1 INTRODUÇÃO
O atual desenvolvimento econômico mundial gera uma necessidade de transparência nas informações noticiadas, seja por empresas privadas ou pelo setor público, contribuindo assim para discussões acerca da harmonização das normas de contabilidade. Diante desse cenário, a avaliação, a convergência e a revisão dos procedimentos contábeis transformaram-se em fatores indispensáveis, desafiadores e, por conseguinte, assunto presente na pauta de discussões das empresas e na mesa dos governantes das nações.
A administração pública brasileira sempre foi alvo de denúncias devido a inúmeras irregularidades e fraudes. Fato em determinada proporção influenciado devido à ausência de uma legislação específica. Entretanto, com a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, (Lei da Responsabilidade Fiscal) iniciou-se um processo de mudança, impondo critérios éticos no trato da coisa pública.
A Lei de Responsabilidade Fiscal emerge como um verdadeiro código de conduta para os administradores públicos na gestão das finanças públicas de todas as esferas de governo. A referida lei, objetiva melhorar a administração das contas públicas do Brasil, proporcionando transparência e equilíbrio à gestão pública, pressupondo uma ação preventiva e voltada para correção de qualquer desvio que possa afetar o equilíbrio do patrimônio público, estabelecendo assim limites e condições.
Conforme a literatura, a transparência de informações é tida como a principal forma de prestação de contas para o público e para solucionar o problema de agência (FERNANDES, 2014). A Contabilidade, por conseguinte, constitui a principal ferramenta informacional das organizações, por possuir uma quantidade expressiva de dados constantes das transações realizadas pelo ente, sendo, portanto, instrumento indispensável para que os diversos usuários possam manter-se a par do universo organizacional (GADELHA, 2012).
Até o ano de 2000, a gestão pública era administrada sem rigor, conforme a Lei nº 4320/1964, também conhecida com a Lei de Finanças Públicas. O cenário mudou somente a partir da promulgação da Lei nº101/2000, a qual definiu as novas regras para a gestão pública, estabelecendo o conceito de gestão fiscal responsável.
Araújo (2013) explica que a inovação principal proporcionada pela LRF à administração pública foi a Gestão Fiscal responsável.
Com foco no equilíbrio das contas públicas, primando também pela transparência. É importante deixar claro, que o objetivo central deste importante diploma legal não é punir os entes públicos, mas auxiliar os gestores em seu trabalho à frente da máquina administrativa, para que possam conduzir a gestão pública de forma eficiente e transparente.
A Lei de Responsabilidade Fiscal veio para estabelecer um freio nos gastos desmedidos que desequilibram as finanças públicas, bem como cuidar dos aspectos relativos à transparência e planejamento na gestão do patrimônio público. Contudo, surge a seguinte problemática: a ineficácia da lei de responsabilidade fiscal na administração pública leva à impunidade?
Por essa razão, pretende-se em objetivos gerais, analisar a Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000 enquanto código de conduta para os agentes e administradores públicos, e em linhas específicas, demonstrar a importância da LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) para o exercício da gestão transparente, controlada e responsável dos recursos públicos e verificar se há ineficiência da lei de responsabilidade fiscal na administração pública.
O presente estudo justifica-se devido à necessidade da existência de maior discussão acadêmica e conceitual dos temas relacionados à área pública. A LRF é de fundamental importância no atual cenário econômico brasileiro. A lei resguarda o patrimônio público, obrigando os agentes e gestores a zelar pelo trato dos recursos sob pena de sofrerem sanções administrativas.
O dever do gestor de prestar contas e disponibilizar a população sobre o que faz com o dinheiro público coloca o cidadão como ator no processo administrativo, tornando-o consciente por direito, ponto essencial da democracia.
Na história recente brasileira é comum, ainda hoje, se observar gestores que administram sem levar em consideração os limites impostos bem como as penalidades pela má gestão, causando uma situação deficitária, culminando em uma administração endividada. Ao analisar a importância da LRF como instrumento de gestão, estaremos abrindo o debate para a aplicação da mesma nos municípios, vendo como é cumprida a lei na prática.
2 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
O Estado para satisfazer as necessidades públicas retira da sociedade parcela de seu patrimônio particular sob a forma de tributos. Esta é a principal fonte de recursos que o Estado dispõe para sustentar as ações de governo.
A tributação, portanto, é a base de sustentabilidade do Estado. São através das receitas tributárias que serão financiadas as despesas públicas. No caso dos tributos são ditas receitas derivadas porque são oriundas do patrimônio do particular, de forma compulsória, pois decorrente de lei e por isso independe da vontade da pessoa, mas dentro dos limites da legalidade, tanto para garantir a sua cobrança pelo Estado, como também para proteger o contribuinte dos excessos e desvio do Fisco (FERNANDES, 2014).
A Constituição Federal, como norma suprema, impõe limites ao poder de tributar. Essas limitações advêm dos princípios e das imunidades constitucionais tributárias e estão previstas nos artigos. 150, 151 e 152 da Carta Magna. Entende-se por limitação ao poder de tributar toda e qualquer restrição imposta pela Constituição Federal às entidades dotadas desse poder. Para alguns doutrinadores, o título da Constituição que trata de matéria tributária recebe o nome de Constituição Tributária (art.145 a 157 da CF/88).
Através da Lei 5.172 de 25 de outubro de 1966, implantou-se o Sistema Tributário Nacional. Após a promulgação da Constituição de 1967, o Ato Complementar nº 36 de 13 de março de 1967, deu à Lei acima citada a denominação de Código Tributário Nacional, tendo sido recepcionada pela nova ordem constitucional como lei complementar (arts 18 da CRFB/1967 e 146 da CRFB/1988), conforme pacífica jurisprudência dos tribunais superiores, o que a partir daí os seus dispositivos sistematizam o direito tributário em âmbito nacional (SANTOS et al., 2012).
Seguido de uma sucessão de programas de estabilização falhos, iniciando pelo Plano Cruzado (1986) até o Plano Collor (1990), o Plano Real, que consistiu em um programa de estabilização monetária com bastante êxito desde 1994, conseguiu livrar o Brasil da hiperinflação e promoveu conquistas das quais não se poderia abrir mão.
Os experimentos para promoção do ajuste fiscal, entretanto, comumente limitavam-se curto prazo. Os ciclos políticos, a escassa tradição de planejamento e as carências intertemporais do processo orçamentário favoreceram para piorar os desajustes. O ambiente institucional de descentralização financeira e autonomia política e administrativa, consequentemente, restringia a possibilidade de controles efetivos dirigidos pelo Governo Federal e paralisava seus esforços de austeridade.
De acordo com Nunes e Nunes (2003, p. 3):
O ambiente de descontrole das finanças de Estados e Municípios atingiu tal patamar que gerou uma crise a um tempo fiscal e monetária. Os Estados mantinham uma trajetória crescente de despesas financiando-se junto aos bancos públicos estaduais, que operavam praticamente como bancos centrais locais autônomos. A política monetária, por sua vez, sofria inquietações provenientes dos problemas recorrentes das instituições financeiras controladas pelos governos estaduais, sobretudo as de grande porte, as quais recebiam grande volume de depósitos do público. Tal fato, obrigava o Banco Central a socorrer as instituições com extraordinária frequência para evitar situações de insolvência e/ou permitir a rolagem das dívidas estaduais.
Para restringir o uso dos instrumentos fiscais pelos governos estaduais, o Governo Federal instituiu a Lei de Responsabilidade Fiscal. Ela em seu artigo 14 prevê que “a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva dá inicio a sua vigência e nos dois seguintes”. Além disso, tem que ser demonstrado que a renúncia não atingirá as metas de resultados fiscais previstos ou estará acompanhada de medidas de compensação por meio de aumentos de receita através de elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição (ARAÚJO, MORAES, 2013).
No ano de 2000, a gestão pública era administrada sem rigor, conforme a Lei nº 4320/1964, cenário que apenas mudou com a promulgação da Lei nº 101, a qual definiu as novas regras para a gestão pública. Pois a referida lei estabeleceu o conceito de gestão fiscal responsável.
Gadelha (2012) explica que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) consistia em uma lei de orçamento equilibrado e almejou o maior controle dos gastos públicos e transparência na gestão fiscal, que comprova o processo de controle de gastos, assim como a estabilidade das contas públicas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) tem sido alvo de investidas e manobras do governo e do Congresso Nacional, que enfraquecem a já abalada credibilidade da política fiscal Araújo (2013) esclarece que a administração pública brasileira sempre foi alvo de denúncias devido a inúmeras irregularidades e fraudes. Fato em determinada proporção influenciado devido à ausência de uma legislação específica.
A última tentativa ocorreu através do projeto de Lei Complementar 238, aprovado na Câmara, o qual altera os índices de correção de dívidas de estados e municípios com a União e permite o recálculo desses débitos retroativamente. O texto também modifica um dos fundamentos da lei, que determina a indicação de fonte de receita concreta sempre que nova despesa é designada. Não houve apenas esses dois ataques, visto que, através de levantamentos com especialistas foi possível constatar que no decorrer dos 17 anos da LRF, seus princípios foram feridos em outros quatro momentos (TELES, 2015).
Entretanto, com a Lei Complementar nº 101 (Lei da Responsabilidade Fiscal) determinou o início de um processo de mudança. De acordo com Santos et al., (2012, p. 119), a administração pública “abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas". Assim, para desempenhar o seu papel, promovendo o bem da coletividade, a administração pública busca desenvolver suas finalidades governamentais, por meio de órgãos com funcionalidade específica.
Em um deles, o governo promoveu repasses da União a estados e municípios, mesmo eles estando em inadimplência. Isso aconteceu com o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), cujas despesas foram alteradas em obrigatórias através de projeto de lei. Contudo, esta prática burlou a regra da LRF que veda o repasse de recursos da União a entes que não estejam adimplentes, exceto das despesas obrigatórias. Ocorreu, ainda, flexibilização na forma de os governos regionais demonstrarem que estão adimplentes com o recolhimento do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). Para receber as transferências voluntárias, estados e municípios têm que apresentar certidão do Cadastro Único de Convênios (CAUC). A partir do ano que vem, o prazo de validade desse documento será de 120 dias (FERNANDES, 2014).
Destaca-se que Lei de Responsabilidade Fiscal define regras de conduta para os administradores públicos na gestão das finanças públicas de todas as esferas de governo. A referida lei, conforme esclarece Araújo (2013), objetiva melhorar a administração das contas públicas do Brasil, proporcionando transparência e equilíbrio à gestão das contas públicas. Segundo Fernandes (2014), com a Lei de Responsabilidade Fiscal, a administração pública passa a contar com um instrumento normativo que prioriza o equilíbrio das contas públicas, induzindo-a a expor de maneira transparente, não apenas a aquisição dos recursos, assim como a aplicação destes, além de impor limites às despesas com pessoal.
Araújo (2013) explica que a inovação fundamental proposta pela LRF à administração pública foi à gestão fiscal responsável. Buscando a harmonia das contas públicas, sobretudo a transparência. Destaca-se que a finalidade deste importante diploma legal não é punir os entes públicos, mas auxiliar os gestores em seu trabalho à frente da máquina administrativa para que possam conduzir a gestão pública de forma eficiente e transparente.
O autor ressalta que qualquer ente da administração pública que necessite de auxílio do Tesouro Central para arcar com a realização de suas atividades, estará subordinado às disposições da Lei Complementar nº 101/2000. Todavia, até mesmo os que não dependem do erário central, como, por exemplo, as fundações do Poder Público (direito público ou privado), estão todos eles sujeitos aos limites e condições do novo código de finanças governamentais.
Ao contrário das empresas estatais que possuem receitas provenientes de arrecadação satisfatória para arcarem com os próprios custeios, mesmo que vendam mercadorias ou prestem serviços à administração direta, não se sujeitam aos preceitos definidos na LRF (ARAÚJO, 2013).
Devido à imposição da obrigatoriedade da apresentação dos relatórios da execução orçamentária e da gestão fiscal, a LRF proporcionou transparência aos atos dos entes públicos. Sendo indispensável também o princípio da publicidade, que prever que todo ato da administração pública seja exposto ao conhecimento da sociedade, permitindo os meios imprescindíveis para que esta venha a desempenhar o controle social.
Conforme o doutrinador Silva (2012) que tratou da importância da LRF no âmbito da administração pública, esta norma encontra-se fundamentada nos eixos da responsabilidade, transparência, controle e planejamento. E ressalta que para haver responsabilidade na gestão pública é fundamental que possua planejamento das ações e controle dos gastos. Assim como transparência, e para isso a LRF definiu a importância de divulgação de Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária (RREO), assim como de Relatórios de Gestão Fiscal (RGF), que são instrumentos essenciais, pois possibilitam a identificação de receitas e despesas, expondo com clareza como o agente público deixa de cumprir as regras e os princípios estabelecidos pela Lei Complementar nº 101/2000.
Araújo (2013) esclarece que a LRF define claramente que os entes da administração pública, que não cumprirem sua execução orçamentária, assim como aqueles que negligenciarem na emissão de seus relatórios, dentro dos prazos definidos, serão penalizados e permanecerão impedidos de auferirem as denominadas transferências voluntárias do governo federal ou estadual.
Esclarece o TCE-SP (2007, p. 11) que a LRF alcança todos os entes da administração pública nas diferentes esferas e poderes, incluindo "fundos e entidades da Administração indireta (autarquias, fundações e estatais dependentes), destas excluídas as empresas estatais que não estão sujeitas ao Tesouro Central". Desse modo, todo e qualquer ente da administração pública que esteja subordinado ao Tesouro Central, ou seja, que careça do repasse de recursos de um órgão central para o custeio da realização de suas atividades, está sujeito às disposições contidas na Lei Complementar nº 101/2000. Contudo, "mesmo não subordinados ao erário central, as fundações instituídas ou sustentadas pelo Poder Público (direito público ou privado) são subordinadas aos limites e condições do novo código de finanças governamentais" (TCE-SP, 2007, p. 13). Por outro lado, aquelas empresas estatais que possuem receitas oriundas de arrecadação, suficiente para proverem seus próprios custeios, mesmo que vendam mercadorias ou prestem serviços à administração direta, não se encontram sujeitas aos ditames da LRF.
Assim, ao instituir a obrigatoriedade da apresentação dos relatórios da execução orçamentária e da gestão fiscal, a LRF fez com que o princípio da transparência ganhasse mais importância, visto que da administração passou a se exigir com um maior rigor a transparência em seus atos. E, para cumprir essa determinação, indiretamente, a administração pública encontra-se também obrigada a observar amplamente o princípio da publicidade, que determina que todo ato da administração pública seja levado ao conhecimento da sociedade, possibilitando os meios necessários para que esta possa exercer o controle social. Após a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, a administração pública passou a ter à sua disposição um instrumento normativo que prioriza o equilíbrio das contas públicas, orientando-a a mostrar de forma transparente não somente a obtenção dos recursos como também a aplicação destes. E mais, impondo limites às despesas com pessoal, por exemplo, (SANTOS et l., 2012).
Conforme Araújo (2013), a gestão fiscal é avaliada com um exercício árduo, mas que passou a ser reorganizada com a Carta Magna, a qual definiu inúmeros princípios para a Administração Pública, como, por exemplo, o da transparência e o da publicidade.
Quando de sua promulgação, a referida lei foi objeto de muitos questionamentos e críticas. Houve até quem dissesse que a mesma iria inviabilizar a gestão na administração pública.
Araújo (2013) assegura que com a promulgação da LRF a administração pública evoluiu, fato que possibilita um melhor desempenho das suas funções. Devendo-se reconhecer que as inovações propostas pela referida lei na contabilidade pública foram significativas, possibilitando ao ramo da Ciência Contábil um maior destaque, importância e funcionalidade, colaborando melhor nos processos de tomadas de decisões por parte dos gestores.
A respeito da Lei nº 4.340/1964, que foi revogada pela LRF, que trouxe desafios para os gestores públicos, vem auxiliando para que o dinheiro público seja mais bem empregado, permitindo, dessa forma, que a administração pública desempenhe da melhor forma o seu papel na promoção do bem da coletividade. Reconhecidamente a Lei de Responsabilidade Fiscal era o instrumento que faltava à gestão pública, definindo-lhe responsabilidade, transparência, controle e planejamento, ao mesmo tempo proporciona à sociedade a possibilidade de discutir, participar e acompanhar a forma como os recursos públicos estão sendo utilizados (TELES, 2015).
Além de instituir a obrigatoriedade da apresentação de relatórios periódicos, que possibilitam um melhor acompanhamento da gestão fiscal, dando-lhe transparência e admitindo o controle social, a Lei de Responsabilidade Fiscal fortaleceu a participação do cidadão na administração pública, instituindo o orçamento participativo.
Por outro lado, se a Lei Complementar nº 101/2000 ocasionou desafios para o gestor público, vem contribuindo para que o dinheiro público seja melhor utilizado, possibilitando, assim, que a administração pública desenvolva melhor o seu papel que é promover o bem da coletividade. Reconhecidamente a Lei de Responsabilidade Fiscal era o instrumento que faltava à gestão pública, impondo-lhe responsabilidade, transparência, controle e planejamento, ao mesmo tempo em que dá a sociedade a oportunidade de discutir, participar e acompanhar a forma como os recursos públicos estão sendo utilizados.
Dessa forma, a Lei de Responsabilidade Fiscal foi apresentada, segundo Araújo e Moraes (2013), como marco no aprimoramento das finanças púbicas, almejando o equilíbrio entre receitas e despesas públicas, requisito básico para a apropriada manutenção da atividade financeira do estado e atendimento das necessidades públicas. Simultâneo a esse equilíbrio fiscal, também se almeja a eficiência, comprovada no melhor uso dos recursos públicos, evitando-se desperdícios e desvios.
O acesso aos dados sobre a gestão pública ainda, comprova-se como fundamental para a sociedade, estabelecendo a transparência dos atos desenvolvidos, para que a sociedade acompanhe o emprego dos recursos públicos. Em um estudo realizado por Santos et al., (2012), foi mapeada a produção científica sobre o tema, evidenciando grande destaque na literatura sobre o tema, desde a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Segundo Amaral et al., (2008), a eficiência e a eficácia dos custos do sistema governamental são frequentemente contestadas, não sendo suficiente apenas divulgar as demonstrações contábeis. Para se cumprir a Lei, é fundamental que as informações sejam admissíveis, condescendentes, transparentes e autênticas, nascendo, portanto, a importância do cuidado com a gestão dos recursos públicos.
Giuberti et al., (2015) afirmam que, como os recursos são rateados entre os responsáveis pelas decisões de gastos, estas decisões serão realizadas por inúmeros agentes de maneira descentralizada e são financiadas por um fundo comum de recursos, ocorrendo uma tendência a gastos excessivos e déficit. Países constituídos através de uma federação, que adotam o federalismo fiscal e, nos quais os governos locais possuem como fonte de receita as transferências intergovernamentais, estão mais predispostos a expor este problema.
Fioravante et al., (2006) afirmam que a limitação das despesas com pessoal em relação com a receita corrente líquida, cujo limite é de 60%, promoveu o aumento dessa despesa para a maioria dos entes que demonstravam gastos muito inferiores ao teto estabelecido. Contudo, a minoria que extrapolava esse teto se ajustou. Para o indicador de endividamento, a lei produziu um efeito controlador para os que extrapolavam o limite determinado. Contudo, aqueles que não se ajustaram ampliaram sua participação na dívida somada de todos os outros entes.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, de acordo com Fernandes (2014) reforçou o papel dos Tribunais de Contas no exercício do controle externo e esse fato ensejou a procura de maior conhecimento do modo de atuar dessas Instituições.
A Constituição Federal prevê tal competência no art. 71, incisos IV, V, VI e VII; e seus parágrafos § 1º e § 2º. No âmbito dessa competência fiscalizatória, a Lei de Responsabilidade Fiscal (FERNANDES, 2014), em seu art. 59, § 1º e § 2º, atribuiu aos Tribunais de Contas a competência para: alertar os Poderes ou órgãos públicos quando da ocorrência de superação dos limites prudenciais estabelecidos naquela lei, bem como sobre 40 fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária; e examinar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgãos públicos objeto da fiscalização. Especificamente ao Tribunal de Contas da União, a Lei de Responsabilidade Fiscal (FERNANDES, 2014) estabeleceu, também, no art. 59, § 3º, a competência para acompanhar as operações do Banco Central do Brasil concernentes à compra direta de títulos emitidos pela União para refinanciar a dívida mobiliária federal que estiver vencendo na sua carteira.
Assim, por meio da vigência da Lei Complementar 101, intitulada como “Lei de Responsabilidade Fiscal”, a atuação desses tribunais se tornou decisiva para a transparência dos gastos públicos. A fiscalização a que os Tribunais de Contas dos Estados subordinam os municípios é um dos escassos meios que os cidadãos têm para tomar conhecimento como os administradores públicos usam os recursos públicos, visto que frequentemente, sobretudo em pequenas cidades, as Câmaras de Vereadores não realizam o papel de fiscalizadoras, mas são meras coadjuvantes do executivo municipal (GIUBERTI et al., 2015).
Segundo Santos et al., (2012), a LRF alterou a atividade financeira do estado, nos itens planejamento, controle, transparência e responsabilização. Chieza et al. (2009) ressaltam a imposição de limites a gastos e à dívida pública. O impacto da LRF nos gastos com pessoal alterou conforme o ente analisado, conforme as conclusões de Amaral et al., os quais evidenciam, ainda, a relação entre a economia em gastos com pessoal e a qualidade do serviço público, assim como o valor do equilíbrio entre essas variáveis.
Destaca-se ainda, que LRF estabelece diretrizes para os três entes da federação, compreendendo sua atuação os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), assim como os Tribunais de Contas, estaduais e municipais. A respeito do orçamento público e às técnicas de planejamento, a lei conservou os princípios constitucionais e as três peças fundamentais, Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA) e Plano Plurianual (PPA). A adoção desses três instrumentos constituiu as novas exigências do estabelecimento de uma programação financeira e adoção de cronogramas mensais de desembolso de recursos orçamentários (TELES, 2015).
O estudo realizado por Veloso e Teixeira (2007) buscou constatar se a LRF foi eficiente e qual foi seu impacto sobre os municípios do estado do Rio Grande do Sul. Através da análise de variáveis fiscais, eles procuraram constatar a abrangência e os limites da lei quanto ao comportamento da despesa e, em particular, sua implicação sobre o comportamento de gastos com pessoal.
De Jesus Macedo e Corbari (2009) analisaram de que maneira a LRF, como mecanismo de restrição fiscal, determinou o padrão de endividamento realizado pelos municípios brasileiros com mais de 100 mil habitantes. Como resultados foi possível indicar que as variáveis “Estrutura de Capital” e “Endividamento Defasado” modificaram o padrão de comportamento do endividamento público ao longo dos anos 1998-2006.
Santolin, Jayme Jr. e Reis (2009) desenvolveram um estudo dos possíveis impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal no desempenho das despesas dos municípios de Minas Gerais. Sendo comparados cenários anteriores e posteriores da LRF, com fundamento nos quais se confrontou o comportamento das prefeituras municipais em respeito às suas políticas de gastos. Primeiramente, foi identificada uma convergência da despesa com pessoal nos municípios mineiros. Além disso, verificou-se também um processo de convergência dos gastos com investimento. A análise sugere que este processo de convergência dos gastos com investimentos esteve relacionado à convergência e à ampliação dos gastos de pessoal, por um lado, e, por outro, pelos limites de operações de crédito impostas pela LRF.
Fioravante et al., (2006) demonstraram que a grande maioria dos municípios da região Nordeste apresenta gastos com pessoal relativamente moderados (a média de gastos de sete entre os nove estados que formam esta região é inferior à média nacional), contudo, nota-se um grande número de municípios que, entre 1998 e 2000, extrapolaram o limite de 60% de gastos com pessoal como proporção da receita corrente líquida.
Entretanto, apesar de ser um extraordinário instrumento e guia para a administração dos recursos públicos a Lei de Responsabilidade Fiscal não funciona tão bem quanto o esperado. É possível observar os municípios reproduzindo planejamentos anteriores, sem fazerem consultas, pesquisas e indicadores sobre as reais necessidades locais. E mais, a maior parte dos municípios não tem corpo técnico qualificado para cumprir as exigências da LRF, alguns possuem somente um contador, quando não é apenas o prefeito que define os gastos da prefeitura (FERNANDES, 2014).
Infelizmente, nunca houve disposição do Governo Federal em definir limites para o endividamento da União, estabelecido na lei, mas que, no entanto, depende de regulamentação. Atualmente, só estados e municípios estão sujeitos a limites de endividamento. Não ocorreu ainda também a criação do Conselho de Gestão Fiscal, definido no artigo 67 da LRF, composto por representantes de todos os poderes e esferas do governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade. Sem o conselho, a fiscalização da lei é falha e há estados e municípios que não abrangem gastos com inativos nas despesas com funcionários, para burlar os limites da lei. Na prática, o Tesouro é responsável por toda a atribuição de fiscalizador (ARAÚJO, MORAES, 2013).
Constata-se que superávit fiscal primário (economia para pagar juros da dívida pública) tem um de seus piores desempenhos nos últimos anos (2010-2017), mesmo com antecipação de dividendos de estatais e saque de recursos do Fundo Soberano, analistas questionam o projeto de lei complementar 238, que trata da renegociação com estados e municípios, pois um dos problemas consiste na forma de compensação para criar uma nova despesa. Uma vez que, pela lei, quando a União incentiva reduzindo impostos para um setor, ela deve encontrar uma fonte de receita para compensar a perda de arrecadação. Pela proposta, no entanto, a compensação pode ser feita por meio de aumento nas estimativas de receitas. Ou seja, se o governo almeja uma arrecadação maior em relação ao previsto no Orçamento, pode usar a diferença na desoneração.
Ainda neste contexto, os especialistas recomendam que um dos maiores problemas políticos produzidos pela LRF está ligado à centralização de poderes nas mãos do Governo Federal, do Executivo. Através do direito comparado, é possível analisar o modelo da Nova Zelândia, o qual serviu perfeitamente para esses objetivos políticos, eis que lá prevalece o parlamentarismo, com concentração de poderes na pessoa do Primeiro Ministro, e a estrutura unitária de Estado, sem divisões políticas internas (ROCHA, 2001).
No momento em que o Brasil vive uma das maiores crises fiscais das últimas décadas, talvez fosse o momento oportuno para aprimorar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Para Dantas (2015), apesar de todas as falhas e lacunas, a LRF, que faz 17 anos, neste mês de maio, teve uma ação positiva, especialmente, nas finanças de Estados e municípios, em relação ao qual a lei definiu limites de endividamento. Mesmo assim, após um período de ajuste fiscal “extraordinário”, muitos governos regionais tenham voltado a fragilizar suas contas por causa dos empréstimos do Tesouro. O autor afirma que a lei não deve ser um monumento inalterável, mas se adaptar por um contínuo processo de aperfeiçoamento.
A constante desaceleração da economia nos últimos quatro anos alcançou o nível de uma profunda recessão, marcada, a partir de 2015, com novos escândalos de corrupção, redução da nota de crédito no mercado internacional, ampla elevação da taxa de juros, inflação acima da meta, crescimento das despesas públicas e estagnação da produtividade. Além da crise econômica, o Brasil passa, ainda, por uma grave crise de natureza política, que acarreta em uma forte tensão institucional entre o Congresso Nacional e o Governo Federal. Segundo dados do IBGE de 2015, só no terceiro trimestre, o Produto Interno Bruto (PIB) caiu 1,7% em relação ao trimestre anterior, na série com ajuste sazonal. Em relação a igual período de 2014, a queda foi de 4,5%. De janeiro a setembro de 2015 o PIB acumula queda de 3,2%. Comparado a igual período do ano anterior, o PIB caiu 4,5% no terceiro trimestre de 2015, a maior queda desde o início da série histórica iniciada em 1996 (TELES, 2015).
A crise prejudica os orçamentos das famílias, das empresas e, sobretudo, do setor público. Esse cenário pode ser estimado como uma crise política, ética, moral e econômica, na qual, o maior prejudicado é o cidadão, que demanda saúde, educação, segurança e especialmente respeito, visto que, paga seus impostos, considerados como os maiores do mundo. Os municípios são comprometidos, pois possuem receita fixa, possuindo fundamentalmente como fontes de renda, os repasses federais, estaduais e impostos municipais, tais como IPTU, IPVA, etc (ARAÚJO, 2013).
A consequência da crise produz maiores dificuldades para a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal por parte dos gestores públicos. Com a arrecadação de impostos em queda e com menos receita, alguns estados, como por exemplo, o estado do Rio de Janeiro encontra dificuldades cumprir o básico que é o pagamento do salário de seus servidores públicos, chegando a necessitar de parcelamento. Conforme a legislação, o gestor público é obrigado a gastar um limite mínimo de 25% de sua receita com educação, outros 15% com saúde e prefeitura pode gastar no máximo 54% de sua receita com despesas de pessoal, que envolvem salários, bônus, aposentadorias do funcionalismo (DANTAS, 2015).
A recessão econômica reduziu a arrecadação dos estados e provocou redução em investimentos e serviços, além de produzir dificuldades legais. Pesquisas evidenciam que, no mínimo, quatro estados enfrentam problemas com a Lei de Responsabilidade Fiscal, são eles; Alagoas, Mato Grosso, Paraíba e Tocantins, os quais gastaram o limite da receita para pagar funcionários e possuem, agora, um tempo curto para corrigir os números. Conforme dados publicados pela imprensa, dos 24 estados que informaram suas receitas e despesas de 2015, 20 estão empregando aproximadamente metade do que arrecadam com a folha de pagamento. Eles estão no limite ou até já extrapolaram o máximo definido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece como deve ser empregado o dinheiro público. Os estados do Acre, Amapá, Bahia, Ceará, Espírito Santo, Goiás, Minas Gerais, Pará, Paraná, Piauí e São Paulo empenharam mais de 44,1% das receitas só com pagamento de pessoal. Em outros quatro (Pernambuco, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Sergipe) mais o Distrito Federal o gasto excede em 46,5%. Conforme a lei, quando isso ocorre, o Estado está impedido de conferir aumento ou reajuste salarial e contratar funcionários. Destaca-se ainda, Alagoas, Mato Grosso, Paraíba e Tocantins, que gastam mais de 49% da receita para pagar funcionários, o limite máximo definido pela lei (TELES, 2015).
Dessa forma, a LRF possui falhas que favorecem seu descumprimento e deve encarar desafios ainda maiores para ser empregada no decorrer da atual crise econômica. No cenário macroeconômico e político atual do Brasil, a LRF pode até produzir uma crise com o Judiciário e o Legislativo (OPCAO, 2015). Há ainda alguns municípios que apresentaram projetos para a criação de uma LRF estadual, como por exemplo, Goiás. No projeto exposto, a LRF estadual sugere um enxugamento das contas do Estado, sobretudo em relação à folha de pagamento. Ao contrário da LRF nacional que define um gasto com pessoal em até 60% da receita corrente líquida, a estadual quer restringir esse percentual para 55%.
Por essa razão, é possível observar que a LRF vive por alguns importantes conflitos existenciais. Portanto, é quase consenso, no meio acadêmico e entre os órgãos de controle, o imperativo de seu aperfeiçoamento em alguns pontos. Contudo, é fundamental analisar a melhor ocasião para os necessários ajustes normativos. A queda do crescimento econômico produz redução da arrecadação e, consequentemente, gera uma nova onda de pressão sobre os gastos correntes, abrangendo despesas com pessoal. Realmente, realizar mudanças permanentes na lei por conta das circunstâncias econômicas e políticas não parece recomendar o bom senso.
REFERÊNCIAS
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