Introdução: A eleição presidencial de 2018 foi especialmente marcante para o regime representativo no Brasil. O resultado obtido nas urnas demonstrou claramente um descontentamento popular com relação às indicações feitas pelos partidos políticos para ocupação do cargo de Chefe do Poder Executivo. De acordo com fontes oficiais[2], o percentual de votos nulos no segundo turno foi de 7,4%, o maior registrado desde 1989, representando um aumento de 60% do número de votos nulos quando comparado ao segundo turno das eleições de 2014. O votos em branco no segundo turno chegaram a 2,1%, pouco acima do 1,7% da penúltima eleição presidencial. Entre tantos assuntos que passam desapercebidos ao direito eleitoral, muito embora ele seja de suma importância para a manutenção do regime democrático, o modo pelo qual os partidos políticos fazem suas eleições internas para indicação de candidatos ainda é um campo de pesquisa nebuloso, já que, por tratar-se de matéria interna corporis dos partidos políticos, é mitigada a intervenção direta por parte da Justiça Eleitoral quanto ao tema, dificultando a obtenção de fontes oficiais de pesquisa. Este artigo busca esclarecer, com base em análise doutrinária e em pesquisa empírica, como os partidos políticos indicam os candidatos para presidência da república para, ao final, compreender como a democracia interna partidária tem contribuído para a crise democrática no Brasil.
Sumário: 1. O regime representativo no Brasil; 2. Capacidade eleitoral passiva 3. Regime jurídico dos partidos políticos no Brasil; 4. Partidos políticos e a Democracia; 5. Eleições internas – análise estatutária; 5.1. Quem pode concorrer às eleições internas?; 5.2. Quem vota e escolhe os candidatos nas eleições internas? 5.Conclusão.
1. O regime representativo no Brasil
O pilar de sustentação do regime representativo no Brasil está consagrado no artigo 1º, parágrafo único do texto constitucional, que estabelece como um dos princípios fundamentais da República Federativa Brasil que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Tal princípio funciona como axioma para regramento interno dos direitos humanos políticos[3], que receberam o status de norma fundamental nos artigos 14 ao 17º da Constituição de 1988. Intrínseco aos direitos políticos, está o princípio da igualdade, ao assegurar que nos Poderes Executivo e Legislativo a soberania seja exercida de forma igualitária, e também o princípio da liberdade, ao colocar à disposição do povo mecanismos de participação direta no poder, tais como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular, os concedendo certa margem de liberdade para intervenção na vida política.
Nesse modelo de democracia, denominada semidireta, sua operacionalização ora é realizada por meio da eleição de representantes que conduzirão o governo em nome do povo (denominada democracia indireta ou representativa), ora torna o povo protagonista dos assuntos de interesse do Estado, via utilização dos institutos acima descritos para esse fim (denominada democracia direta).
A democracia indireta, de suma importância para esse estudo científico, atualmente é exercida em todos os entes federativos mediante a realização de eleições periódicas, pelo voto direto, secreto e obrigatório para os maiores de dezesseis anos e facultativo para os analfabetos, maiores de setenta anos e para os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos[4], consoante artigo 14º, § 1º da norma constitucional[5].
No Brasil, as eleições periódicas para o chefe do Poder Executivo ocorre a cada 4(quatro) anos, nos temos dos artigos 28, 29 e 82 da Constituição Federal de 1988[6]. A mesma periodicidade é aplicada aos mandatos dos Deputados Federais, Estatuais e aos Vereadores. Os Senadores possuem mandado eletivo de 8 (oito) anos. A outorga de mandados eletivos por prazo determinado é garantir a alternância do poder (ou das classes políticas no poder, conforme disposto por Norberto Bobbio na obra “O futuro da democracia”)[7] característica própria do regime representativo[8]. É nessa seara que o pluralismo político foi inserido no artigo 1º, inciso V da Constituição vigente como princípio fundamental da República Federativa do Brasil e tornou-se um dispositivo essencial para que as liberdades político-ideológicas fossem representadas de forma igualitária no âmbito eleitoral[9]-[10].
Atuando conjuntamente ao sufrágio universal, o pluralismo político concretiza o ideal democrático de que o povo além de exercer o direito subjetivo de eleger seus representantes, poderá concorrer às eleições desde que preenchidos alguns requisitos legais de elegibilidade para tanto.
2. Capacidade eleitoral passiva
A capacidade eleitoral passiva, consubstanciada no direito público subjetivo de ser votado, recebe o regramento augurado no artigo 14º , § 3º da Constituição Federal de 1988[11], que estipula como requisitos comuns de elegibilidade para os membros do Poder Executivo e do Poder Legislativo a nacionalidade brasileira[12] [13], a necessidade de estar em gozo do pleno exercício dos direitos políticos, o alistamento eleitoral, o domicílio eleitoral na circunscrição em que pretende se eleger e a filiação partidária.
Há, também, outras quatro condições impróprias: a alfabetização (art. 14, §4º, da CF), as especiais para militares (art. 14, § 8º, da CF); a indicação pelo partido em convenção (art. 94, § 1º, inciso I, do Código Eleitoral) e a desincompatibilização (art. 14, §§ 6º e 7º, da CF).
A idade foi estabelecida como condição específica para investidura em cargos eletivos, a depender do tipo de candidatura perseguida pelo candidato. Assim, para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador a idade mínima é de 35 anos. Para Governador e Vice-Governador do Estado e Distrito Federal, a norma constitucional estabelece 30 anos. Para Deputados, Prefeitos e Vice-Prefeitos, 21 anos. A idade mínima para Vereadores é 18 anos.
Além da previsão constitucional dos direitos políticos, o constituinte estabeleceu no art. 14º, § 9º a possibilidade de regulamentação da matéria por lei complementar[14]. Na atualidade, existem três legislações basilares que disciplinam sobre o sistema eleitoral: a Lei nº 4.737/65, que institui o Código Eleitoral, e a Lei nº 9504/97, com as alterações introduzidas pela Lei 13.165/15, denominada Lei das Eleições e Lei 9.096/95, a Lei dos Partidos Políticos. Em nível infraconstitucional[15], a Lei das Eleições estipula que para ser votado o candidato deve integrar o grêmio político há no mínimo 6 (seis) meses[16].
A despeito do preenchimento de tais requisitos serem cumulativos, a necessidade de filiação partidária para o exercício da capacidade eleitoral passiva recebe especial atenção por conceder aos partidos políticos o monopólio da disputa por cargos eletivos. Além do mais, o tema atinente à filiação partidária tem atraído holofotes nos últimos anos em razão do ambiente cada vez mais pluralista que se instaura no mundo político em meio a existência de tantos partidos políticos. De acordo com o Tribunal Superior Eleitoral[17], atualmente existem 34 partidos políticos registrados no Brasil[18], muito embora nem todos tenham efetiva representatividade no Congresso Nacional.
É necessário adentrar a esse vasto campo normativo interno dos partidos políticos para entender sua relevância no sistema democrático representativo.
3. Os partidos políticos no Brasil
No Brasil os partidos políticos evoluiram a partir da Segunda República, em que associações, sindicatos e outras instituições passaram reivindicar seus direitos perante o Poder Legislativo, ganhando espaço no mundo político. Com o passar dos tempos, esses denominados grupos de pressão organizaram-se politicamente e passaram a ser denominados organizações partidárias. Entretanto, apenas com o advento do Decreto-Lei nº 7.586, de 28 de maio de 1945 (Lei Agamenon) é que os partidos políticos passaram a exercer o monopólio da indicação dos candidatos para eleições.
A gestão dos partidos políticos, registro de candidaturas e acompanhamento das atividades partidárias de forma geral é de competência da Justiça Eleitoral (um dos ramos da denominada Justiça Especializada), criada com a promulgação do Código Eleitoral de 1932 e posteriormente recepcionado pela Constituição Brasileira de 1934. Ela é formada hierarquicamente peloTribunal Superior Eleitoral, Tribunais Regionais Eleitorais e Juízes e Juntas de Apuração Eleitorais.
De acordo com o artigo 17º, § 2º da Constituição Federal de 1988 os partidos políticos são constituídos na forma de pessoas jurídicas de direito privado[19], de caráter nacional, cujos estatutos devem ser registrados no Tribunal Superior Eleitoral após adquirirem personalidade jurídica. No âmbito infraconstitucional, sua regulamentação dá-se pela Lei nº 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos).
De forma geral, o contexto normativo que dispõe sobre os partidos políticos no Brasil resguarda dois princípios fundamentais: o princípio da liberdade, determinado seja livre sua criação, fusão e incorporação; e o princípio da legalidade, que permite aos partidos políticos definirem sua estrutura interna, organização, funcionamento e o regime de suas coligações eleitorais.
Pedro Floriano Ribeiro tratou sobre o tema no artigo “Organização e Poder nos Partidos Brasileiros”[20], em que esclarece que antes da implantação da Lei dos Partidos Políticos em 1995 as legendas eram padronizadas de acordo com a Lei nº 5682/71, denominada Lei de Orgânica dos Partidos Políticos (LOPP). Com a mudança legislativa, que instituiu a autonomia partidária, algumas lideranças passaram a modificar seus estatutos quanto às suas estruturas e agremiações, que anteriormente eram muito semelhantes. A partir de então, o exercício da autonomia partidária observando a norma constitucional e os princípios democráticos passaram a ser um desafio perseguido pelos partidos políticos.
4. Os Partidos Políticos e o Regime Democrático
Paulo Bonavides ao discorrer sobre a importância dos partidos políticos no Estado Moderno expos que: “não havia lugar para o partido político na democracia, segundo deduziam da doutrina de Rousseau os seus intérpretes mais reputados. Hoje, entende-se precisamente o contrário: a democracia é impossível sem os partidos políticos”[21].
No regime democrático, os partidos políticos são “canais legítimos de atuação política e social”[22]. São eles que tornam efetivo o princípio do pluralismo político e fazem a máquina eleitoral funcionar, indicando candidatos para disputarem as eleições e registrarem as respectivas candidaturas no órgão eleitoral competente. Também evitam que a pluralidade de ideais políticos e sociais crie grupos excludentes e sem representatividade política, permitindo que as mais variadas concepções possam ser defendidas. Eles são responsáveis por instaurarem e alimentarem o jogo político do poder, movimentando o fenômeno da oposição, necessário para a própria persecução do regime democrático.[23]
Corroborando com Paulo Bonavides, o doutrinador José Afonso da Silva considera que os partidos políticos são essenciais para o funcionamento da democracia, mas devem, ao mesmo tempo, observá-la no uso da autonomia que lhes foi outorgada na norma constitucional. Esclarece o autor que “a autonomia é conferida na suposição de que cada partido busque, de acordo com suas concepções, realizar uma estrutura interna democrática. Seria incompreensível que uma instituição resguarde o regime democrático se internamente não observar o mesmo regime”[24].
Partindo dessa análise doutrinária, é elementar descobrir se as eleições internas partidárias para indicação dos candidatos às eleições de chefe do Poder Executivo obedecem aos preceitos democráticos.
5. Regras partidárias para indicação de candidatos à presidência – eleições internas
O artigo 8, § 2º da Lei de Eleições[25] e o artigo 15, inciso VI[26] da Lei dos Partidos Políticos estabelecem que a escolha dos candidatos a serem indicados pelos partidos para concorrerem às eleições deve ser feita por convenção[27]. O artigo 10º da Lei das Eleições prevê que o número de candidatos será limitado ao número de registros que poderão ser requeridos junto à Justiça Eleitoral, não obstante não seja necessário preenchimento total de número de registros, pois, eventuais vagas remanescentes poderão ser preenchidas a posteriori.
A convenção deve ser convocada pelo respectivo diretório[28]e pode ser feita em reunião ou assembleia[29]composta pelos filiados de determinado partido político[30]. As regras de funcionamento das convenções, tais como quórum de instalação da Convenção, requisitos exigidos dos filiados para que haja a candidatura interna, tipo de votação a ser utilizada, etc. dependerão do que dispõe os estatutos dos partidos políticos (matéria interna corporis).
Assim, para este estudo, será abaixo analisado os Estatutos de dois partidos políticos que foram oponentes nas últimas eleições presidenciais (2018), quais sejam: O Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido Social Liberal (PSL). A despeito do tema tratar sobre um dos momentos mais importantes para a organização partidária, ainda é pouco explorado no Brasil em decorrência do grau de dificuldade enfrentado pelo pesquisador para obtenção de registros oficiais que viabilizem o enfrentamento aprofundado da matéria, já que a maior parte das regras e dos procedimentos para a escolha dos candidatos são feitas “a portas fechadas”.
Muito embora o artigo 15º, inciso VI da Lei dos Partidos Políticos estabeleça que os partidos políticos devam informar no estatuto as condições e formas de escolha de seus candidatos, não impõe a obrigatoriedade de informar sobre o procedimento a ser adotado para tanto, o que facilita, também, seja esse ambiente impenetrável em determinados partidos políticos, que possuem a faculdade de não informarem detalhadamente seu procedimento interno para a escolha dos candidatos.
Ainda assim, no âmbito na democracia interna partidária os Estatutos são a melhor fonte de pesquisa, pois, a partir da análise deles pode-se identificar o perfil de cada partido político e seu grau de inclusão no processo de designação para as eleições internas. Para compreender como os partidos políticos colaboram para a crise democrática, serão analisadas as seguintes premissas: a) quem pode concorrer às eleições internas e; b) quem vota nas eleições internas e o grau de inclusão do procedimento eletivo.
5.1 Quem pode ser escolhido para concorrer às eleições internas
Sob o ponto, a análise dos dois estatutos demonstra que além dos requisitos constitucionais, devem ser preenchidos requisitos formais específicos estabelecidos pelos partidos políticos para concorrer às internas. Em ambos estatutos as condições para candidatura interna são as mesmas para disputa de todos os cargos eleitorais em toda unidade federativa, sem imposição de qualquer particularidade para concorrer à candidatura presidencial.
O estatuto do PT estabelece no art. 140 como pré-requisitos para concorrer às eleições internas esteja o interessado filiado ao partido pelo menos seis meses antes do pleito, estar em dia com a tesouraria e assinar e registrar em cartório o “Compromisso Partidário do Candidato ou Candidata Petista”, de acordo com o modelo aprovado pela instância nacional do partido. No mais, a comissão executiva somente examinará o pedido de indicação a pré-candidatura se vier acompanhando de assinaturas ou votos favoráveis de 10% do número de votantes no último Processo de Eleições Diretas no país (âmbito interno partidário, de caráter nacional) para eleição das instâncias de direção do partido.
Quanto ao PSL, o Estatuto prevê no art. 165 que, instalado o processo eleitoral, a Comissão Executiva Nacional expedirá resolução para tratar sobre as normas para escolha dos candidatos do partido. Para as eleições de 2018, o PSL publicou no Diário Oficial da União em 06.04.18 a Resolução CEN nº 2/2018, que estabelece como condições para as pré-candidaturas majoritárias ou proporcionais tenha o cidadão ao menos seis meses de filiação antes do pleito, esteja em dia com as contribuições partidárias, assine a “Declaração de Apoio e Fidelidade Partidária” e apresente, nos Estados em que houver curso de formação política, o certificado de participação.
A análise estatutária comparativa permite auferir que ambos partidos possuem condições pouco exigentes para que os candidatos concorram às eleições internas. Sobre as condições formais para filiação partidária, Pedro Floriano ao pesquisar a organização e o poder dos partidos políticos brasileiros, apontou com relação ao PT que a partir da legislação implantada em 1995 (Lei dos Partidos Políticos), o partido tem aproximado suas práticas internas ao arcabouço das siglas concorrentes por meio do relaxamento de critérios de filiação. Essa mudança que parece ter um viés inclusivo pode majorar a probabilidade de indicações pouco assertivas para eleições internas.
Quanto ao PSL, o partido não estabelece condições de elegibilidade fixas, de modo que tal a possibilidade de alternância periódica das exigências para candidaturas internas gera certa instabilidade perante os filiados e simpatizantes[31] do partido, além de abrir margem para manipulação nas eleições internas, a depender das condições partidárias daquele que a legenda pretende indicar para candidato[32].
5.2. Quem escolhe os candidatos nas eleições internas e seu grau de inclusão
Ao comparar os Estatutos do PT e do PSL, pode-se perceber que tais partidos políticos adotam procedimentos diferentes para a realização de eleições internas. O PT estabelece no art. 147 que havendo mais de um pré-candidato às eleições para Presidente, serão realizadas prévias eleitorais[33], exceto se o Diretório de nível correspondente deliberar por decisão de 2/3 de seus membros pela não realização de prévias.
A votação nas prévias eleitorais se dá por voto secreto depositado em urna, e poderão votar todos os filiados, que promoverão debates e discussões destinadas a esclarecer questões relacionada às disputas. O resultado da prévia é imperativo e será homologado quando: a) em nível municipal, houver comparecimento mínimo de 25% (vinte e cinco por cento) do número de votantes do último PED; b) em nível estadual, for observado o disposto na letra “a” deste artigo em pelo menos 50% (cinquenta por cento) dos municípios aptos no Estado; c) em nível nacional, for observado o disposto na letra “b” deste artigo em pelo menos 50% (cinquenta por cento) dos estados aptos[34].
Caso não haja prévia eleitoral, a escolha da candidatura será realizada em Encontro de Delegados e Delegadas, eleitos em Processo de Eleição Direta pelos filiados. A eleição será por voto secreto depositado em urna, vencendo aquele que tiver maior número de votos (art. 112 e 154, § 3º). Tal decisão deverá ser obrigatoriamente homologada em Convenção Oficial.
Em nível nacional, o Estatuto do PSL prevê a competência da Convenção Nacional para a indicação dos candidatos aos cargos de presidente e vice-presidente da República, nos termos do art. 35, III. Por sua vez, a Convenção Nacional é composta pelos Membros do Diretório Nacional, pelos delegados de abrangência nacional e representantes do partido no Congresso Nacional. Não há no Estatuto a previsão de prévias eleitorais.
Ambos partidos não preveem a possibilidade de internas abertas[35], para que os simpatizantes e interessados manifestem sua preferência na indicação de candidatos à Presidente da República.
O PSL apresenta sua estrutura partidária do tipo cathc-all, ou seja, possuem uma estrutura federalizada com tomadas de decisões centralizadas às bancadas federais para indicação dos candidatos às eleições.
Em contrapartida, o PT apresenta um procedimento mais inclusivo para escolha dos candidatos ao prever a realização de prévias eleitorais[36], com a participação de todos os filiados e/ou filiadas do partido. Mas, a ausência de prévias eleitorais exigirá que o partido indique o candidato após a realização de Encontros, devendo a decisão ser homologada em Convenção. Nessa situação, a centralização da tomada de decisões pelo partido equipara-se ao PSL, na medida em que o poder de decisão fica adstrito à grupos de poder específicos.