RESUMO
Este trabalho apresenta um compilado de informações acerca do atual cenário tributário brasileiro, demonstrando os principais gargalos do Sistema Tributário Nacional e os problemas que são ocasionados por eles, seja por excesso de complexidade na legislação, tributação nos setores errados ou a carência de reformas modernizadoras da maneira de se tributar no Brasil. Após a apresentação dos aspectos teóricos e legislativos do tema, são compiladas as quatro principais propostas de reformas tributárias existentes, ou seja, as que mais obtiveram destaque na mídia no último ano ou que foram citadas no processo eleitoral de 2018. Portanto, a problemática do trabalho consiste em discutir os problemas tributários atuais e vislumbrar reformas que tragam de fato, alguma melhoria para a população a para as nossas empresas nesse sentido. A metodologia utilizada neste trabalho é a pesquisa bibliográfica do tipo exploratória, pois visa proporcionar maior familiaridade com o problema com vistas a torná-lo explícito. Para esta pesquisa bibliográfica, foi feito um maciço levantamento bibliográfico, principalmente de artigos científicos, em virtude da necessidade de trazer à tona uma discussão acadêmica de um tema que muitas vezes é deixado apenas para a discussão política. Com este trabalho, esperase que discentes, pesquisadores e outros profissionais tenham acesso a informações de uma forma compilada e simplificada, diferentemente da forma esparsa e complexa que estas informações se encontram disponíveis e que possam utiliza-las nas suas análises e conjecturas sobre o tema. Com os problemas sistêmicos da tributação brasileira, é observada uma urgente necessidade de se realizar mudanças que enfrentem diretamente os problemas do sistema, que ocasionam privilégios indesejados, que impedem o investimento e o crescimento da indústria brasileira assim como o afloramento da mentalidade empreendedora no país. Portanto, é latente a necessidade de que o próximo governante do país trate da Reforma Tributária como uma prioridade em seu governo e que escolha a proposta que mais se adeque a seus valores a às necessidades do Brasil.
Palavras-chave: Reforma tributária, Tributação, Impostos.
ABSTRACT
This paper presents a compilation of information about the current Brazilian tax scenario, showing the main problems of the National Tax System and the problems that are caused by them, either due to the excess of complexity in the legislation, taxation in the wrong sectors or the lack of modernizing reforms of the taxation in Brazil. After presenting the theoretical and legislative aspects of the theme, the four existing main proposals for tax reforms are compiled, that is, the ones that were the most prominent in the media in the last year or which were cited in the 2018 electoral process. The point is to discuss the current tax problems and envisage reforms that in fact can bring some improvement to the population and to our companies in this sense. The methodology used in this work is the bibliographic research of the exploratory type, since it aims to provide greater familiarity with the problem in order to make it explicit. For this bibliographic research, a massive bibliographical survey was made, mainly of scientific articles, due to the need to bring up an academic discussion of a theme that is often left only for political discussion. With this paper, it is expected that students, researchers and other professionals have access to information in a compiled and simplified way, differently from the sparse and complex form that this information is available and that can use it in their analysis and conjectures about the theme. Therefore, it is latent the need for the next ruler of the country to treat the Tax Reform as a priority in their government and to choose the proposal that best suits their values to the needs of Brazil.
Key words: Tax reform. Taxation. Taxes.
“Yes I'm changing, can't stop it now
And even if I wanted I wouldn't know how,
Another version of myself I think I found,, at last”
(Tame Impala)
SUMÁRIO
5. PROPOSTAS DE REFORMA TRIBUTÁRIA....................................................... 46
5.2 A proposta do Imposto sobre bens e serviços (IBS) do CCif................................. 49
5.3 A proposta de Reforma Tributária Solidária da ANFIP......................................... 52
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................................... 61
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1.INTRODUÇÃO
A necessidade de uma ampla reforma tributária em nosso quadro econômico tem se tornado cada vez mais evidente com o passar dos anos e o objetivo do presente trabalho é justamente elencar os problemas do Sistema Tributário brasileiro e quais as propostas que buscam solucioná-los. A estrutura tributária brasileira, com inúmeras formas de tributação (impostos sobre a renda, sobre valor adicionado, sobre o patrimônio, além de taxas de serviços, contribuições parafiscais, adicionais sobre tarifas, etc.) torna absolutamente complexa a fiscalização da cobrança desses tributos, aumenta os custos das empresas com planejamento tributário e para o próprio poder público, o que não resolve mas aprofunda a desigualdade do ônus entre os contribuintes.
Normalmente, quando uma discussão acerca de uma iminente reforma tributária se inicia, fundamentos básicos de tributação como eficiência dos mecanismos de arrecadação, equidade, custos, incidências e combate à sonegação não são priorizados no debate. Segundo o Fórum Econômico Mundial, o Brasil é o país com o sistema tributário mais ineficiente do mundo, o que reforça ainda mais a necessidade de uma ampla reforma.
Na iminente eleição presidencial do ano de 2018, algumas propostas já foram apresentadas nos planos de governo de diferentes candidatos, porém, nenhuma delas abrange totalmente os requisitos que a reforma ideal teria de ter no caso do Brasil. Portanto, neste trabalho, se irá realizar um compilado das propostas de reforma tributária existentes, demonstrando perspectivas acerca de suas possíveis implementações e explicando no que elas consistem.
Antes de serem apresentadas as propostas de reforma já existentes, será feita uma breve análise do Sistema Tributário Nacional, introduzindo a discussão de uma necessidade de reforma ao mostrar os gargalos e os problemas do nosso próprio sistema. Também será feita uma pequena análise histórica da tributação no Brasil e uma breve análise das reformas tributárias anteriores e os efeitos que se atingiram.
Com isso, o objetivo geral do trabalho consiste em saber quais os problemas do nosso sistema tributário e porque ele é tão ineficiente, e ainda, apresentar as propostas de reformas existentes. Os objetivos específicos do trabalho consistem em elencar os principais problemas que fazem a tributação no Brasil ser tão injusta; demonstrar as disparidades que compõem a carga tributária brasileira; perceber de que maneira as injustiças ao tributar prejudicam a
população e a indústria e evidenciar resumidamente as principais propostas de reforma tributária existentes atualmente.
É muito importante que se transforme o sistema tributário em um fortíssimo mecanismo que busque tornar o brasil um país mais justo e menos desigual, seja através da política tributária onerando mais os mais ricos e menos os mais pobres, seja através da redistribuição de renda, com a alocação dos recursos.
Também é necessário que a discussão leve em conta a urgente necessidade de desenvolvimento que o Brasil possui, pois as reformas tributárias geram muitos impactos nos gastos públicos sobre o crescimento e os investimentos.
O objetivo geral do trabalho consiste em mostrar os inúmeros gargalos do sistema tributário brasileiro atual e apresentar as diferentes propostas de reforma tributária existentes. Também se irá introduzir conceitos básicos acerca da teoria da tributação, através de uma profunda análise bibliográfica, com referência a grandes economistas como Adam Smith e Turgot. Através da legislação brasileira, principalmente a Constituição Federal de 1988 e o Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/66) se definirá os tipos de tributos existentes no Sistema Tributário Nacional e seus conceitos, assim como a interpretação da letra da lei.
A divisão do trabalho se dará de seguinte forma: no segundo capítulo será apresentado o Referencial Teórico, importante para se apresentar uma discussão acerca da ação do Estado na Economia, para se fazer uma breve análise histórica da tributação mundial, se apresentar os conceitos acerca da tributação, incluindo o conceito legislativo de tributo e de Sistema Tributário e apresentar os elementos que compõem o Federalismo Fiscal brasileiro.
No capítulo seguinte, a metodologia, serão expostos os métodos utilizados para a obtenção da pesquisa, explicitando seu desenvolvimento. No quarto capítulo, se iniciará, de fato, a discussão acerca do nosso sistema tributário, com a sua análise histórica, demonstração dos problemas e apresentação da carga tributária brasileira atual, assim como a apresentação de reformas anteriores e seus efeitos. No quinto capítulo, serão apresentadas as conclusões acerca das percepções tidas com a apresentação das reformas e da análise dos problemas do sistema e no último capítulo, serão apresentadas as Referências Bibliográficas utilizadas na pesquisa.
2.REFERENCIAL TEÓRICO
2.1Histórico da tributação
A tributação teve início muito antes de qualquer teoria a seu respeito ter surgido, portanto, é necessária uma pequena abordagem histórica que mostre como a manifestação tributária caminha conjuntamente com o desenvolvimento da humanidade e das sociedades. De acordo com Steinkeller apud Scharlack (2004, p. 19, inicialmente, se observou a existência do fenômeno da tributação pela Terceira Dinastia Ur, uma civilização suméria organizada em províncias autônomas da Mesopotâmia, entre os anos de 2112 e 2004 a.C, com o sistema denominado bala.
A instituição da (o) bala funcionava como um sistema central de distribuição, integrando todas as províncias em um complexo interdependente para o qual cada uma delas contribuía de acordo com seu tamanho e poder econômico. Arrecadava-se desde mão-de-obra (as províncias enviavam homens para trabalhar na capital) até itens em espécie, como animais, grãos, madeira e couro. Parte da arrecadação era ofertada como sacrifício às divindades, enquanto o restante destinava-se ao custeio do poder dinástica central, à construção de obras (principalmente templos) e ao armazenamento para eventuais situações de guerra.
Depois, em Atenas na Grécia Antiga, por volta de 600 a.C, o fenômeno tributário acompanhou as grandes mudanças institucionais que se manifestaram no período arcaico. Grande parte da arrecadação Ateniense vinha das liturgias, sistema de arrecadação em que os cidadãos mais ricos eram escolhidos para financiar e gerir determinadas atividades do interesse público. A liturgia era feita basicamente de duas formas: militar e religiosa. Na primeira, também chamada de trierarquia, o cidadão contribuinte deveria bancar o comando de uma embarcação de guerra durante um ano; já na segunda, deveria promover uma festa ritualística de grandes proporções, que chegava a custar o equivalente a um ano de rendimentos de um trabalhador comum da cidade (LYTTKENS, 2010).
Além das liturgias, em Atenas também se praticava a eisphora, que surgiu como imposto extraordinário de guerra durante o conflito do Peloponeso (ano 427/428 a.C.) e manteve-se como imposto direto sobre bens móveis e imóveis no século seguinte. Nesse período consolidou-se também a cobrança da proeisphora, em que os 300 cidadãos mais ricos adiantavam aos cofres públicos a receita que se esperava obter com a cobrança da eisphora, sendo reembolsados pelo governo à medida que os outros cidadãos pagavam o imposto. Essas duas modalidades de tributo não foram bem aceitas pela população ateniense, que em geral rejeitava impostos diretos, o que levou a um aumento da evasão fiscal (LYTTKENS, 2010).
Na antiga Civilização Romana, surgiu o termo tributum, que designava o imposto cobrado para custear a expansão bélica que se intensificou em meados do século IV a.C. Mesmo tendo sido aplicado de forma quase ininterrupta até o ano 167 antes de Cristo, o tributum possuía, a rigor, caráter extraordinário, dependendo de nova aprovação do Senado ao início de cada ano. Aproximava-se de uma obrigação militar na medida em que seus contribuintes eram os mesmos sujeitos a servir no exército: cidadãos do sexo masculino que pudessem portar armas. Com efeito, aqueles que lutavam nas campanhas ficavam isentos do tributum, assim como mulheres, idosos, políticos, inválidos e órfãos, devendo estes últimos pagar uma prestação alternativa destinada à compra de mantimentos para a guerra (URIEL, 1995).
Foi do termo tributum que surgiu a palavra tributo, pilar de toda a terminologia do fenômeno tributário atual. Com efeito, foram as práticas tributárias da antiga civilização romana que lançaram as bases para toda a estrutura tributária que fora adotada nos países ocidentais (URIEL, 1995).
Depois, no século XVIII, uma nova manifestação tributária surgiu com a Escola Fisiocrata, que defendia a taxação da terra como única forma de obtenção de receitas por parte do governo, ou seja, representando a primeira manifestação de um Imposto Único. No entanto, a teoria da tributação no formato moderno o qual se conhece, apareceu definitivamente apenas no século XX, a partir das ideias e de trabalhos de Pigou e de Ramsey. Em 1960, Myrdal e Hirshman lançam as bases teóricas para um comportamento ativo do governo no desenvolvimento econômico (BIDERMAN e ARVATE, 2004).
A questão crucial da “incidência do imposto” intrigou o talentoso economista AnneRobert-Jacques Turgot, ministro das Finanças da França de 1774 a 1776. A questão não é tão simples quanto “quem deve pagar imposto”, porque os impostos afetam muita coisa, de preços e lucros à quantidade de produtos consumidos e às rendas recebidas. Mudanças nesse sentido podem repercutir na economia de modo surpreendente. A “carga” de um imposto, assumida como aquilo que diminui a felicidade, o bem-estar ou o dinheiro, pode ser passada de um indivíduo ou grupo a outro. Se uma pessoa planeja tirar férias e um novo imposto sobre combustíveis eleva a passagem aérea acima do que se pode pagar, este imposto irá gerar um descontentamento. O novo imposto sobre combustíveis reduz o bem-estar dessa pessoa, mas não necessariamente o lucro da companhia aérea (CRIAR..., 2013).
Turgot disse que os impostos influem no mercado livre e devem ser simplificados. Grupos poderosos não deveriam ter isenção tributária, e os detalhes de sua aplicação são importantes. Sua recomendação era de um imposto único sobre o produto nacional líquido, o total de bens e serviços menos a depreciação (CRIAR..., 2013).
Seu pensamento foi influenciado pela fisiocracia, doutrina econômica anterior, que postulava que só a agricultura (terra) produz excedente. Outros setores não dão superávit e não podem arcar com impostos – sempre tentam passa-los adiante, aumentando preços e taxas até que enfim atinjam os proprietários de terra. Como os agricultores pagam muito do seu excedente em aluguel aos proprietários, que nada produzem, Turgot argumentou que os proprietários deveriam ser tributados sobre o aluguel recebido.
Sobre a Escola fisiocrata, também ganhou notoriedade por ter sido a primeira Escola a rejeitar completamente o mercantilismo. Suas teorias também tiveram vários problemas importantes, e a substituição do mercantilismo não ocorreu até a Riqueza das Nações de Adam Smith em 1776. Este livro descreve os fundamentos do que hoje é conhecido como economia clássica. Smith gasta uma parte considerável do livro que refuta os argumentos dos mercantilistas, embora muitas vezes sejam versões simplificadas ou exageradas do pensamento mercantilista (NIEHANS, 1997). Os pontos válidos feitos pela Smith incluem o fato de que o comércio pode beneficiar ambas as partes; que a especialização pode melhorar a eficiência e o crescimento através de economias de escala; e que a estreita relação entre governo e indústria os beneficia, mas não necessariamente a população em geral (LAHAYE, 2008).
Depois, os economistas refinaram os princípios de justiça e eficiência de um sistema tributário ideal. Justiça abarca a ideia de que os mais capazes de pagar devem pagar mais; que pessoas semelhantes devem pagar impostos semelhantes; e que quem se beneficia dos gastos públicos – como ao usar uma ponte nova – deve contribuir. Eficiência significa tanto a eficácia na coleta quanto a maximização do bem-estar social, aumentando ao mesmo tempo a receita necessária. Os economistas dizem que a eficiência significa perturbar o mercado o menos possível, quanto mais para não reduzir os incentivos à mão de obra e ao investimento (CRIAR..., 2013).
2.2O Estado, a Economia e a Tributação
Antes de tratar da questão da tributação e das possíveis reformas que a envolvem, tornase necessário abordar a tão arguida discussão sobre a ação do Estado na Economia. O livro A Riqueza das Nações (1776) de Adam Smith, que inaugurou a ciência econômica moderna, tem grande importância na percepção que temos sobre a interferência do Estado nos diferentes setores econômicos. Muitas vezes, interpretações equivocadas surgiram em uma tentativa de menosprezar a função do Estado na sociedade, como frequentemente ocorre com o conceito de “mão invisível”, que muitas vezes é empregado para se defender uma total inexistência, ou ausência de qualquer interferência do Estado, em defesa de um livre mercado desenfreado.
De acordo com Köche e Buffon (2015), a criação do Estado constitui uma das principais marcas da Modernidade, pelo menos na perspectiva europeia. Diferentemente de todas as formas de organização política precedentes, o Estado é a expressão da centralidade e da unidade do poder, a partir da noção de soberania. Ou seja, na visão dos autores, o Estado moderno europeu introduziu na história a noção de soberania como sendo o princípio que fundamento a concentração das atribuições do poder público em um único agente.
Adam Smith, em seu Inquérito sobre a natureza e as causas da riqueza das nações, dedicou um livro inteiro (o Livro V) para tratar da relação entre economia e tributação, ou, como refere o autor, sobre a Receita do Soberano ou do Estado. As receitas do soberano se justificam na medida em que determinados gastos devem ser feitos pelo Estado. Nesse contexto estão os gastos com defesa, com a justiça e com obras e instituições públicas (KÖSHE e BUFFON, 2015).
Nesse sentido, em se tratando da arte bélica, para Adam Smith (1987) “somente a sabedoria do Estado tem condições de fazer com que a profissão de soldado seja uma atividade específica, separada e distinta de todas as outras”. Além disso, o soberano tem o dever de proteger, na medida do possível, cada membro da sociedade da injustiça ou opressão de todos os outros membros da mesma, ou o dever de estabelecer uma administração judicial rigorosa.
Por fim, para Smith, o último dever do soberano ou do Estado é o de criar e manter as instituições e obras públicas que, embora possam proporcionar a máxima vantagem para uma grande sociedade, “são de tal natureza, que o lucro jamais conseguiria compensar algum indivíduo ou um pequeno número de indivíduos, não se podendo, pois, esperar que algum indivíduo ou um pequeno número de indivíduo as crie e mantenha”.
Elencam Köshe e Buffon (2015):
Veja-se, nesse sentido, que Adam Smith concebe a tributação como algo legítimo, sendo destinado o produto da arrecadação em benefício geral de toda a sociedade. Desse modo, seria justo, pois, que todas as despesas públicas fossem cobertas pela contribuição geral de toda a sociedade, contribuindo todos os seus membros, na medida do possível, em proporção com suas respectivas capacidades.
A discussão a respeito até que ponto o Estado deve intervir na Economia está longe de ser resolvida, entretanto, será analisado neste trabalho uma das formas de intervenção econômica por parte do Estado – talvez a principal delas -, qual seja: a tributação.
Em se tratando de intervenção estatal, um dos consensos é de que o governo deve garantir a igualdade e que os governos precisam arrecadar para tal. De acordo com Biderman e Arvate (2004), um dos objetivos da tributação é garantia menor ineficiência possível também conhecida como segundo melhor, já que não é possível criar um sistema de tributação totalmente eficiente (primeiro melhor).
É interessante observar que as famosas máximas para os tributos que Adam Smith enumera, em seu célebre Riqueza das Nações, publicado em 1776, permanecem plenamente válidas. Smith menciona quatro características que os sistemas tributários deveriam respeitar:
- A capacidade contributiva dos cidadãos. “Os súditos de todo Estado deveriam contribuir para sustentar o governo, tanto quanto possível em proporção às suas respectivas capacidades” (Smith, 1986, p. 366). Esse princípio é largamente aceito no mundo moderno. Os tributaristas citam-no como o princípio da equidade. Stiglitz (1988) o inclui como a característica da justiça social que todo sistema tributário deve buscar, dividindo-a em equidade vertical e equidade horizontal. A primeira diz respeito ao maior pagamento pelos que estão em maiores condições de pagar e a segunda, ao tratamento igual aos que estão em idêntica situação. Em geral obedecido formalmente- as leis tributárias normalmente elencam essa característica -, as provisões especiais (espaços na legislação) alteram a efetiva progressividade do sistema.
Atkinson e Stiglitz (1980) argumentam: “Desde que o acesso a várias formas de ativos, ou a atratividade relativa deles, pode depender criticamente da renda de uma pessoa, eles têm um efeito importante na equidade do sistema tributário e no seu verdadeiro grau de progressividade”.
- Regras para a fixação dos impostos, evitando-se arbitrariedades. O objetivo é a proteção dos contribuintes contra arbitrariedades do Estado ou de seus representantes para coletar impostos. Com as regras, os pagadores de impostos podem programar-se porque saberão “o tempo de pagamento, a maneira, a quantidade a ser paga, tudo(...) claro e simples para o contribuinte, e a qualquer pessoa” (SMITH, 1986, P. 366). Essa máxima é largamente citada pelos tributaristas modernos; enquadra-se, por exemplo, na classificação de Stiglitz (1988), em responsabilidade política, que é a clareza sobre quem paga, quanto se paga e o uso que se faz dos recursos arrecadados. Também se encaixa, ainda na classificação de Stiglitz, na necessidade de o sistema tributário ser simples.
- Facilidade para os contribuintes. Os tributos devem ser cobrados quando os contribuintes efetivamente dispõem de recursos para cumprir seus compromissos. Assim, o imposto sobre a renda do trabalho deve ser cobrado junto com o recebimento do salário e não em período anterior. Essa regra é de puro bom senso e é largamente utilizada pelas administrações tributárias.
- Baixo custo do sistema arrecadador. “Toda taxa deveria ser elaborada de maneira a tirar e manter fora do bolso do povo o mínimo possível além do que traz ao tesouro público do Estado” (Smith, op cit., p. 366). Smith observa que os tributos não podem ter um custo elevado de arrecadação; não podem desestimular a atividade econômica; não devem ser facilmente sonegáveis; e não devem submeter os contribuintes a fiscalizações desnecessárias que impliquem perda de tempo. Novamente as ideias de Smith coincidem com as de numerosos tributaristas modernos. Stiglitz (1988) aponta a necessidade de baixo custo, para a sociedade, da arrecadação de impostos, quando enfatiza a simplicidade administrativa como uma característica desejável de qualquer sistema. Esse autor chama atenção tanto para os custos diretos, que envolvem o pagamento de funcionários e a manutenção da máquina arrecadadora, quanto para os indiretos, que se referem à organização das empresas para atender a todas as exigências tributárias do fisco, tais como as obrigações acessórias e o pagamento de contadores e advogados.
- A eficiência econômica é outra característica desejável já presente em Smith. Para ele, a atividade econômica não deveria ser afetada negativamente pela tributação, devendo, assim, evitar impostos que desestimulem o trabalho. Embora tenha refletido sobre eficiência, Smith não mencionou outra importante fonte de ineficiência que é a interferência da tributação sobre a alocação de recursos do mercado, algo de larga aceitação geral em nossos dias.
Por outro lado, David Ricardo, um dos principais teóricos de economia política (e um dos principais críticos de Smith), dedica vinte capítulos sobre a tributação em sua obra mais importante, Princípios de Economia Política e de Tributação (2001). Como elencam Köche e Buffon (2015), o autor defende postura minimalista do Estado, pelo menos em relação à tributação, uma vez que entende que os impostos são a parte do produto da terra e do trabalho de um país colocada à disposição do Governo e, em última análise, sempre pagos pelo capital ou pelo rendimento do país. Desse modo, reconhecendo que qualquer aumento do capital seria muito maior se não fossem os impostos, o autor sustenta que não há imposto que não tenda a reduzir o ímpeto da acumulação, devendo, pois, a política governamental jamais lançar impostos que inevitavelmente atinjam o capital, pois se isso acontecesse, o fundo de manutenção do trabalho seria enfraquecido, e, em consequência a produção futura do país, diminuiria (KÖCHE e BUFFON, 2015).
Além disso, o autor apresenta posição contrária aos impostos sobre a transferência de propriedade, uma vez que, “para a prosperidade geral”, é importante favorecer a transmissão e troca de todas as espécies de propriedade, “pois é dessa forma que o capital de todas as procedências pode chegar às mãos daqueles que melhor o empregarão no aumento da população do país”. Fica evidente, nesse trecho, como Ricardo concebe os capitalistas de sua época, como aqueles que sabem, “mais do que todos”, empregar capital para o crescimento e “prosperidade geral” (KÖCHE e BUFFON, 2015).
Assim, diferentemente do modo como Adam Smith compreende a tributação — como algo legítimo e em benefício geral de toda a sociedade —, David Ricardo defende que há “um mal inerente a qualquer imposto”, que é justamente o fato de desincentivar o cultivo e a produção, ainda que considere esse mal inconveniente e inevitável.
De acordo com Köshe e Buffon (2015), com base em apenas dois economistas clássicos, é realmente difícil estabelecer alguns consensos em matéria de economia e tributação. A tributação e o papel do Estado na economia continuam sendo alvo de duras críticas. Vale ressaltar que a tributação é dos temas políticos, econômicos e sociais mais relevantes, tendo justificado, inclusive, revoluções e mortes (A Inconfidência Mineira, no Brasil, é um bom exemplo disso. No plano internacional, a Revolução Francesa, a Revolução Americana, o movimento de Independência da Índia, ilustram o que a taxação de determinados setores da sociedade pode acarretar). A redução das desigualdades econômicas inevitavelmente passa por esse debate. Por isso, a forma como se compreende o tributo é determinante para a definição do modo como se compreende o papel do Estado (e a relação deste na economia).
No centro desta discussão também coexistiu o embate entre a Escola Keynesiana, a Escola de Chicago e a Escola Austríaca. De acordo com Silva (2014), Keynes defendia a atuação direta do Estado nas variáveis econômicas de modo a suprimir a insuficiência da demanda efetiva. Através da política macroeconômica – monetária e fiscal – os estímulos seriam dados por meio da manipulação da taxa de juros, dos gastos públicos e da tributação. Nas palavras do autor, a política de tributação de Keynes deve possuir propósitos claros: por um lado, deve permitir que a renda desigualmente distribuída da sociedade seja realocada, tanto por tributação da renda, via sobretaxas, quanto por impostos sobre herança.
Sobre a relação da tributação com a vertente liberal da Escola de Chicago, Friedman (2014) afirma que o livre mercado e a liberdade individual estão intimamente ligados, sendo a liberdade econômica condição para a liberdade política. Ao priorizar o mercado e suas relações privadas, reduz a importância do Estado e, por conseguinte, das elites dirigentes sobre a sociedade que passaria a ter uma maior liberdade. Nessa hipótese, o papel do tributo é crucial.
De acordo com Friedman (2014), os orçamentos públicos vêm crescendo de forma significativa em relação às riquezas nacionais à medida que as necessidades de financiamento dos entes governamentais são cada vez maiores, principalmente em decorrência dos gastos voltados parra o bem-estar social. Para o autor, a arrecadação de tributos e os gastos públicos envolvem a concessão de poderes discricionários à elite política que, com o auxílio da burocracia estatal, administra recursos tomados de outrem em benefício de terceiro. Portanto, o debate para os teóricos de Escola de Chicago gira em torno da influência da atuação das elites, no sentido de se capturar o poder disperso no mercado.
Em relação ao pensamento da Escola Austríaca, existiu um grande aspecto crítico em relação à intervenção estatal em qualquer área, até mesmo através de atos legais. Neste ponto, Mises (2010) adverte que a Escola Austríaca não crítica e estuda o intervencionismo a partir da avaliação dos motivos de se adotar políticas econômicas intervencionistas através do regramento jurídico. A análise concentra-se na questão de saber se as intenções dos defensores de políticas intervencionistas são alcançadas através destas medidas, ou seja, o foco é determinar se tais intervenções funcionam de fato.
Mises (2010) apesar de aceitar a necessidade de um sistema tributário, manifesta grande preocupação com o foco da tributação ter sido alterado não para que se tornasse possível uma tributação cada vez mais neutra, mas sim mais justa socialmente. Assim, a tributação deveria assumir um papel único e exclusivo para o alcance da meta fiscal, sem prejudicar o mercado. O Autor vê como fundamental a busca da neutralidade tributária, afim de evitar a descriminação tributária. Por outro lado, ele reconhece que o imposto neutro é irrealizável (MODESTO, 2018).
Na visão de Modesto (2018), ao se avaliar a visão Austríaca sobre o Estado e o tributo, constata-se uma grande oposição ao tributo como fonte de justiça social, uma vez que segundo essa escola do pensamento econômico é algo que gera mais ônus do que ganhos.
2.3O Sistema Tributário Nacional
Com o passar dos anos, o debate a respeito de uma reforma tributária no Brasil vem se intensificando cada vez mais, sem que, todavia, tenha sido atingido um consenso sobre a complexidade das mudanças necessárias ao sistema tributário brasileiro. Antes da discussão acerca da reforma, se torna necessário conceituar os tributos e classifica-los. Neste momento, serão apresentados, de forma conjunta, os eixos teóricos que compõem a pesquisa: (i) conceituação dos tributos; (ii) a evolução do sistema tributário brasileiro; e (iii) reformas tributárias.
O financiamento das atividades básicas para o funcionamento do Estado se dá através de tributos. Desta forma, por meio da Lei nº5.172 de 1966, foi criado o Sistema Tributário Nacional (STN), que trata das definições de tributos, as suas diferentes espécies, seus fatos geradores, obrigações, competências e as normas gerais da legislação tributária. O STN é regido pela Emenda Constitucional nº 18 de 1965, pelas leis complementares e também pelas resoluções do Senado Federal. Existem também as limitações de competências entre os diferentes entes federados, evidenciando a distinção entre as leis federais, estaduais e municipais (BRASIL, 1966).
De acordo com o Código Tributário Nacional (CTN), os tributos são definidos como:
“Toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada” (BRASIL, 1966, p,60).
Os tributos são classificados cientificamente como: tributos não vinculados e tributos vinculados. Os tributos não vinculados também denominados como impostos são devidos pelos contribuintes sem que ocorra uma contrapartida vinculada a alguma prestação específica do Estado ao sujeito passivo (FABRETTI, 2009). Vale ressaltar também que além dos tributos, a União pode também instituir empréstimos compulsórios que tem como função atender despesas extraordinárias.
Dizer que o tributo é uma prestação pecuniária compulsória, significa dizer que a compulsoriedade é uma característica fundamental do dever de pagar tributos, visto que não se trata de uma obrigação consensual ou facultativa, mas sim de uma imposição surgida unilateralmente como decorrência do poder atribuído ao Estado. Essa compulsoriedade decorre da natureza legal da obrigação tributária (MAZZA, 2017).
Ao afirmar que o tributo é uma prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, o Código Tributário Nacional abre algumas opções para que seja efetuado o pagamento dos tributos, o que é complementado pelo art. 162 do CTN:
“O pagamento é efetuado:
- em moeda corrente, cheque, ou vale postal;
- nos casos previstos em lei, em estampilha, em papel selado, ou por processo mecânico.
É importante salientar que o CTN foi criado no ano de 1966, e, portanto, utiliza alguns termos que não são mais utilizados usualmente e faz menção a mecanismos já defasados em relação ao pagamento de créditos. Também é relevante destacar que existem muitas outras prestações pecuniárias previstas em lei, como por exemplo o dever de pagar multas ou a obrigação de ressarcir danos causados a terceiros. Assim, todo tributo é uma prestação pecuniária prevista em lei, mas nem toda prestação pecuniária prevista em lei possui a natureza de tributo.
Ainda destrinchando o conceito legislativo de tributos, é dito que tributo não constitui sanção por ato ilícito (BRASIL, 1966). Ao afirmar isto, o legislador quis afirmar, em síntese, que tributo não se confunde com multa. É importante que tal distinção seja realizada, pois existem muitas espécies de obrigações pecuniárias que vinculam os indivíduos e o Estado, sendo que as multas constituem prestações bastante assemelhadas aos tributos. De acordo com Mazza (2017), a diferença entre esses dois conceitos reside na circunstância de que o dever de pagar tributo surge da realização de um ato conforme ao direito (fato gerador), ao passo que a obrigação de pagar uma multa nasce como resposta do ordenamento jurídico à prática de um ato ilícito (infração).
Por fim, o art 3º do CTN (1966) afirma que o tributo é “cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada”, ou seja, constando a ocorrência do fato gerador do tributo, o fisco é obrigado a realizar o lançamento tributário, sendo o lançamento tributário o ato administrativo vinculado e obrigatório que ocorre por parte do Estado.
Lembra-se que o conceito apresentado de tributos é o conceito legislativo, que melhor introduz o tema e que o melhor relaciona com o restante dos tópicos que serão abordados no trabalho.
Segundo Richard Musgrave (1976), entende-se por Sistema Tributário como sendo o complexo orgânico formado pelos tributos instituídos em um país ou região autônoma e os princípios e normas que os regem. Por consequência, podemos concluir que o Sistema Tributário Brasileiro é composto dos tributos instituídos no Brasil, dos princípios e das normas que regulam tais tributos.
Já para Kiyoshi Harada (2018), Sistema Tributário Nacional é o conjunto de normas constitucionais de natureza tributária, inserido no sistema jurídico global, formado por um conjunto unitário e ordenado de normas subordinadas aos princípios fundamentais reciprocamente harmônicos, que organiza os elementos constitutivos do Estado, que outra coisa não é senão a própria Constituição. Essa definição indica a grande importância que esse sistema possui na economia, afetando de múltiplas formas o padrão de crescimento econômico em consonância com a distribuição social e regional de renda. Desta forma, é necessária uma ampla discussão acerca do nosso sistema tributário e da incidência dos impostos em si.
2.4O Federalismo Fiscal
A questão do Federalismo Fiscal também é de suma importância para o entendimento da complexidade do sistema tributário brasileiro, pois é a organização político-administrativa a responsável por moldar de que forma as possíveis reformas podem ocorrer. De acordo com Biderman & Arvate (2004), a organização federalista do governo é defendida a partir de pelo menos um dos três princípios:
- Alocação eficiente dos recursos nacionais
- Aumento da participação política da sociedade
- Proteção das liberdades básicas e dos direitos individuais dos cidadãos.
De acordo com os autores, a alocação eficiente dos recursos seria obtida pela descentralização da produção dos bens e serviços públicos nos diferentes níveis de governo. A existência de diferentes esferas de governo propicia uma maior participação política da sociedade, através da escolha dos seus representantes nos poderes Legislativo e Executivo locais. Já nos sistemas descentralizados, o que ocorre é um grau mais elevado de proteção às liberdades básicas e individuais de cada cidadão.
Oates (1977), ao tratar sobre a questão do federalismo fiscal, contrapõe ao Estado unitário um Estado anárquico, completamente descentralizado, e utiliza o termo federalismo para designar as formas de organização que se situariam entre os dois extremos, a anarquia e o Estado unitário. No sentido de Oates, mesmo os Estados unitários existentes podem ser considerados formas de organização de um sistema federalista. A definição de uma organização federal de governo, segundo Oates (1972, p.17), é a que se segue:
É um setor público com níveis decisórios tanto centralizados como descentralizados, nos quais as escolhas feitas a cada nível, relativas à provisão de serviços por parte dos residentes (e talvez de outros que aí desenvolvem suas atividades) das respectivas jurisdições.
Portanto, para Oates, o que destacaria um regime federalista dos outros é a preferência por uma estrutura de governo extremamente descentralizada, com a capacidade de se internalizar todas as externalidades econômicas existentes na produção de bens e serviços públicos. Entretanto, há várias formas de Federalismo, de acordo com o arranjo institucional que determina o tipo de relacionamento entre os membros da federação na decisão das políticas conduzidas pelo governo central.
Mora e Varsano (2001), fazem uma síntese da agregação entre as várias formas de federalismo e a experiência concreta de um determinado país com o tema:
As teorias sobre federalismo, tanto a abordagem econômica como a política, não fornecem um modelo que sirva de padrão para comparar as diferentes experiências. Mais especificamente, a teoria do federalismo fiscal, embora estabeleça uma estrutura normativa para a alocação de receitas e despesas entre os diferentes níveis de governo, não especifica um grau ótimo de descentralização ou o melhor arranjo institucional. Não obstante as diferenças, o conhecimento da experiência de um determinado país pode ser útil para os que lidam com os demais sistemas federativos.
O federalismo brasileiro é caracterizado, desde muito tempo, por uma concentração excessiva no poder central (União), tornando o nosso regime mais próximo do federalismo econômico em virtude do poder exercido pela figura do Presidente da República. Desde a década de 1980, o Brasil entrou em uma época de mudanças nas suas instituições, que se acelerou na década de 1990, e que continuará a sofrer mudanças nas que se seguirão. O regime federalista brasileiro está, portanto, em processo de mudança, com a transferência de responsabilidades da união para os estados e municípios. (MORA e VARSANO, 2001)
A partir desta premissa, se começa a discutir a questão de uma reforma tributária que, em consenso, é necessária. Nas palavras de Biderman e Arvate (2004), um sistema tributário que se preocupe com a questão do federalismo tem de ser bastante flexível para acomodar as possíveis transformações nas atribuições de responsabilidades que possam vir a ocorrer ao longo do tempo.
Um sistema tributário é eficiente quando, para uma dada receita tributária, ele otimiza a alocação dos recursos na economia. Um sistema tributário é simples quando ele é relativamente barato, tanto no custo de arrecadação do fisco quanto no custo do contribuinte para o pagamento de impostos. A flexibilidade é a propriedade que o sistema tributário deve ter para responder com facilidade as mudanças nas condições econômicas. A transparência do sistema tributário ocorre quando ele traduz as preferências da sociedade e cada indivíduo sabe precisamente quanto está pagando de impostos (BIDERMAN e ARVATE 2004).
2.5A dinâmica tributária brasileira
De acordo com Eichfelder e Vaillancourt (2014), a complexidade excessiva do sistema tributário tem consequências sobre a eficiência econômica e equidade da tributação. Segundo o autor, da ótica da eficiência econômica, a complexidade tributária gera desperdícios de recursos, uma vez que eleva o ônus da tributação sobre os contribuintes sem, no entanto, elevar a arrecadação dos governos.
Além disso, a complexidade das normas tributárias pode induzir os contribuintes mais bem informados (ou seja, aqueles que possuem um maior poderio econômico para a contratação de consultorias especializadas) a fazerem planejamento tributário (EICHFELDER e VAILLANCOURT, 2014, p.2).
De fato, o endividamento fiscal, no Brasil, faz parte da administração financeira das empresas. A origem deste problema é econômica e especialistas alertam que se dá por conta da falta de planejamento e despreparo do empreendedor frente à feroz e voraz carga tributária aliada à taxa de juros brasileira.
Se antes o planejamento tributário era visto como um instrumento complexo e encarado com receio pelos empresários brasileiros, hoje tem atraído cada vez mais o interesse das empresas, primeiro porque a carga tributária é alta demais, o que leva os empresários a se sentirem lesados. Segundo, porque um planejamento feito com critério e baseado em atributos legais, isto é, sem milagres ou fórmulas meramente protelatórias de pagamento de impostos, pode ser um importante aliado no fluxo de caixa e na adequação mais apropriada das empresas.
Segundo Varsano (1996), a principal característica da evolução do sistema tributário brasileiro é a lentidão. Adicionalmente, Santiago e Silva (2006) afirmam a sua complexidade, onerosidade e ineficiência, apresentando-se com vários tributos que são arrecadados nas três esferas do governo, sendo que da cobrança total, 70% está no âmbito federal, 26% no estadual e 4% no municipal (SANTIAGO e SILVA, 2006).
Ou seja, mais de 2/3 de toda a arrecadação tributária brasileira está concentrada na União Federal, cabendo aos Estados administrarem receitas de 25,59% e aos Municípios meros 4,58% do total.
Muitos países realizaram reformas em seus sistemas de tributação ao longo das últimas décadas, em maior ou menor escala. Como um exemplo de mudança profunda nesse campo temos os Estados Unidos, cujo Tax Reform Act de 1986 representou a maior alteração no imposto de renda federal desde que se tornou um imposto pago pela maior parte dos cidadãos, a partir da II Guerra Mundial (AUERBACH E SLEMROD, 1997).
A despeito das inúmeras diferenças entre as reformas tributárias empreendidas em vários países, Sandford (1993) lista alguns elementos comuns: diminuição do número de alíquotas e de seu valor marginal máximo no imposto de renda da pessoa física; redução de alíquotas das corporações; e aumento da participação de impostos sobre consumo em detrimento de impostos sobre a renda.
A introdução de qualquer tributo, ceteris paribus, piora a situação dos tributados porque terão menos recursos para consumir ou trabalharão mais se não quiserem consumir menos. Quando se consideram os benefícios recebidos pelos contribuintes, a sua situação pode ficar melhor que antes do tributo, quando, por exemplo, o governo fornece um bem público ou completa um mercado. Dado determinado nível de benefício, o sistema arrecadador deve ter o menor efeito possível sobre os contribuintes. (AUERBACH e SLEMROD, 1997)
Além do objetivo de potencializar a eficiência econômica, em que a busca da neutralidade é o elemento mais importante porque se supõe que o mercado seja o melhor alocador de recursos, o propósito de maior equidade também tem movido os governos. Mesmo os seus maiores defensores admitem que o mercado é eficiente na produção, mas não na distribuição de recursos, justificando-se a intervenção do governo nesse campo, com uso, além de outros instrumentos, também da tributação. O problema é que, a despeito de todos (ou quase) os sistemas tributários serem formalmente progressivos, na prática, muito da equidade se perde pelas brechas que permitem o planejamento dos contribuintes, principalmente daqueles de mais alta renda, que têm maior possibilidade de contratar contadores e advogados tributaristas para encontrar espaços na legislação e pagar menos tributos. Assim a progressividade formal não se efetiva na prática.
Às máximas de Adam Smith, acrescente-se, no caso brasileiro, a necessidade de harmonizar o federalismo fiscal, em que as três esferas de governo, União, estados e municípios, têm capacidade de impor tributos aos cidadãos. A ausência de sintonia entre os vários entes federativos pode gerar um sistema tributário desorganizado, passível de competição tributária excessiva, o qual gera uma erosão da base da tributação dos estados e dos municípios, e diminui a fonte de financiamento dos bens ofertados pelo setor público.
Para reforçar a atualidade das máximas de Smith, o texto de Auerbach e Slemrod (1997, p. 589) é emblemático: “No jargão econômico, deve-se dizer que a Reforma (Reforma
Tributária Americana de 1986) tinha a intenção de aumentar a equidade do sistema e de reduzir o custo social no cumprimento das obrigações tributárias, assim como o excesso de carga representado pelas distorções de comportamento induzidas pela tributação”.
A grande quantidade de propostas reformistas do sistema tributário brasileiro já indica a dificuldade política e a complexidade econômica que o tema possui. Será abordada no trabalho, a proposta do Imposto Único, a proposta da reforma da tributação sobre bens e serviços, através da introdução de um único imposto sobre bens e serviços (IBS), trazida pelo CCif - Centro de Cidadania Fiscal, a proposta de Reforma Tributária Solidária, trazida pela Fenafisco, a Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital e pela Anfip, a Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil, e uma das propostas de reforma tributária do IPEA.
3.METODOLOGIA
Metodologia científica é o conjunto de etapas ordenadamente dispostas que você deve vencer na investigação de um fenômeno. Inclui a escolha do tema, o planejamento da investigação, o desenvolvimento metodológico, a coleta e a tabulação de dados, a análise dos resultados, a elaboração das conclusões e a divulgação de resultados. (MORESI, 2003)
Neste capítulo serão apresentados os métodos aplicados nesta pesquisa para a interpretação e obtenção dos resultados finais alcançados.
Para a execução da presente pesquisa, do tipo exploratória, torna-se necessário a realização de algumas etapas, descritas a seguir:
De acordo com Alves (2003), a metodologia é considerada um instrumento necessário do pesquisador, porque é nela que se especifica os caminhos a serem adotados e se torna possível delinear a criatividade e definir o como, onde, com quem, com quê, quando e de que maneira se pretende captar a realidade e seus fenômenos.
Quanto aos procedimentos será utilizado uma profunda pesquisa bibliográfica, por ser um assunto de grande extensão e de grandes implicações políticas, sociais e econômicas. Inicialmente, será feita uma grande abordagem teórica sobre tributação, buscando abarcar os conceitos básicos e as contribuições dos autores clássicos para o tema. Depois, ao aproximar o tema para a realidade brasileira, se buscará trazer os conceitos legislativos e o aspecto legal da tributação no Brasil, em consonância como o Sistema Tributário Nacional.
Cada autor possui uma visão diferente a respeito da tributação e dos impactos desejados, e nesse trabalho, se tentará manter uma visão geral e analítica do atual cenário, através de uma vasta pesquisa bibliográfica, trazendo à tona prospecções futuras em relação a possíveis reformas e implantações.
De acordo com Gil (2007), a pesquisa bibliográfica, como qualquer outra modalidade de pesquisa, desenvolve-se ao longo de uma série de etapas.
Seu número, assim como seu encadeamento, depende de muitos fatores, tais como a natureza do problema, o nível de conhecimentos que o pesquisador dispõe sobre o assunto, o grau de precisão que se pretende conferir à pesquisa etc. Assim, qualquer tentativa de apresentar um modelo para desenvolvimento de uma pesquisa bibliográfica deverá ser entendida como arbitrária. Tanto é que os modelos apresentados pelos autores que tratam desse assunto diferem significativamente entre si. (GIL, 2007, p. 59).
Essa pesquisa é classificada quanto aos objetivos como exploratória pois, segundo Gil (2007) visa proporcionar maior familiaridade com o problema com vistas a torná-lo explícito. Envolve levantamento bibliográfico e assume, portanto, a forma de Pesquisa Bibliográfica que é desenvolvida com base em material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científicos (GIL, 2007).
Como resultados esperados, busca-se expor de forma mais prática e concisa as possíveis mudanças que o atual modelo tributário poderia ter, as implicações de uma alteração como essa no aspecto social e econômico e a análise de outros modelos em aplicação nos mais diferentes países e a possibilidade de aplicação desses modelos no Brasil, buscando analisar e determinar com mais especificidade as condições a que eles se aplicariam e como isso se aplicaria no Brasil, na tentativa de sanar as atuais falhas do nosso sistema.
Foram escolhidas as propostas de reforma que mais possuem destaque na mídia e que receberam atenção durante o processo eleitoral brasileiro de 2018. Serão apresentados os problemas do Brasil no que concerne à tributação e as principais propostas de reformas, demonstrando as possíveis contribuições que elas podem trazer para o Sistema Tributário Nacional.
4.A TRIBUTAÇÃO NO BRASIL
4.1Um breve Histórico
De acordo com o Varsano (1996), a República brasileira herdou do Império boa parte da estrutura tributária que esteve em vigor até a década de 30. Sendo a economia eminentemente agrícola e extremamente aberta, a principal fonte de receitas públicas durante o Império era o comércio exterior, particularmente o imposto de importação que, em alguns exercícios, chegou a corresponder a cerca de 2/3 da receita pública (VARSANO, 1996). Às vésperas da proclamação da República, este imposto era responsável por aproximadamente metade da receita total do governo.
A Constituição de 24 de fevereiro de 1891 adotou, sem maiores modificações, a composição do sistema tributário existente ao final do Império. Porém, tendo em vista a adoção do regime federativo, era necessário dotar os estados e municípios de receitas que lhes permitissem a autonomia financeira. Foi adotado o regime de separação de fontes tributárias, sendo discriminados os impostos de competência exclusiva da União e dos estados. Ao governo central couberam privativamente o imposto de importação, os direitos de entrada, saída e estadia de navios, taxas de selo e taxas de correios e telégrafos federais; aos estados, foi concedida a competência exclusiva para decretar impostos sobre a exportação, sobre imóveis rurais e urbanos, sobre a transmissão de propriedades e sobre indústrias e profissões, além de taxas de selo e contribuições concernentes a seus correios e telégrafos.
Quanto aos municípios, ficaram os estados encarregados de fixar os impostos municipais de forma a assegurar-lhes a autonomia. Além disto, tanto a União como os estados tinham poder para criar outras receitas tributárias (VARSANO, 1996).
De acordo com Varsano (1996) com a constituição de 1934, os estados passaram a ter competência para instituir impostos de vendas e consignações, e os municípios passaram a decretar tributos. A constituição de 1946 trouxe poucas mudanças ao Sistema Tributário Nacional (STN), sendo realizada uma redistribuição das arrecadações entre União, Estados e Municípios e criados dois novos impostos: imposto sobre selo municipal e o imposto de indústrias e profissões.
Durante todo o período anterior à Constituição de 1934, o imposto de importação manteve-se como a principal fonte de receita da União. Nas palavras de Varsano (1996), até o início da Primeira Guerra Mundial, ele foi responsável por cerca de metade da receita total da União, enquanto o imposto de consumo correspondia a aproximadamente 10% da mesma. A redução dos fluxos de comércio exterior devido ao conflito obrigou o governo a buscar receita através da tributação de bases domésticas. Cresceu então a importância relativa do imposto de consumo e dos diversos impostos sobre rendimentos, tanto devido ao crescimento da receita destes impostos - definitivo no primeiro caso e temporário no segundo - como à redução da arrecadação do imposto de importação. Terminada a guerra, a receita do imposto de importação tornou a crescer, mas sua importância relativa continuou menor que no período anterior (em torno de 35% da receita total da União na década de 20 e início dos anos 30).
Ainda, de acordo com o autor, a Constituição de 1934 e outras leis da época promoveram grandes alterações na estrutura tributária do país, deixando-o em condições de ingressar na próxima fase de evolução dos sistemas tributários, qual seja, onde predominam os impostos internos sobre produtos. As principais modificações ocorreram nas órbitas estadual e municipal. Os estados foram dotados de competência privativa para decretar o imposto de vendas e consignações, ao mesmo tempo em que se proibia a cobrança do imposto de exportações em transações interestaduais e limitava-se a alíquota deste imposto a um máximo de 10%. Quanto aos municípios, a partir da Constituição de 16 de julho de 1934, passaram a ter competência privativa para decretar alguns Tributos, como impostos de licenças, imposto predial e territorial urbanos, sobre diversões públicas e etc.
Em relação à Constituição de 1946, Varsano (1996) elenca que embora não tenha promovido uma reforma da estrutura tributária em si, ela modificou profundamente a discriminação de renda entre as esferas do governo, o que acabou por institucionalizar um sistema de transferências de impostos.
Segundo Varsano (1996), a intenção da Constituição de 1946 de reforçar as finanças municipais não se transformou em realidade por diversos motivos. Primeiro, a maioria dos estados jamais transferiu para os municípios os 30% do excesso de arrecadação. Segundo, as cotas de IR só começaram a ser distribuídas em 1948 e eram calculadas em um ano, com base na arrecadação do período anterior, para distribuição no ano seguinte; em consequência, os municípios recebiam cotas cujo valor real já fora corroído pela inflação. Terceiro, estas cotas (e, mais tarde, as do imposto de consumo) eram distribuídas igualmente entre os municípios, o que gerou, através de desmembramentos, um rápido crescimento do número dos mesmos. Os 1.669 municípios existentes em 1945 transformaram-se em 3.924 em 1966. Muitas das novas unidades passaram a depender quase que exclusivamente das transferências da União, cujo valor real diminuía à medida que crescia o número de municípios. Finalmente, a aceleração da inflação na segunda metade da década de 50 e principalmente no início da década de 60 prejudicou a receita dos impostos predial e territorial urbano que dependem da ação da administração fiscal no sentido de reavaliar o valor dos imóveis. A participação destes impostos na receita tributária municipal, que era da ordem de 33% em 1960, reduz-se para cerca de 20% em 1966.
De acordo com Tristão (2003), a constituição de 1967 teve por base a reforma tributária da década de 1966. Essa reforma acarretou o aumento da carga tributária, a instituição de novos tributos e a grande concentração de recursos para a União, prejudicando estados e municípios que se tornaram dependentes de transferências de recursos.
Cabe salientar que o Código Tributário Nacional (CTN), que institui as normas gerais do direito tributário, estabelecido em 1966, foi originado em 1953 por meio do anteprojeto de lei preparado pela Comissão Especial do Código Tributário Nacional e mandado ao Congresso Nacional em 1954 (Machado; Esteves e Machado, 2013). A reforma tributária, já tão pedida por muitos desde o final dos anos 40, foi planejada e colocada em prática entre os anos de 1963 e 1966, como se verá a seguir.
4.2Reformas Anteriores e seus efeitos
A partir da década de 50, o governo brasileiro comandou um esforço de desenvolvimento industrial, criando o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) em 1952 e buscando atrair capital estrangeiro para o país, através de favores financeiros e cambiais e pela transformação do imposto de importação, àquela altura com participação desprezível no financiamento dos gastos públicos, em instrumento de proteção à indústria doméstica (VARSANO, 1996)
Em 1959, com a criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) tem início o apoio sistemático ao desenvolvimento regional. O apoio à industrialização e ao desenvolvimento regional gerou um crescimento das despesas que não pode ser acompanhado pelo das receitas. Assim, a despesa do Tesouro Nacional, ao redor de 8% do PIB no final da década de 40, elevou-se para 11% a partir de 1957 e, no início dos anos 60, atingiu a marca dos 13% do PIB. Nessa época, o sistema tributário mostrava insuficiência até mesmo para manter a carga tributária que vinha conseguindo gerar na década de 50.
Como as despesas continuaram a crescer aceleradamente, o déficit do Tesouro ultrapassou, em 1962 e 1963, a marca dos 4% do PIB. Não existindo uma estrutura institucional que possibilitasse o seu financiamento por meio de endividamento público, o déficit foi coberto quase que totalmente através de emissões. A taxa de inflação anual, que era da ordem de 12% em 1950 e já atingia 29% em 1960, elevou-se rapidamente para 37 e 52% nos anos seguintes e saltou para 74% em 1963 (VARSANO, 1996).
No final de 1963, foi criada a Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda com a tarefa de reorganizar e modernizar a administração fiscal federal. Previa-se que os fatos e informações analisados levariam a uma expansão das tarefas e até à revisão global do sistema tributário, o que de fato ocorreu.
Após a revolução de março de 1964, a reforma tributária adquiriu impulso, visto que, como relata a Comissão: “passou a encontrar menos obstáculos institucionais e políticos, bem assim menos resistência por parte dos interesses criados [...] (VARSANO, 1996)”.
Como enumera Varsano (1996), um novo sistema tributário foi paulatinamente implantado entre 1964 e 1966, concedendo-se prioridade para as medidas que, de um lado, contribuíssem de imediato para a reabilitação das finanças federais e, de outro, atendessem de forma mais urgente os reclamos de alívio tributário dos setores empresariais, que constituíam a base política de sustentação do regime: a administração fazendária federal foi reorganizada; o IR sofreu revisões que resultaram em vigoroso crescimento de sua arrecadação; e o imposto de consumo foi reformulado dando origem ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), com resultado semelhante.
A Emenda Constitucional nº 18/65 que, com algumas alterações, incorporou-se ao texto da Constituição de 30 de janeiro de 1967 e o Código Tributário (Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966) são os documentos legais que marcam o fim dos trabalhos desta reforma. Além de bem-sucedida quanto ao objetivo de reabilitar rapidamente as finanças federais - a receita do Tesouro Nacional, que atingira o mínimo de 8,6% do PIB em 1962, recuperou-se e, em 1965, já chegava aos 12% -, a reforma da década de 60 teve os méritos de ousar eliminar os impostos cumulativos, adotando, em substituição, o imposto sobre o valor adicionado - hoje de uso generalizado na Europa e na América Latina, mas, na época, em vigor apenas na França -, e de, pela primeira vez no Brasil, conceber um sistema tributário que era, de fato, um sistema – e não apenas um conjunto de fontes de arrecadação -- com objetivos econômicos, ou, mais precisamente, que era instrumento da estratégia de crescimento acelerado traçada pelos detentores do poder.
Assim, o objetivo fundamental do sistema tributário foi elevar o nível de esforço fiscal da sociedade de modo que não só se alcançasse o equilíbrio orçamentário como se dispusesse de recursos que pudessem ser dispensados, através de incentivos fiscais à acumulação de capital, para impulsionar o processo de crescimento econômico. Ao privilegiar o estímulo ao crescimento acelerado e à acumulação privada -- e, portanto, os detentores da riqueza -- a reforma praticamente desprezou o objetivo de equidade (VARSANO, 1996).
O sistema tributário criado pela Constituição de 1988 -- ao contrário do originado pela reforma da década de 60, elaborado por uma equipe técnica em gabinetes -- foi fruto de um processo participativo em que os principais atores eram políticos. É bem verdade que os políticos que conduziram o processo de criação tinham formação técnica e haviam exercido recentemente funções executivas no governo e que um grupo de técnicos os assessorava. Contudo, as decisões, embora tecnicamente informadas, tinham caráter eminentemente político.
A Assembleia Nacional Constituinte, a despeito da amplitude do debate que promoveu, ao fracionar a discussão do papel do Estado por quase todas as comissões -- enquanto em uma delas se desenhava, isoladamente, o sistema tributário --, criou um sistema de financiamento insuficiente para o tamanho do Estado implicitamente definido nas diversas comissões. Este, por sua vez, não se fundamentou em uma previsão realista da disponibilidade de recursos para o financiamento de suas ações. A situação de desequilíbrio orçamentário que já existia, ao invés de ser eliminada, consolidou-se (VARSANO, 1996).
De acordo com Varsano (1996), o caráter eminentemente político do processo de reforma e a deficiência de informação a respeito das condições mais recentes das finanças públicas impediram que a recuperação da carga tributária fosse listada entre os objetivos da reforma. A reação natural a 20 anos de concentração do poder político alçou o fortalecimento da Federação à condição de seu principal objetivo. Tal objetivo exigia, no que diz respeito às finanças públicas, o aumento do grau de autonomia fiscal dos estados e municípios, a desconcentração dos recursos tributários disponíveis e a transferência de encargos da União para aquelas unidades.
A ampliação do grau de autonomia fiscal dos estados e municípios resultou de diversas alterações na tributação até então vigente: atribuiu-se competência a cada um dos estados para fixar autonomamente as alíquotas do seu principal imposto, o ICMS (imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre a prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação), sucessor do ICM; eliminou-se a faculdade, atribuída pela Constituição anterior à União, de conceder isenções de impostos estaduais e municipais; e vedou-se a imposição de condições ou restrições à entrega e ao emprego de recursos distribuídos àquelas unidades.
A perda de recursos disponíveis da União, resultante do aumento das transferências e da eliminação de cinco impostos, cujas bases foram incorporadas à do ICM para formar o campo de incidência do ICMS, requereria ajustes, o mais óbvio dos quais -- e compatível com o objetivo de fortalecer a Federação -- é a descentralização de encargos. Como esta não pode ocorrer instantaneamente, o projeto de sistema tributário da Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças da Assembleia Nacional Constituinte continha uma disposição transitória que criava um fundo para garantir recursos adicionais aos estados e municípios durante o período de transição, com o objetivo de organizar o processo de descentralização e assegurar a continuidade dos serviços nele incluídos.
Ainda, a Carta de 1988 estabeleceu atribuições e competências para legislar privativas da União e dos municípios, reservando aos estados as competências que por ela não lhes sejam vedadas. No entanto, seu art. 23 estabeleceu a competência concorrente das três esferas de governo para um conjunto de importantes atividades, atribuindo à lei complementar a fixação das normas para cooperação entre elas. Como a legislação complementar não foi até agora elaborada, ficaram indefinidos os papéis de cada um dos níveis de governo na prestação dos serviços, o que pode resultar em duplicação de esforços ou omissão do Estado nas tarefas que lhe cabe executar.
Em suma, a Constituição de 1988, além de consolidar uma situação de desequilíbrio do setor público, concentrou a insuficiência de recursos na União e não proveu os meios, legais e financeiros, para que houvesse um processo ordenado de descentralização dos encargos. Por isso, tão logo ela foi promulgada, já se reclamava nova reforma do Estado brasileiro. Verificase que, após 1989 -- ano em que, além da natural dificuldade de transição para um novo sistema tributário, a arrecadação foi prejudicada pela vigorosa aceleração da inflação --, a carga tributária tem superado os níveis alcançados nas décadas anteriores. O nível anormalmente alto observado em 1990 (29,6%) é explicado pelo Plano Collor que, mediante medidas excepcionais e de curta duração, possibilitou um aumento temporário da receita federal e, pelo seu impacto sobre o nível da inflação, permitiu melhor desempenho da arrecadação nas três esferas de governo, via redução do efeito Tanzi.
Portanto, a reação do governo federal à nova ordem tributária instituída a partir da Constituição de 1988 ocasionou uma queda na qualidade do sistema tributário sem, contudo, acarretar um equacionamento definitivo de seu desequilíbrio financeiro e fiscal. Como parte da reação, foi gerado um processo acentuado de descentralização: os governos subnacionais responderam, em 1991, por 56% do consumo corrente e 75% da formação bruta de capital fixo do setor público (AFONSO, 1994).
Todavia, tal processo não foi decorrente de uma política deliberada, mas apenas consequência da adoção de políticas restritivas visando ao controle do déficit. Faltou, assim, um plano de descentralização previamente negociado com os governos subnacionais, que desse um ordenamento mínimo ao processo. A ação do governo federal nas áreas sociais ficou ainda mais comprometida do que já estava, enquanto o fortalecimento financeiro dos estados e municípios, apesar de significativo, tem sido insuficiente para atender às ampliadas demandas sociais.
Além de pôr em risco a relativa estabilidade da economia, o desequilíbrio das contas do governo provoca a insuficiência, em qualidade e quantidade, dos serviços públicos, que avilta ainda mais a qualidade de vida dos mais pobres, e as frequentes alterações introduzidas no sistema tributário com o objetivo de aumentar a receita, que não raro pioram a sua qualidade e perturbam o funcionamento dos mercados. Assim, a disfunção do Estado rapidamente contamina toda a sociedade. Esta é claramente a situação atual do país, daí decorrendo a necessidade e urgência de nova reforma do Estado, inclusive da tributação que o financia.
4.3Os problemas do atual sistema tributário
O Brasil já possuiu um dos sistemas tributários mais modernos do mundo. A reforma tributária ocorrida no regime militar em 1965 e 1967 foi uma das pioneiras ao introduzir um imposto sobre valor agregado, modelo que depois se tornou predominante nos países desenvolvidos (VARSANO, 1996). Porém, após a redemocratização, a necessidade de obter aumentos imediatos de arrecadação, além de uma desordenada abordagem dos tributos sobre consumo trazida pela Constituição Federal de 1988, a qualidade do nosso sistema passou a diminuir ferozmente.
Entre os problemas do sistema tributário brasileiro, podemos destacar:
- Excesso de burocracia: segundo o relatório de 2017 do grupo Doing Business, do Banco Mundial, o Brasil é o país campeão em horas demandadas para a apuração dos tributos, consumindo, em média, 2.038 horas por ano das empresas nacionais, com o preenchimento de formulários, registros em livros contábeis, assessorias e etc. No Chile, gasta-se 316 horas para a mesma finalidade. Na Bolívia, gastam-se 1080 horas. Isso acontece em virtude da complexidade da legislação tributária brasileira. Apenas o ICMS possui 27 legislações diferentes, uma para cada unidade da Federação. Portando, uma nova empresa que deseja atuar no mercado interno deve se submeter à todas essas legislações, que foram criadas de forma desarmônica. De acordo com Junqueira (2015), essa complexidade acaba por incentivar a informalidade, a sonegação de impostos, um aumento dos custos de transação e o “peso-morto” dos impostos, reduzindo a eficiência econômica do sistema tributário como um todo.
- Regressividade: de acordo com Pintos-Payeras (2010), o peso elevado de tributos indiretos faz com que a carga tributária seja altamente regressiva. Ou seja, os mais pobres é que arcam com o maior peso dos impostos e os mais ricos, proporcionalmente falando, não sentem tanto o impacto tributário. Assim, o sistema tributário acaba por contribuir de forma direta com a disparidade de renda que se observa no país.
- Tributação sobre setores errados: de acordo com Baratto (2006), a maioria dos países não tributa (ou tributa pouco) produtos que geram elevado bem-estar, como alimentos e remédios. Igualmente, os investimentos e as exportações costumam ter tratamento privilegiado, pois contribuem para o desenvolvimento econômico do país. No Brasil, esses setores estratégicos são taxados, pois a autoridade para taxar a produção pertence parcialmente aos estados (através do ICMS), provocando um problema de “estratégia dos recursos comuns”. As exportações constituem um caso mais complexo ainda. Legalmente, elas deveriam ser isentas, mas isto não acontece devido a um imbróglio no sistema tributário. Devido à desarmonia entre as regras do comércio interno e do comércio internacional, os estados perdem arrecadação quando empresas sediadas em seu território exportam, o que os desestimula a pagar os devidos créditos tributários aos exportadores e mesmo a apoiar a exportação (JUNQUEIRA, 2015).
- Desoneração sobre setores errados (guerra fiscal): os estados usam reduções (descontos) tributárias na tentativa de se atrair mais investimentos, o que comumente é chamado de “guerra fiscal”. Grande parte da literatura econômica vê esse fenômeno de uma forma negativa, pois ele significaria uma desoneração tributária “errada” (Arbix, 2002). De acordo com Bernardo Appy (2009), a guerra fiscal acaba com a “neutralidade” do sistema tributário, induzindo a uma alocação ineficiente dos investimentos no território. Além disso, os empresários não sabem se, ao instalar uma empresa, seus concorrentes receberão algum incentivo fiscal, criando uma concorrência assimétrica. Esta insegurança jurídica é um desestímulo ao investimento, prejudicando o aumento da capacidade produtiva. Appy destaca ainda, que a proposta de reforma tributária trazia por ele, e que será abordada posteriormente neste trabalho, possui hoje apoio da maioria dos estados da federação. Segundo ele, um dos estados mais resistentes à essa possibilidade de mudança é o estado do Amazonas, em virtude dos benefícios tributários da Zona Franca de Manaus.
Os pontos acima elencados não contemplam a totalidade da análise dos problemas do sistema tributário brasileiro mas resumem os principais gargalos que carecem de intervenção e de reformas, de acordo com a literatura econômica. De acordo com Junqueira (2015), os especialistas em tributação recomendam limites à autonomia dos governos estaduais para tributar, bem como que o imposto sobre consumo seja tributado no destino das mercadorias, e não na origem. Também propõem a unificação de tributos federais e estaduais sobreo o consumo, com a criação de um imposto nacional sobre valor agregado.
Isso abriria espaço para a desoneração dos setores “coretos”, como investimentos, exportações e produtos de consumo popular. Também diminuiria a burocracia para as empresas e fecharia brechas para a sonegação. A desoneração sobre setores incorretos, via guerra fiscal, seria coibida e substituída por uma política unificada de desenvolvimento regional. Algumas das propostas que serão abordadas no próximo tópico deste trabalho, já abarcam grande parte dessas mudanças tidas como necessárias para a literatura econômica.
Outra questão relevante no debate das reformas tributárias é em relação a elevada carga tributária que o país tem instituído aos seus contribuintes. Apesar da estabilização decorrente do Plano Real ter proporcionado uma considerável elevação da receita pública, as enormes carências sociais do país e sua frágil situação fiscal dentre outros fatores, apontam uma necessidade de reformas. Segundo Afonso (1988), a distribuição da carga tributária mostra-se desequilibrada quando os tributos são grupados por principais bases de incidência, sendo exagerada a participação dos tributos sobre bens e serviços na arrecadação total, que representam, atualmente, quase a metade da receita total.
Ao contrário dos tributos sobre o comercio exterior, salta aos olhos a baixa participação na arrecadação total da tributação sobre o patrimônio e, sobretudo, a renda, o que exprime uma preferência da União por tributos que sejam de mais fácil arrecadação, como os que utilizam o faturamento como base impositiva. Tais tributos, ainda que de pior qualidade, possuem elevada produtividade fiscal, especialmente em contextos inflacionários. Note-se também que suas arrecadações não são partilhadas com as unidades subnacionais, o que é outro motivo para a preferência (AFONSO, 1988).
A comparação pura e simples de cargas tributarias de diferentes países é um exercício de precário poder analítico. Isto porque há várias diferenças entre os sistemas tributários e, principalmente, entre as sociedades sobre as quais incidem os tributos. Não obstante, a utilização do indicador de carga tributária tem um caráter descritivo que ajuda a situar o Brasil no contexto internacional.
O exame da carga tributária global de um conjunto selecionado de países demonstra que a receita tributária brasileira, de 28,9% do PIB em 1996, é a maior dentre os países da América Latina, mas muito inferior a verificada nos países europeus, nos quais está sempre acima de 35% do PIB, ultrapassando, em alguns casos, 50%. Em tais países, de modo geral, uma parcela importante da carga tributária destina-se ao financiamento da previdência social. (AFONSO, 1988, p. 15)
Conforme salientado anteriormente, a carga tributária brasileira é muito dependente de impostos sobre a produção e a circulação de bens e serviços, que, no agregado, atingem uma arrecadação de cerca de 14% do PIB, ou 60% do total dos tributos (excluída a previdência). Além do Brasil, Chile, México e outros países da América Latina dependem excessivamente desta base de incidência. Nos países desenvolvidos este percentual situa-se, em geral, entre 30% e 45%. 0 Japão (onde estes tributos respondem por apenas 13% da receita tributária), os Estados Unidos (21%), Cingapura (22%) e Austrália (24%) são as exceções. Por outro lado, a participação da tributação da renda na carga tributária brasileira é baixa (apenas 23%) e ainda está concentrada nas pessoas jurídicas, o que tende a afetar negativamente a competitividade.
A incidência sobre a renda é amplamente utilizada nos países desenvolvidos (chegando, por exemplo, a 70% da carga total no Japão). Entretanto, o dado mais significativo é que o Brasil é superado, inclusive, por alguns países latino-americanos de renda per capita inferior a nossa, como a Venezuela, o Panamá e o México.
Assim como a renda, a imposição de tributos sobre a propriedade, a despeito do crescimento recente, ainda é pouco aproveitada no Brasil, onde a concentração da riqueza é elevada. A distância em relação a experiência internacional é, no entanto, menos pronunciada que no caso da renda. A participação desta incidência no total (4,6%, excluída a previdência) é ainda inferior à dos Estados Unidos, Japão e Argentina, mas supera a observada na Franca, Alemanha, Áustria e Itália (AFONSO, 1988).
De acordo com a Receita Federal, o Brasil é o país com a carga tributária mais elevada da América Latina e uma das maiores entre os países de renda média. Quando a Constituição de 1988 foi promulgada, essa carga consistia em cerca de 23,4% do PIB (Produto Interno Bruto), em 2005, a carga era de 33,6% e até então se mantém nesse patamar, como se observa no quadro a seguir:
Quadro 1: Carga Tributária dos Governos Federal, Estadual e Municipal, em R$ Correntes
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Discriminação |
R$ Milhões 2016 2017 |
% PIB 2016 2017 |
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Arrecadação Governo Federal |
1.332.253 1.390.984 |
21,28% 21,20% |
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Impostos sobre renda, lucros e ganhos de capital |
Imposto de Renda
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) Outros |
335.247 332.171 28.284 30.504 131.181 113.815 175.782 187.852 66.760 70.686 0 12 |
5,36% 5,06% 0,45% 0,47% 2,10% 1,74% 2,81% 2,86% 1,07% 1,08% 0,00% 0,00% |
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Impostos sobre a folha de pagamento e a mão de obra |
Contrib. Social do Salário Educação Contribuições para o Sistema S Outros |
19.473 20.010 18.428 19.075 1.421 1.392 |
0,31% 0,31% 0,29% 0,29% 0,02% 0,02% |
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Impostos sobre a propriedade |
Imposto Territorial Rural – ITR Outros |
1.126 1.273 33 40 |
0,02% 0,02% 0,00% 0,00% |
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Impostos sobre bens e serviços |
Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI Imposto sobre Operações Financeiras – IOF Cofins Outros |
41.851 47.041 33.645 34.660 201.517 221.670 67.230 70.773 |
0,67% 0,72% 0,54% 0,53% 3,22% 3,38% 1,07% 1,08% |
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Impostos sobre o comércio e transações internacionais |
Imposto sobre a Importação Imposto sobre a Exportação |
31.308 32.284 139 66 |
0,50% 0,49% 0,00% 0,00% |
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Outros impostos |
1 0 |
0,00% 0,00% |
|
|
Contribuições Sociais |
Contribuições para o RGPS Contribuições para o RPPS FGTS |
336.328 355.518 34.629 36.521 124.565 128.695 |
5,37% 5,42% 0,55% 0,56% 1,99% 1,96% |
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Outras |
10.023 11.788 |
0,16% 0,18% |
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Demais |
Taxas Federais |
8.527 7.308 |
0,14% 0,11% |
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Arrecadação Governos Estaduais |
553.077 584.489 |
8,84% 8,91% |
|
|
Impostos sobre renda, lucros e ganhos de capital |
Imposto de Renda Retido na Fonte – IRRF |
36.462 39.137 |
0,58% 0,60% |
|
Impostos sobre a propriedade |
Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação – ITCMD Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores - IPVA |
1.117 1.137 7.345 6.836 39.016 39.201 |
0,02% 0,02% 0,12% 0,10% 0,62% 0,60% |
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Impostos sobre bens e serviço |
ICMS Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISS Outros |
414.029 437.857 1.544 1.538 5.484 5.986 |
6,61% 6,67% 0,02% 0,02% 0,09% 0,09% |
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Outros impostos |
61 32 |
0,00% 0,00% |
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Contribuições Sociais |
32.833 33.883 |
0,52% 0,52% |
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Demais |
Taxas Administrativas |
15.186 18.881 |
0,24% 0,29% |
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Arrecadação Governos Municipais |
140.658 147.625 |
2,25% 2,25% |
|
|
Impostos sobre renda, lucros e ganhos de capital |
Imposto de Renda Retido na Fonte - IRRF |
14.803 16.098 |
0,24% 0,25% |
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Impostos sobre a propriedade |
Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU Imposto de Transmissão de Bens Imóveis - ITBI |
33.204 35.549 10.017 10.173 |
0,53% 0,54% 0,16% 0,16% |
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Impostos sobre bens e serviços |
Contribuições Econômicas Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISS |
7.437 7.464 55.433 56.458 |
0,12% 0,11% 0,89% 0,86% |
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Contribuições Sociais |
12.079 12.181 |
0,19% 0,19% |
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Demais |
Taxas Administrativas |
7.685 9.701 |
0,12% 0,15% |
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Arrecadação Governo Geral |
2.025.988 2.123.098 |
32,37% 32,36% |
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Fonte: Tesouro da Fazenda Nacional (quadro por elaboração própria)
Como se observa no quadro, a carga tributária brasileira correspondeu, em 2017, a 32,36% do PIB, valor considerado alto para os padrões da américa latina e para os padrões mundiais. Um detalhe que chama bastante atenção é o volume da arrecadação de tributos que incidem sobre o consumo, como o ICMS, demonstrando valores bastante superiores à tributação na renda de pessoa física, por exemplo. Percebe-se também uma grande tributação na renda da pessoa jurídica, através do IRPJ, em relação à pessoa física. A arrecadação dos municípios é bastante menor comparada com a dos estados.
Através de uma simples análise neste quadro, já é possível se vislumbrar alguns gargalos tributários que as reformas buscam solucionar, como por exemplo, a grande quantidade e complexidade dos impostos sobre consumo (impostos sobre bens e serviços), principalmente na esfera estadual (o ICMS possui 27 legislações diferentes), e também o excesso de tributação na pessoa jurídica (IRPJ) em relação à pessoa física. De fato, no Brasil, se tributa muito pouco a pessoa física, bastante o consumo, prejudicando a camada mais pobre da população e bastante a pessoa jurídica, através do IRPJ, o que prejudica bastante a indústria e os investimentos.
Nos últimos anos, além da questão da elevação da carga tributária, também é notável a perda de eficiência do sistema como um todo, atingido pelo pragmatismo arrecadatório que fora deflagrado em muitos das pequenas tentativas de reformas, que na maioria das vezes, só abarcavam o curto prazo, sem levar em consideração uma mudança na estrutura do sistema em si. A carga tributária não subiu nos últimos anos, porém, a infinidade de regimes de tributação e de benefícios tornam o sistema cada vez mais complexo e menos eficiente.
Quando analisamos o contencioso do Brasil, ou seja, o número de processos de matéria tributária, temos a noção da complexidade que é gerir um sistema como esse e a quantidade de falhas que o mesmo apresenta. Segundo Messias (2013):
Em termos de números de processos, o Brasil também fica à frente de outros países. Em nosso país, são 16 processos tributários em discussão para cada dez mil habitantes. Nos Estados Unidos e Austrália, estimase que havia, em 2012, cerca de um processo tributário a cada dez mil habitantes. No Canadá, entre 2010 e 2011, a relação foi de 2 processos em matéria tributária em discussão para o mesmo número de habitantes. Por outro lado, os europeus são os que mais se aproximaram dos níveis brasileiros de litigiosidade — no Reino Unido e Suécia, havia cerca de 9 e 13 processos tributários para cada dez mil habitantes.
Ainda, é bem verdade que a relação elevada entre número de processos e habitantes no Brasil poderia ser tomada como uma evidência favorável de que estamos diante de uma Justiça acessível e de que os cidadãos estão cada vez mais correndo atrás de seus direitos. No entanto, em um país onde o valor dos passivos tributários representa 15% do PIB, percebe-se uma clara fragilidade das instituições tributárias e jurisdicionais, o que se traduz em insegurança jurídica, desincentivo ao investimento e perda de competitividade das empresas nacionais.
Sobre a questão do pagamento de impostos é importante salientar que a elevada carga tributária brasileira possui, em conjunto, um também elevado custo de conformidade que prejudica o desenvolvimento e os investimentos.
Bertolucci e Nascimento (2012), conceituam os custos de conformidade à tributação da seguinte maneira:
Os custos de conformidade à tributação (compliance costs of taxation) correspondem ao custo de tempo e recursos necessários ao cumprimento das determinações legais tributárias aos contribuintes. Estes custos envolvem atividades como cálculo e retenção de impostos e contribuições, preenchimento de declarações, atendimento a fiscalizações, gastos em planejamento tributário, pesquisas e treinamentos, entre outros.
Ou seja, tudo está atrelado à questão da complexidade das normas e dos custos que esta complexidade traz para o fisco e, consequentemente, ao contribuinte. Um sistema tributário complicado e com um número descomedido de normas exige, muitas vezes, que as empresas incorram em despesas elevadas para manterem um grande número de funcionários responsáveis apenas pela apuração e pagamento de tributos, bem como a contratação de assessorias externas de advogados e auditores. Além disso, mudanças na legislação podem gerar despesas com treinamento de pessoal e compras de ativos (como softwares).
Com isto, custos de conformidade elevados tendem a distorcer as decisões dos agentes econômicos, resultando em alocações subótimas dos recursos na economia. Em razão disto, a competitividade das empresas fica comprometida bem como o surgimento de possíveis novos investimentos. Em se tratando da equidade tributária, custos de conformidade elevados têm efeitos distributivos indesejáveis, na medida em que são mais severos sobre os pequenos negócios.
Melhor dizendo, o Sistema Tributário, enquanto observado como política pública de distribuição de justiça (sob a ótica política) e renda (sob a ótica econômica), se tratado de forma centralizada, como ocorre na história do Brasil, acaba por impedir a adoção de políticas públicas, não só tributárias, adaptáveis às realidades dos Estados e Municípios, de maneira a buscar o equilíbrio da sociedade brasileira.
Nem se diga que a repartição das receitas da União para com os Estados e Municípios e dos Estados para com os Municípios - os chamados Fundos de Repartição das Receitas Tributárias (vide artigos 157 a 161 da Constituição) - se prestam a garantir tal independência. Isso porque, de um lado, tais Fundos criam verdadeira burocracia entre os entes federativos, gerando desconfianças e discussões judiciais sem fim sobre sua exatidão.
Por outro lado, de acordo com os artigos 157 a 161 da Constituição Federal, a repartição de receitas tributárias está adstrita à arrecadação da União Federal com impostos, excluindo-se às receitas provenientes das Contribuições em geral.
Diante deste quadro, se vislumbra a implementação de uma ampla reforma tributária, que torne efetiva a busca pela diminuição das desigualdades regionais, da onerosidade excessiva para o contribuinte mais pobre, uma maior racionalidade tributária e uma simplificação sistêmica, para que o custo de cobrar o tributo e o custo de pagá-lo (custo de conformidade), seja muito menor tanto para o fisco quanto para o contribuinte.
4.4A Zona Franca de Manaus e os Incentivos Fiscais
De acordo com a Cartilha de Incentivos Fiscais da Suframa (2014), a Zona Franca de Manaus é uma área de livre comércio de importação e de exportação e de incentivos fiscais especiais, estabelecida com a finalidade de promover o desenvolvimento regional, através da criação de um centro industrial, comercial e agropecuário dotado de condições econômicas que permitam seu desenvolvimento, em face dos fatores locais e da grande distância, a que se encontram os centros consumidores de seus produtos, conforme estabelecido no art. 1º, do Decreto-Lei nº 288, de 28 de fevereiro de 1967, art. 1º do Decreto-Lei nº 356, de 15 de agosto de 1968, e art. 504 do Decreto nº 6.759, de 05 de fevereiro de 2009 (CARTILHA...,2014).
Os incentivos oferecidos pela Zona Franca de Manaus são inúmeros e são contemplados tanto na esfera Estadual quanto na Federal. Os incentivos Federais podem ser resumidos, de acordo com o guia de Incentivos Fiscais da Seplancti de 2018 em:
- QUANTO AO IMPOSTO DE IMPORTAÇÃO – II, isenção na entrada de mercadorias destinadas ao consumo interno; para a industrialização em qualquer grau, inclusive beneficiamento ou destinadas a estocagem para posterior reexportação, salvo algumas exceções; redução do imposto devido na saída de bens de informática, proporcionalmente ao aproveitamento de mão de obra e insumos nacionais, e de demais produtos industrializados com redução de até 88% sobre os insumos utilizados.
- QUANTO AO IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS – IPI, gozam de isenção, com algumas exceções: as mercadorias produzidas na ZFM quer se destinem ao seu consumo interno, quer para a comercialização em qualquer ponto do Brasil; as mercadorias estrangeiras destinadas ao consumo e à venda local, e a remessa de mercadorias de origem nacional para a ZFM, pois equivale a uma exportação para o exterior.
- QUANTO AO IMPOSTO DE RENDA – IR, redução de 75% do imposto e adicionais calculados com base no lucro da exploração, para projetos protocolizados na Sudam para instalação, ampliação, modernização ou diversificação enquadrado em setores da economia considerados, em ato do Poder Executivo, prioritários para o desenvolvimento regional.
- QUANTO A DEMAIS ADICIONAIS, alíquotas reduzidas ou zeradas em alguns casos, de PIS/Cofins, além de isenção do adicional ao frete para renovação da Marinha Mercante – AFRMM.
Já na esfera Estadual, o regramento é contemplado na política de incentivos fiscais do Estado do Amazonas prevista na Lei nº 2.826, de 2003, e regulamentada pelo Decreto nº 23.994, de 2003, e que obedece aos preceitos delineados tanto na Constituição Federal de 1988, quanto na Constituição do Estado do Amazonas, além da legislação federal.
Os benefícios se referem, de modo geral, a isenções, reduções de base de cálculo e diferimento (prorrogação do prazo) de pagamento do ICMS incidente tanto na aquisição de insumos, quanto na saída de produtos acabados. Conta ainda com importante medida de adensamento de cadeias produtivas, com forte incentivo à produção de bens intermediários, que são componentes industriais menos elaborados que integram a produção do bem final, o que implica barateamento da produção, melhor aproveitamento tanto da mão de obra disponível quanto de demais recursos.
Os incentivos são, de acordo com o guia da Seplancti:
- Crédito estímulo do ICMS: esse valor reduz o valor do imposto a pagar que, a depender do bem, pode variar de 55% a 100%;
- Diferimento do imposto, que pode ocorrer tanto nos casos de importação do exterior de matéria-prima e material secundário, quanto na saída de bens intermediários para utilização com insumo de outra indústria incentivada;
- Isenção do imposto incidente nas aquisições de máquinas e equipamentos para utilização direta no processo produtivo;
- Redução de base de cálculo do ICMS nas importações do exterior de matéria-prima e material secundário que podem variar de 55% a 85%.
Ainda, de acordo com o guia da Seplancti de 2018, a ZFM é modelo de referência em parque industrial de alta tecnologia), e em 51 anos de existência, tem consolidado um projeto grandioso de integração do desenvolvimento da Amazônia com geração de emprego e renda, além de melhorias na infraestrutura e logística da região.
É hoje o terceiro maior polo industrial do País, oferecendo aos investidores o que nenhum outro centro de produção é capaz de garantir: segurança jurídica e regras claras para investimento, uma vez que somente na ZFM as empresas têm resguardada na Constituição Federal a concessão de incentivos fiscais que fazem o diferencial de competitividade incomparável em relação a outras regiões, a salvo, portanto, de eventuais questionamentos quanto a sua legitimidade.
De acordo com o guia de incentivos fiscais da Seplancti de 2018, estão em pleno funcionamento cerca de 550 empresas no Polo Industrial de Manaus, distribuídas nos segmentos Eletroeletrônico, Duas Rodas, Químico, Metalúrgico, Mecânico e Ótico, as quais concentram a produção de televisores, aparelhos de telefone celular, motocicletas, relógios, concentrado para refrigerantes e condicionadores de ar, entre outros produtos.
Sendo a mais bem-sucedida estratégia de desenvolvimento regional do País, a ZFM também tem abrangência nos estados do Acre, Rondônia e Roraima, além das cidades de Macapá e Santana no Amapá, onde são implantados projetos de desenvolvimento aliados à proteção ambiental (GUIA..., 2018).
Quando se trata de reforma tributária, é importante saber se nas propostas são contempladas informações a respeito da adequação das propostas a regimes especiais de tributação, como é o caso da Zona Franca de Manaus, tão importante para a região.
Como gentil contribuição a este trabalho, o Economista Marcos Cintra, formulador da proposta de reforma tributária do Imposto Único e da proposta adaptada da campanha presidencial de 2018 de Jair Bolsonaro (PSL), respondeu a questionamento sobre como seria possível uma alteração no sistema tributário atual, ao se adotar um regime de Imposto Único, sem prejudicar diretamente o regime de tributação especial atribuído à Zona Franca de Manaus e de que forma é possível a coexistência desses dois elementos.
Sua resposta foi, ipsis litteris:
Boa tarde Gustavo.
A proposta do Imposto Único prevê a extinção de imunidades e isenções em geral. Hoje a ZFM possui um diferencial competitivo frente à situação de sobrecarga tributária sobre o resto da atividade produtiva. Com o imposto único as simulações mostram que haveria eficiência sistêmica para a estrutura como um todo. Ainda que a ZFM tenha isenções ela arca com custos burocráticos importantes, que seriam suavizados com o IU. Dada a baixa alíquota do IU não creio que sua incidência possa comprometer a competitividade dela. De qualquer forma poder-se-ia ainda diferenciar as alíquotas para o CNPJ das empresas contidas na região, ainda não seja favorável a tal medida. Creio que uma alíquota única para todas as PFs e PJs seja a forma mais salutar em termos de eficiência produtiva como um todo e fator de justiça social.
Abraço.
Marcos Cintra
Portanto, percebe-se que já existe a preocupação de se abordar a coexistência de regimes especiais de tributação, como a Zona Franca de Manaus sem que haja perda da competitividade da região, com as profundas mudanças que se acredita que o sistema necessita. Para o autor, a simples adoção de alíquotas diferenciadas para o CNPJ das empresas instaladas na região da Zona Franca de Manaus já é suficiente para que se mantenha a competitividade dessas empresas e para que o modelo ZFM seja mantido. Além da proposta do Imposto Único, o Economista Bernardo Appy, autor da proposta do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) do Centro de Cidadania Fiscal também já declarou a possibilidade da existência de alíquotas diferenciadas em regimes especiais de tributação.
5.PROPOSTAS DE REFORMA TRIBUTÁRIA
5.1A proposta do Imposto Único de Marcos Cintra
Ao se iniciar a abordagem das propostas de reformas atuais, é necessário antes deixar claro que as propostas selecionadas para apresentação e discussão foram as que tiveram uma maior visibilidade nos últimos tempos, e principalmente, uma maior abordagem durante o processo eleitoral de 2018. A primeira proposta a ser tratada, a do Imposto Único, é a mais clássica de todas e vem sido discutida no Brasil e no mundo há algumas décadas.
A ideia do imposto único é algo presente há tempos na história do pensamento econômico e nos traz alguns benefícios ao utilizá-lo como base da tributação de um país, onde a fiscalização torna-se mais simples, os critérios de taxação ficam mais transparentes e os custos de arrecadação tanto por parte do poder público como também por parte do setor privado tornam-se mais leves. A simplificação do processo fiscal se torna evidente quando toda a arrecadação se concentra em um único tributo, incidente sobre uma única base, o que é exatamente o que é elencado nesta proposta.
De acordo com Cintra (1994), a ideia do imposto único é secular. Surgiu no século XVIII com os fisiocratas, que defendiam a taxação da terra como única fonte de extração de receita para o governo. O Canadá e os Estados Unidos vêm debatendo a instituição de impostos sobre as operações bancárias. Em vários países, dentre eles na Argentina, na Colômbia e na Austrália, tributos sobre transações financeiras têm sido aplicados. A França discutiu um Imposto Único no pós-guerra. A questão que sempre norteou a intenção de se criar um sistema simples de tributação foi a busca de uma base tributável ampla o bastante a ponto de gerar receita suficiente para o poder público.
A transação financeira como base de incidência tributária surgiu com a supremacia da moeda escritural sobre a moeda manual, e com a intensa informatização das operações bancárias. A convergência entre a busca da unicidade tributária e a solidificação de um sistema baseado na moeda escritural eletrônica deu origem à proposta do Imposto Único no Brasil.
No sentido de busca por simplificação, o Professor Marcos Cintra, foi o primeiro a introduzir a ideia da implantação de um imposto único no Brasil, na tentativa de se realizar uma grande reforma que buscasse a simplificação do atual de sistema e desburocratização que acompanharia uma enorme redução no contencioso tributário que, como dito anteriormente, é enorme no Brasil.
Nas palavras de Marcos Cintra (1994), é urgente a necessidade de uma reforma tributária e a regra de ouro dessas reformas consiste em evitar a queima prematura de ideias promissoras mediante implementação imprudente. O caminho da boa reforma tributária é um delicado fio da navalha, entre o imobilismo defensivo e o ímpeto descuidado, entre o rígido formalismo jurídico e a barbeiragem tecnocrática, entre a desconfiança preconceituosa e a adesão irrefletida, entre o interesse feral idealizado e os interesses concretos articulados. O motor último da reforma é a demanda social. Uma vez que essa demanda não é monolítica, cabe ao reformador perseguir uma resultante equilibrada de sua composição multifacetada.
A proposta do Imposto Único se sustenta através de dois pontos fundamentais descritos por Marcos Cintra (1994). Em primeiro lugar, a existência de apenas um imposto. Todos os demais seriam extintos, com exceção feita aos impostos extrafiscais, como no caso das tarifas aduaneiras e outros tributos não-arrecadatórios, utilizados como instrumentos de intervenção na atividade econômica. Não haveria mais Imposto de Renda sobre a pessoa física ou sobre a jurídica; não haveria tributação sobre a circulação, como o ICMS e o ISS; os salários não sofreriam retenção de qualquer tipo, seja como antecipação de Imposto de Renda, seja para custeio de Previdência Social; não haveria mais necessidade de escrituração fiscal ou tributária nas empresas; não haveria mais nenhuma forma de declaração para impostos de renda, de serviço, de circulação ou de qualquer outro tipo; não haveria mais necessidade de manutenção das múltiplas estruturas de fiscalização hoje existentes.
A segunda característica fundamental desta proposta está relacionada à transferência da base do imposto único exclusivamente para as transações bancárias, em substituição à multiplicidade de bases de tributação hoje existentes. Assim, toda vez que qualquer agente econômico efetuar um pagamento através do sistema bancário haverá a incidência de imposto cobrado sobre o valor da transação. O tributo será dividido em partes iguais e cobrado do emitente e do beneficiado. Vale lembrar que o imposto não incidirá sobre transações nos mercados financeiro e de capitais (CINTRA, 2003).
O autor citado advoga que o Brasil possui os dois requisitos essenciais para a implantação de um Imposto Único (2003, p. 62):
Apenas o Brasil preenche plenamente esses dois quesitos. Possui um dos sistemas bancários mais desenvolvidos e informatizados em todo o mundo, com padrões tecnológicos superiores aos encontrados em países desenvolvidos, como os Estados Unidos ou a União Européia. Além disso, o Brasil é uma das economias mais desmonetizadas do mundo, e que, culturalmente, já absorveu a inevitável substituição da moeda metálica manual pela moeda escritural, principalmente pela moeda eletrônica.
Nas palavras de Cintra (1994), [...] Permanece o desafio de suavizar a pressão tributária mediante sua distribuição mais equitativa, o desafio de prevenir a evasão e incorporar o mundo da informalidade, sem fazer apelo a uma solução, irreal, de agigantamento dos aparelhos fiscalizadores [...]. Nesse quadro de impasse, a tributação mais intensiva das movimentações financeiras surge, na opinião de Marcos Cintra, como um caminho plausível de reforma tributária, cuja base difere pouco das bases consumo e receita bruta atualmente predominantes no país, oferecendo vantagens de custo baixo, simplicidade, suavidade, alcance universal e dificuldade de evasão.
No processo eleitoral de 2018, é de grande destaque a participação de Marcos Cintra na campanha do candidato à presidência da República Jair Bolsonaro (PSL), tendo ele participado da formulação da proposta de reforma tributária sugerida pela chapa, formulada conjuntamente com o economista da Universidade de Chicago, Paulo Guedes.
A proposta da chapa funciona como uma adaptação da proposta original do Imposto Único, primeiramente trazida por Marcos Cintra à discussão no Brasil. De acordo com Carvalho (2018), a proposta de reforma de Bolsonaro, feita por Paulo Guedes e Marcos Cintra está baseada em quatro pilares: isenção de Imposto de Renda para quem ganha até cinco salários mínimos (R$ 4.770); adoção de uma alíquota única, de 20%, para as demais faixas de renda; tributação das empresas, que hoje vai de 24% a 34%, em 20%; e aplicação da mesma alíquota de 20% para o pagamento de dividendos, o lucro distribuído para acionistas de empresas.
Segundo projeção encomendada pelo jornal Folha de S. Paulo e feita pelo economista Sergio Gobetti, a proposta de reforma tributária do candidato à Presidência Jair Bolsonaro (PSL) vai provocar um rombo anual de R$ 27 bilhões se for implementada como está. De acordo com as contas de Gobetti, a isenção até cinco salários mínimos e a adoção da alíquota de 20% no imposto de pessoas físicas geraria perdas de R$ 69 bilhões. A mesma alíquota para as empresas provocaria uma queda de R$ 34 bilhões na arrecadação. Já a tributação dos dividendos traria ganhos de de R$ 76 bilhões. O resultado disso, é uma perda de R$ 27 bilhões por ano.
Nas palavras de Carvalho (2018), Fernando Gaiger Silveira, pesquisador do Ipea (Instituto de Política Econômica Aplicada) afirma que a proposta de Guedes e Cintra é primária porque vai na contramão das discussões internacionais pois não faz sentido adotar uma alíquota única de Imposto de Renda num país tão desigual como o Brasil. Marcos Cintra, que está detalhando a proposta tributária de Bolsonaro com Guedes, diz que não haverá perdas de arrecadação e que ainda estão trabalhando no modelo a ser apresentado.
5.2A proposta do Imposto sobre bens e serviços (IBS) do CCif
A proposta do Centro de Cidadania Fiscal – CCif, é sobre o Imposto de Bens e Serviços (IBS) que trata de um imposto geral sobre consumo, do tipo IVA (Imposto de valor agregado) e deve incidir sobre a generalidade de bens e serviços consumidos na economia. Por ter uma base bastante ampla, seria um imposto com uma alíquota uniforme.
De acordo com Appy, Santi e Coelho (2017):
O modelo brasileiro de tributação da produção e consumo de bens e serviços, que compreende cinco tributos de caráter geral (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS), prejudica o país de várias formas: a. reduz fortemente a produtividade, na medida em que as empresas se organizam de forma ineficiente para minimizar o custo tributário – que pode variar muito dependendo da forma como a produção está organizada; b. onera os investimentos e as exportações; c. por ser excessivamente complexo, eleva sobremaneira o custo burocrático de apuração e pagamento dos tributos, além de provocar um elevado grau de litígio; d. impede os consumidores de conhecerem o montante de tributos incidentes sobre os bens e serviços que adquirem no mercado.
Portanto, os autores entendem que nenhum dos problemas citados existiriam se o Brasil adotasse um IVA, modelo já mundialmente estabelecido. O IVA é um imposto não-cumulativo que incide sobre uma base ampla de bens e serviços, desonera completamente as exportações e os investimentos e é cobrado no destino. Um imposto com essas características é, efetivamente, um imposto sobre o consumo, ainda que cobrado ao longo da cadeia de produção e comercialização (APPY; SANTI e COELHO, 2017).
O cerne da proposta do CCiF é a progressiva substituição dos cinco tributos atuais por um único imposto, do tipo IVA, denominado Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), cuja receita seria partilhada entre a União, os estados e os municípios. As principais características do IBS seriam as seguintes:
- incidência não-cumulativa sobre uma base ampla de bens e serviços;
- adoção do regime de crédito financeiro, pelo qual todo o imposto incidente em etapas
anteriores sobre os bens e serviços utilizados na atividade empresarial gera crédito;
- desoneração completa das exportações e dos investimentos;
- incidência “por fora”, ou seja, sobre o preço dos bens e serviços sem imposto;
- devolução tempestiva de créditos acumulados, no prazo máximo de 60 dias (podendo
alcançar 180 dias em caso de investigação sobre fraude na constituição dos créditos).
O IBS seria criado com uma alíquota de 1%, a qual seria mantida por um período de teste de dois anos. O aumento de receita seria compensado por uma redução das alíquotas da Cofins (cumulativa e não-cumulativa), de modo a manter a arrecadação constante. Após o período de teste, a transição dos cinco tributos atuais para o IBS seria feita ao longo de mais oito anos, através da elevação progressiva e linear da alíquota do IBS e da simultânea redução das alíquotas dos tributos atuais, mantendo-se a carga tributária constante.
A razão do longo período de transição é a necessidade de que as empresas se ajustem de forma suave às mudanças de preços relativos e, principalmente, à progressiva eliminação dos benefícios fiscais atualmente existentes, inclusive aqueles da guerra fiscal do ICMS, que poderiam ser convalidados (APPY; SANTI e COELHO, 2017).
Ao final da transição, os cinco tributos atuais (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS) seriam extintos. Propõe-se que o IBS tenha apenas uma única alíquota para todos os bens e serviços. Ao evitar os problemas de classificação, este modelo – que é recomendado na literatura internacional – torna o imposto mais simples, reduz o contencioso e torna mais transparente para os cidadãos o custo de financiamento das políticas públicas. O CCiF reconhece que a transição para um modelo de alíquota única é politicamente complexa, mas entende que os benefícios são grandes, inclusive porque qualquer tratamento favorecido para um setor exigirá que a alíquota seja mais elevada para os demais setores.
Em respeito à autonomia federativa, a proposta é de que os estados tenham autonomia na fixação da alíquota do IBS, que seria única dentro de cada estado, mas poderia variar entre estados. Sendo o IBS um imposto sobre o consumo, a elevação ou redução da alíquota estadual implica onerar mais ou menos os consumidores do estado, que são também os eleitores. Nas transações interestaduais seria adotada a alíquota do estado de destino.
De acordo com o Appy, Santi e Coelho (2017), a distribuição da receita entre os estados teria uma transição longa, de 50 anos, ao final da qual a receita seria distribuída proporcionalmente ao consumo (princípio do destino). Nos primeiros 20 anos da transição, apenas o crescimento real da receita seria distribuído pelo princípio do destino, mantendo-se a distribuição atual para a receita observada no início da transição, corrigida pela inflação. Ao longo dos 30 anos subsequentes seria feita a convergência para a distribuição de toda a receita pelo princípio do destino. A receita atual dos municípios com o ISS seria substituída por uma incidência do IBS apenas nas vendas a consumidores finais, sendo que os municípios teriam liberdade na fixação da alíquota. A exemplo dos estados, a distribuição da receita entre os municípios também teria uma transição longa, de 50 anos.
Sugere-se na proposta do CCif também que, na implantação do IBS, seja feita uma mudança no modelo de partilha e vinculação constitucional de receitas dos cinco tributos substituídos pelo novo imposto. Pela proposta, cada destinação atualmente definida na Constituição Federal (e, eventualmente, nas constituições estaduais) seria substituída por uma alíquota específica, cuja soma corresponderia à alíquota total do imposto, que é a única percebida pelos contribuintes. As alíquotas específicas poderiam ser alteradas por lei da respectiva unidade federada. Este modelo reduz muito a rigidez orçamentária, mantendo inicialmente, no entanto, a distribuição atual de receitas.
A proposta básica do Centro de Cidadania Fiscal é a progressiva substituição dos cinco tributos atuais sobre bens e serviços por um novo imposto, do tipo IVA, denominado Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), cujas características procuram refletir as melhores práticas internacionais.
A principal novidade da proposta é o padrão de transição, tanto para os contribuintes
(transição progressiva em dez anos) quanto para a distribuição federativa da receita do imposto
(transição em cinquenta anos). Tal modelo, além de viabilizar uma adaptação suave às mudanças, ajuda a minimizar muitas das resistências encontradas em propostas anteriores de reforma tributária, por parte das empresas e dos entes da federação.
De acordo com Appy, Santi e Coelho (2017), os benefícios esperados das mudanças propostas são muitos:
- grande simplificação do sistema tributário brasileiro, reduzindo expressivamente o
contencioso e o custo de conformidade tributária;
- ampliação da taxa de investimentos; e
- grande aumento da produtividade.
A reforma nos termos propostos não afeta a carga tributária, mas melhora significativamente a qualidade de nosso sistema tributário, tornando-o mais simples, transparente e neutro e beneficiando o crescimento de longo prazo do país. Em agosto de 2018, o relator da reforma tributária na Câmara dos Deputados, o deputado Luiz Carlos Hauly (PSDBPR), apresentou seu parecer, com uma proposta preliminar, porém ainda não houveram grandes avanços. Espera-se, que com o fim do processo eleitoral de 2018, o próximo governo possa ter como prioridade a necessária reforma tributária, seja ela a do CCif ou outras propostas.
5.3A proposta de Reforma Tributária Solidária da ANFIP
A proposta de reforma tributária da Associação Nacional dos Auditores Fiscais da
Receita Federal do Brasil intitulada “Reforma Tributária Solidária” possui como pilares, oito premissas fundamentais que compõem o cerne da uma reforma tributária ideal, na visão da ANFIP.
A primeira delas é de que a reforma do sistema tributário nacional deve ser pensada na perspectiva do desenvolvimento, ou seja, deve-se buscar atingir o desenvolvimento ao se efetuar uma constante busca pela equidade e bem-estar social através de uma tributação progressiva. De acordo com a ANFIP (2018), a concentração da carga tributária na tributação indireta é nociva para a eficiência e para a competitividade do sistema produtivo, prejudicando a própria atividade econômica, o crescimento e a justiça social.
Portanto, a reforma tributária deve estar pautada em um movimento de desenvolvimento social, buscando a promoção de distribuição de renda, ao ampliar os rendimentos das famílias e estimular o mercado interno. Nesse caso, a reforma é uma ferramenta indispensável para aumentar o impacto distributivo da política discal, e o seu mais importante princípio norteador deve ser a busca pela equidade no tratamento impositivo a partir do critério da capacidade econômica, renda e riqueza de cada contribuinte (ANFIP, 2018).
A segunda premissa da proposta da ANFIP é de que a reforma do sistema tributário nacional deve estar adequada ao propósito de fortalecer o Estado de bem-estar social em função do seu potencial como instrumento de redução das desigualdades sociais e promotor de desenvolvimento nacional. A busca da redução da desigualdade deve se dar através de uma maior eficiência dos impostos progressivos diretos, maior renda pessoal, propriedade e riqueza.
De acordo com a ANFIP (2018), o caso brasileiro se caracteriza por uma carga tributária regressiva e um gasto público social progressivo, que se constitui no principal instrumento de redução da desigualdade. Por isso, a reforma tributária deve, simultaneamente, corrigir as iniquidades do sistema tributária e assegurar a sustentação financeira da proteção social.
A terceira premissa da proposta é de que a reforma do sistema tributário nacional deve avançar no sentido de promover a sua progressividade pela ampliação da tributação direta, área na qual o brasil apresenta elevado desalinhamento em relação aos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Ainda, de acordo com a ANFIP, a participação relativa dos impostos que incidem sobre o consumo é bem maior no Brasil (49,7%) que na OCDE (32,4%, em média), o que gera uma série de deficiências como, por exemplo, a redução da renda disponível das famílias de mais baixa renda, o que acaba produzindo desigualdade, enfraquecendo a demanda agregada e limitando o crescimento e o desenvolvimento nacional. Além disso, nas palavras da ANFIP (2018), a diluição da carga indireta em diversos tributos torna o modelo mais complexo e permeável ao uso abusivo de incentivos fiscais gerando conflitos entre os entes federativos.
Para a ANFIP, o imposto de renda deve ser o pilar da tributação progressiva e, além da redução gradual da tributação indireta, a progressividade do sistema também requer medidas relacionadas com a tributação internacional para combater a evasão e elisão fiscal, a tributação sobre a propriedade e a riqueza e a tributação das transações financeiras.
A quarta premissa é de que a reforma deve avançar no sentido de promover a sua progressividade pela redução da tributação indireta. Para a ANFIP (2018), é preciso avançar no sentido da implantação do imposto sobre valor adicionado (IVA), de competência estadual, com legislação uniformizada, base de incidência ampla (sobre todos os bens e serviços) e cobrado pelo princípio do destino, fechando-se o canal para as guerras fiscais entre os entes federativos.
O imposto contaria com poucas alíquotas, isenções limitadas e benefícios restritos, com o produto de sua arrecadação destinando-se principalmente para os estados consumidores — no caso de se optar, para coibir a sonegação nas fronteiras estaduais, por um sistema misto (origem e destino) —, mas com reduzida alíquota no estado produtor, apenas para efeito de controle e de fiscalização do comércio interestadual (ANFIP, 2018).
No caso da União, o peso maior da tributação incidente sobre o consumo é dado pela Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e pelo Programa de Integração Social (PIS). Entretanto, apesar de serem regressivas, tais contribuições representam a maior fatia dos recursos que financiam a seguridade social. Uma boa solução seria a substituição de parte do valor arrecadado por meio dessas contribuições sociais por outras, incidentes sobre a base de renda ou patrimônio, de modo a reduzir o componente regressivo (ANFIP, 2018).
A quinta premissa da proposta baseia-se na ideia de que a reforma deve restabelecer as bases do equilíbrio federativo. De acordo com a ANFIP (2018), o modelo federativo brasileiro trazido pela Constituição Federal de 1988 foi sendo gradativamente desmontado pelas políticas econômicas implantadas pelo Governo Federal sob a influência dos compromissos assumidos com as políticas de austeridade fiscal admitidos com recomendações do pensamento econômico ortodoxo, manietando a autonomia dessas esferas e conduzindo-as a uma grave e profunda crise fiscal que as tem impedido de cumprir minimamente suas funções.
Ainda, nas palavras da ANFIP (2018), tais políticas terminaram conduzindo à progressiva perda de autonomia das esferas subnacionais, com o poder de decisão sobre suas finanças e sobre a oferta de serviços para a população sendo crescentemente centralizado no Estado, o que — combinado com o baixo crescimento econômico deste período — agravou suas condições financeiras e enfraqueceu as bases da federação.
A gravidade da situação atual é atestada pela ruína financeira de algumas unidades da federação e pelo risco crescente de colapso na oferta de serviços essenciais para a população. No final de 2016, três dos maiores estados do país registravam níveis de endividamento superiores ao limite de 200% estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): Rio de Janeiro (232%), Rio Grande do Sul (213%) e Minas Gerais (203% (ANFIP, 2018).
Ainda, de acordo com a ANFIP (2018), dos 27 estados do Brasil, 13 registravam gastos com pessoal superiores ao limite permitido pela LRF, de 60% em relação à receita corrente líquida: Minas Gerais (78%), Rio Grande do Sul (76,1%) e Rio de Janeiro (72,3%) aparecem como os casos mais graves. Tocantins (67,8%), Rio Grande do Norte (67,5%), Mato Grosso (67,3%), São Paulo (66%), Pernambuco (65,8%), Bahia (63,4%) e Piauí (62,1%) completam o quadro dos estados com orçamento mais enrijecido pelo pagamento de pessoal.
Portando, para a ANFIP, esse quadro impõe a necessidade de se incluir na reforma tributária a revisão do modelo federativo para que este possa ser resgatado como um instrumento que, fortalecido, contribua para os objetivos do crescimento econômico e de redução das desigualdades sociais, com o aumento da oferta de serviços essenciais para as camadas mais necessitadas da população.
A sexta premissa da proposta diz que a reforma do sistema tributário nacional deve considerar a tributação ambiental. De acordo com a ANFIP (2018), a reforma do sistema tributário nacional não pode prescindir da tributação ambiental necessária para, num cenário de graves ameaças ao meio ambiente, inibir as práticas predatórias e, simultaneamente, sustentar o financiamento de políticas socioambientais.
No Brasil, uma reforma tributária ambiental é um desafio ainda a ser enfrentado. Experiências tópicas e frágeis denotam a baixa relevância e aderência do debate e da prioridade política em torno do tema da tributação ambiental e a completa ausência de debate mais a fundo sobre a viabilidade e necessidade de uma reforma fiscal ambiental adaptada (ANFIP, 2018).
Nas palavras da ANFIP, com base na experiência internacional, a reforma tributária deve redistribuir a composição da carga tributária pela ampliação da tributação ambiental, pela maior taxação sobre o carbono oriundo de emissões de combustíveis fósseis, a criação de uma Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) Ambiental, a ampliação do imposto territorial rural, a maior tributação sobre o uso da água, a adoção de taxações progressivas no uso de agrotóxicos e pela revisão dos subsídios prejudiciais ao meio ambiente.
A proposta sugere ainda que as receitas adicionais deveriam ser utilizadas para financiar políticas ambientais e socioambientais (licenciamento ambiental, fiscalização, áreas protegidas, política indigenista); inovação; transição agroecológica; obras de despoluição; e incentivo a atividades, processos produtivos ou consumos ambientalmente amigáveis.
A sétima e penúltima premissa de reforma diz que deve ser aperfeiçoada a tributação sobre o comércio internacional, resgatando o papel da tributação aduaneira como instrumento para planejamento estratégico do país, com vistas a estruturar o seu processo produtivo em patamares adequados ao processo de desenvolvimento.
De acordo com a ANFIP, dos tributos incidentes sobre o comércio exterior, especial atenção deve ser dada ao imposto de importação e ao imposto de exportação, de natureza extrafiscal por excelência, que se prestam, basicamente, para materializar o poder do Estado de interferir nos fluxos internacionais de comércio. Todos os países que, em algum momento de sua história, puseram em prática programas de desenvolvimento industrial, trataram de regular e controlar os fluxos comerciais internacionais por meio da utilização de alíquotas diferenciadas de tributos aduaneiros com vistas a criar condições adequadas ao seu objetivo. A ANFIP, explica ainda a razão da adoção das políticas aduaneiras atuais pelo Brasil:
O pensamento livre-cambista que tem predominado da metade do século passado até agora, e que encontra suas bases no Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT/1947), nega aos Estados a possibilidade de utilizar os tributos aduaneiros como instrumentos de proteção. Com isso, o Brasil e muitos outros países foram levados a abdicar da utilização desses tributos para promover políticas industriais, diferentemente do que fizeram os países desenvolvidos no passado. O rebaixamento generalizado das tarifas de importação, especialmente a partir da década de 1990, e o abandono completo do imposto de exportação, cujas alíquotas encontram-se zeradas para a quase totalidade das exportações brasileiras, são reflexos da adesão incondicional do Brasil ao processo de abertura econômica e da renúncia aos programas dirigidos de desenvolvimento econômico. (ANFIP, 2018, p. 39).
A oitava e última premissa da proposta de reforma solidária elenca que é necessário fomentar ações que aumentem as receitas, sem aumentar a carga tributária. São eles: a revisão das renúncias fiscais, o enfrentamento da sonegação e o controle da evasão fiscal.
Segundo estimativas do Ministério da Fazenda, o total das desonerações (ou gastos tributários) federais subiu de R$ 116 bilhões para R$ 282 bilhões (em valores correntes) entre 2009 e 2015, um salto de 3,65% para 4,93% do PIB. Isso significa que, apenas o Governo Federal todo ano abre mão e deixa de arrecadar cerca 25% do total de suas receitas. Esse expediente não se restringe à esfera federal, sendo largamente difundido pelos governos estaduais e municipais (ANFIP, 2018).
Este impressionante montante de renúncias fiscais em 2015 (R$ 282 bilhões) é maior do que a soma de tudo o que foi gasto, na esfera federal, com saúde (R$ 93 bilhões), educação (R$ 94 bilhões), assistência social (R$ 71 bilhões), transporte (R$ 14 bilhões) e ciência e tecnologia (R$ 6 bilhões) no ano de 2014 (ANFIP, 2018).
A reforma tributária deve, em segundo lugar, fortalecer a gestão administrativa pela construção de aparato fiscal coercitivo adequado para ampliar a arrecadação e tornar-se eficaz no combate à sonegação de tributos, que no Brasil, embora tipificada como crime, encontra-se protegida por inúmeros mecanismos legais e interpretativos que impedem sua punição na esfera penal, além de ser “premiada” por constantes programas de “refinanciamento” da sonegação.
Para a ANFIP (2018), uma ampla reforma da administração tributária é perfeitamente possível num contexto de ampla alteração do sistema tributário. Uma reforma tributária de caráter progressivo exige maior especialização e a definição de prerrogativas de estabilidade e poder de polícia aos agentes do fisco. Ou seja, para cada sistema tributário, uma administração tributária. Mas a dificuldade de modificar a administração tributária não pode jamais ser uma justificativa para não melhorar o sistema tributário em direção a um sistema mais justo. É indispensável que se desenvolva uma estratégia adequada ao processo de reforma com a participação ampla e democrática de todos os interessados, direta ou indiretamente.
5.4A Proposta de Reforma Tributária do IPEA
A reforma tributária proposta pelo IPEA possui como objetivo principal a diminuição da complexidade do sistema tributário brasileiro. De acordo com Sachsida (2017), uma simplificação tributária, mesmo mantendo sua carga inalterada, gera dois estímulos imediatos ao crescimento econômico: a) minimiza o tempo e os recursos necessários para que as empresas lidem com a burocracia tributária (sobrando assim mais recursos para que possam produzir); e
b) aumenta a segurança jurídica do sistema, diminuindo o contencioso tributário, propiciando, desta forma, um maior grau de previsibilidade que é fundamental para um bom ambiente de negócios.
A proposta do IPEA consiste em manter a carga tributária inalterada, mas ao mesmo tempo gerando uma enorme simplificação no sistema de tributos, através do estabelecimento de um modelo bifásico de tributação.
A proposta básica consiste em unificar quatro tributos federais: IPI, PIS, Cofins e
Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico Incidente sobre Combustíveis (CideCombustíveis). Isto é, em vez destes, teríamos um único Imposto Federal sobre Consumo (IFC). A apuração desse imposto continuaria concentrada no importador, produtor e, eventualmente, no distribuidor. Cabe ressaltar que, por ele não ser sobre o valor agregado, não há necessidade (ou mesmo possibilidade) de creditamento. Em resumo, esse imposto elimina toda a complexidade inerente ao processo de creditamento de créditos tributários. (SASHCIDA , 2017).
De acordo com a proposta do IPEA, o IFC poderia ser cobrado de duas maneiras: a) uma única vez (monofásico) em setores que apresentam forte concentração de mercado seja na produção, na importação, ou na distribuição – em setores em que tal concentração não é tão verificada, propõe-se um sistema bifásico com a cobrança concentrada tanto na produção (ou importação) como na distribuição; e b) na venda ao consumidor final.
O IFC seria composto pelo Imposto sobre Vendas a Varejo (cobrado exclusivamente na ponta para o consumidor final) e por um imposto seletivo (monofásico ou, a depender do caso, bifásico). Cabe ressaltar que ambos incidem sobre a mesma base e são arrecadados pela União. Isto é, continuamos apenas com um único imposto, o IFC, mas que é coletado em momentos distintos (SACHSIDA, 2017).
A Zona Franca de Manaus atualmente concede benefícios referentes ao pagamento do IPI, do PIS e da Cofins. Com a implementação do sistema bifásico, poderiam ser criados benefícios semelhantes relativos ao IFC às empresas que estão localizadas na Zona Franca de Manaus, mantendo assim o mesmo regime do qual atualmente tais empresas usufruem. Ou seja, da mesma forma que se concede isenção dos tributos no regime atual, a implementação do IFC igualmente poderia prever o mesmo tipo de desoneração às empresas que atuam na Zona Franca de Manaus.
6.CONCLUSÃO
Mediante o cenário político e econômico atual, se faz necessário aprofundar a discussão a respeito de uma reforma tributária que, por unanimidade, é necessária ao Sistema Tributário Nacional brasileiro. Neste trabalho, foi realizada, inicialmente, uma abordagem histórica da tributação mundial, passando por Grécia, Roma, Idade Média e Mercantilismo até a visão dos autores das Escolas Econômicas Austríaca, de Chicago e de visão dos autores clássicos sobre o tema e sobre a ação do Estado na Economia, para demonstrar que as discussões acerca da tributação, que é uma forma de interferência direta do Estado na Economia, já acontecem há bastante tempo. Após essa abordagem conceitual e histórica, aproximou-se a temática para a realidade brasileira, ao elencar os conceitos legislativos de tributação, de acordo com o Código Tributário Nacional e também de grandes tributaristas da área.
Após a fase de apresentação teórica e de conceitos legislativos, adentrou-se no cerne do trabalho em si, sendo este: os problemas do Sistema Tributário Nacional e as propostas existentes que buscam solucioná-los. Tendo como base as máximas de tributação elencadas por Adam Smith, vislumbramos que muitas delas sofrem grandes distorções quando se analisa o cenário brasileiro de tributação. O Brasil apresenta grandes gargalos que levam à injustiça fiscal, entre eles, a falta de progressividade de fato dos tributos brasileiros, que oneram mais os que dispõem de menos recursos e menos os que possuem muitos recursos.
Outro grande problema percebido no STN, é o contencioso tributário brasileiro, que prejudica novos investimentos das empresas pois muito tempo e dinheiro é gasto com litígios judiciais, sempre buscando uma menor onerosidade ao se pagar os tributos. A grande complexidade da legislação também prejudica muito as empresas, pois gera grande insegurança jurídica, como é o caso do ICMS, que possui 27 legislações diferentes, uma para cada ente da federação. Outro problema que foi elencado no trabalho é a tributação dos setores errados que acaba por ocasionar guerras fiscais dentro do nosso próprio território. Em se tratando de guerra fiscal, é citado o exemplo da Zona Franca de Manaus e a demonstração de seus incentivos, que geram muitos benefícios para a região, apesar da desoneração fiscal que ocorre. Também, como contribuição à este trabalho, o autor da proposta do Imposto Único, Marcos Cintra, evidencia ser possível a adoção de alíquotas diferenciadas para as empresas instaladas na Zona Framca de Manaus, para que essas empresas não percam competitividade frente a adoção de um novo possível regime de tributação.
Em seguida, são apresentadas as quatro principais propostas de reforma tributária que, através de uma extensa pesquisa bibliográfica de cunho exploratório, se depreenderam ser as principais do atual cenário, a partir do processo eleitoral brasileiro de 2018. Dentre as propostas apresentadas, observa-se uma maior completude da proposta do CCif, de autoria do Economista Bernardo Appy, pois ela é que detalha com maior clareza o processo de transição do modelo atual para o modelo proposto. Porém, deve-se destacar que a adaptação de um regime de imposto único, ao menos para o Imposto de Renda, a proposta adaptada pelos Economistas Marcos Cintra e Paulo Guedes, é a que tem maior chance de ser implantada, em virtude da eleição de Jair Bolsonaro (PSL), que é assessorado por estes economistas e apresentou essa proposta. A proposta de Reforma Tributária Solidária é a que mais está ligada diretamente a um projeto de desenvolvimento nacional, porém, nenhum candidato às eleições de 2018 abraçou a proposta da ANFIP.
E por último, tivemos uma breve apresentação de uma das propostas de reforma tributária do IPEA, que não demonstra tanta preocupação em descrever um modelo de transição a partir do modelo atual e que também não foi abraçada por nenhum dos candidatos à Presidência da República.
A importância do tema é ainda mais evidente no cenário político e econômico de incerteza atual. O descrédito da população e dos empresários na classe política e na grande carga tributária brasileira, que não oferece retorno à população, traz com urgência uma necessidade de reforma tributária latente, que diminua privilégios e onere de forma mais progressiva tanto a população, quando onere de forma mais justa e equitativa as empresas.
Diante da exposição, considera-se concluído o objetivo do trabalho de funcionar como um compilado, ou resumo, dos principais gargalos que assolam o Sistema Tributário brasileiro e assim como apresentar as reformas que mereceram destaque nos últimos tempos. Sugere-se para futuros trabalhos, que se faça um comparativo da situação pré e da situação pós-reforma, seja ela qual for, e que se analise se os problemas inerentes ao nosso sistema foram solucionados ou se novos gargalos tributários foram criados no cotidiano empresarial ou no dia a dia da população brasileira.
7.REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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