma importante. Os procedimentos de reforma previstos nos artigos 108 e 109 da Carta da ONU, que requerem uma maioria de dois terços dos votos dos Estados Membros, incluindo os dos 5 membros permanentes do Conselho de Segurança, para a adoção de uma emenda, não deixam qualquer esperança em conseguir obter um acordo dessa amplitude sobre qualquer que seja a reforma. [12]

IV. CONCLUSÕES E PERSPECTIVAS: DA NECESSIDADE UMA NOVA LÓGICA AVALIATIVA

Isentado, recentemente, pela Comissão Volcker no contorno do programa "Petróleo por alimentos" no Iraque, Kofi Annan, prêmio Nobel da paz de 2001, na fase conclusiva de seu mandato que termina em 2006, precisa saber liderar a ONU para os desafios adiante. Desafios que envolvem não interpretá-la de forma parcial apenas pela via objetiva (teor literal da Carta) ou subjetiva (realista), mas, principalmente, entender que, mesmo com suas limitações, a Organização ainda representa os mais elevados desejos coletivos por bem-estar, cooperação, preservação dos direitos humanos, justeza e igualdade. Seu simbolismo impávido ainda permanece como farol que deve guiar os Estados como atores racionais na otimização de sua conduta externa.

Os caminhos adiante mostram muitas possibilidades, muitos eixos de convergência e divergência dianta da crescente resistência ao hegemonismo unipolar dos EUA, especialmente, após a intervenção no Iraque (2003-2005). É natural e quase lugar-comum asseverar que se hoje tempo de profundas transformações. Mais importante é compreender como tais transformações podem afetar a lógica de poder e a estrutura da ordem mundial. Nesse contexto, não se pode isolar tais percepções muito próprias da esfera política internacional do CSNU com suas manifestações dialéticas e assimétricas. [13] As relações da densa malha da política internacional envolve toda uma conjuntura de níveis de análise e de prioridades específicas dos Estados em tal órgão, cuja marca excludente e assimétrica é visível.

Toda renovação no contexto verdadeiro e legítimo de reforma ou expansão implica partilha de responsabilidades, análise dos custos e benefícios bem como arranjos decisórios aceitos pela maioria dos Estados. Concluo, parafraseando as palavras do segundo Secretário-Geral Dag Hammarskjold quando asseverou que a ONU não foi criada para levar ninguém para o céu, mas sim para nos livrar do inferno.

NOTAS

1. A dicotomia aqui aludida "conferencização e multilateralismo excludente" se refere ao processo político de alto nível entre os vencedores (EUA, URSS, Reino Unido) tendo como marco decisório a capacidade destes em determinar o curso, a estrutura e as novas fraturas (eventualmente) da nova ordem mundial pós-ameaça nazi-fascista. O termo excludente se refere ao fato de que somente poderiam participar dessas seletas reuniões (Dumbarton Oaks, Ialta, São Francisco) os países que declararam guerra contra o Eixo. Isso refletiria na configuração dos países que acabariam sendo fundadores da ONU (51 Estados).
2. A quarta cláusula operativa da citada resolução demandava ao CSNU outras futuras reuniões para apreciar a temática. Assim, no âmbito da histórica S/RES 660 (nomenclatura oficial onusiana) foram aprovadas, somente no mês de agosto daquele ano, quatro outras importantes resoluções marcando o início da cooperação pós-bipolar entre EUA e URSS (a S/RES 661, S/RES 662, S/RES 664 e S/RES 665).
3. A entrada dos EUA na Segunda Guerra Mundial foi precipitada por conta dos bombardeios japoneses à base norte-americana de Pearl Harbor no Havaí em 7 de dezembro de 1941 – considerados como "dia da infâmia" em uma clara alusão de patriotismo de guerra anti-Eixo. O Presidente Franklin Delano Roosevelt então declara guerra ao Japão e, por conta da aliança Roma-Tóquio-Berlim, a Alemanha retalia e declarara guerra aos EUA. Antes, contudo, a Carta do Atlântico de 14 de agosto de 1941 já dava respaldo e o apoio geoestratégico dos EUA com o Reino Unido contra o Eixo. Em 1 de janeiro de 1942, a "Declaração das Nações Unidas" iria servir de fundamento para o nome oficial da Organização internacional criada na Conferência de São Francisco além de galvanizar a união política e bélica dos Aliados contra o nazi-fascismo.
4. Cf. SEITENFUS, Ricardo. Manual das Organizações Internacionais. 2ª. ed. Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2000. p. 111-112; 126-128.
5. Cf. BAYLEY, Sydney; DAWS, Sam. The procedure of the UN Security Council. 3a. ed.
   Oxford, Clarendon Press, 1998. p. 104-123; 243-245.
6. Cf. MEISLER, Stanley. United Nations: the first fifty years. Opus cit. p. 19. Cf. HAUSS, Charles. Comparative politics: Domestic responses to global challenges. 2ª. ed. St. Paul, West Publishing Co., 1997. p. 69-90; 105-109.
7. Cf. A CARTA DAS NAÇÕES UNIDAS E O ESTATUTO DA CORTE INTERNACIONAL DE JUSTIÇA. Nova Iorque, Departamento de Informações Públicas, 1993. p. 4.
8. O termo utilizado com regularidade para externar esse ponto é "fabricação de consensos" no processo decisório do CSNU. "Fabricação de consensos" se refere à quantidade elevada (89,1%) de unanimidades nas votações (15x00x00) do CSNU na primeira vaga da pós-bipolaridade. Cf. CASTRO, Thales. O jogo do poder internacional: unipolaridade, realismo multilateralista e a fabricação de consensos do processo decisório do Conselho de Segurança da ONU (1990-2004). Tese de doutorado. Recife, Universidade Federal de Pernambuco, 2005. p. 25-32; 271-272.
9. Cf. CASTRO, Thales. Elementos de política internacional: redefinições e perspectivas. Curitiba, Juruá, 2005. p. 110-115; 121-122.
10. Cf. LUCK, Edward. Rediscovering the Security Council: The High-level Panel and beyond. In ZEDILLO, Ernesto. Reforming the United Nations for Peace and Security. New Haven, Yale University Press, 2005. p. 22-29.
11. Sou grato e reconheço as importantes contribuições do Professor Edward Luck da Universidade de Colúmbia (SIPA/CIO) em Nova Iorque com quem tive o prazer de, pessoalmente, interagir sobre os processos de reforma e expansão do Conselho de Segurança no atual contexto de celebração dos 60 anos da ONU.
12. Cf. BERTRAND, Maurice. A ONU. Petrópolis, Vozes, 1995. p. 87.
13. Cf. GUILLEBAUD, Jean-Claude. A Reinvenção do mundo: um adeus ao século XX. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 2002.

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