Resumo: O Mercosul consta com o processo de integração intergovernamental desde sua criação, diferente do adotado pela União Europeia, que é pautado na supranacionalidade e no Direito Comunitário, como forma de dirimir conflitos internacionais do bloco. A comparação entre os blocos e o uso do modelo europeu é inevitável, haja vista a UE ser o bloco mais avançado no processo de integração regional, obtendo os maiores sucessos no setor econômico. Ainda que há diferenças nos objetivos iniciais de cada bloco e nas circunstâncias de suas criações, a reflexão da aplicação de um modelo similar no bloco do cone sul é válida, se a intenção for o desenvolvimento regional. Ocorre que, a possibilidade de aplicação desse instituto supranacional esbarra nos textos constitucionais dos Estados-membros e nos Tratados assinados anteriormente, exigindo assim, uma reforma inteligente e objetiva nos referidos dispositivos. Pretende-se demonstrar então a viabilidade do bloco latino-americano em abraçar o instituto da supranacionalidade, destacando as alterações que seriam necessárias para a implementação, assim como pontos positivos e negativos da sua funcionalidade, tudo isso com o intuito de desenvolver economicamente e culturalmente os Estados-membros, frente ao atual cenário internacional. Neste artigo foi aplicada metodologia hipotético-dedutiva, pois trata-se de um caso geral para o específico, elegendo uma hipótese que pode ser comprovada ou não com a experimentação.
Palavras-chave: Mercosul; integração; supranacionalidade; união europeia; desenvolvimento do bloco.
Sumário: Introdução. 1. Mercado Comum do Sul (Mercosul). 1.1. Intergovernamentabilidade. 1.2. Processo de Integração. 2. Supranacionalidade. 2.1. Conceito. 2.2. Supranacionalidade na União Europeia. 3. Supranacionalidade no Mercosul. 3.1. Alterações no modelo do bloco. 3.2. Condições de aplicabilidade. 3.3 Vantagens e Desvantagens. Conclusão. Referências.
Introdução
A presente pesquisa dá atenção ao Mercosul e ao seu processo de integração, devido a sua importância para o sucesso de cada Estado-membro do bloco e seus cidadãos.
O desenvolvimento deste bloco depende diretamente do processo de integração adotado. No âmbito internacional há o exemplo bem-sucedido da União Europeia, que optou pela supranacionalidade em seu processo de integração, que hoje é o mais avançado. Este modelo de bloco deve servir como espelho para outros blocos que queiram avançar em seus processos integracionistas, mas apenas como exemplo, pois cada região carrega suas particularidades.
O objetivo desse artigo é explorar os processos de integração dos blocos latino-americano e europeu, comparando um ao outro, destacando suas diferenças e apontando as possibilidades de aplicação do instituto da supranacionalidade no Mercosul, com a intenção de obter resultados econômicos parecidos com aqueles já alcançados pelo continente europeu.
Pretende-se com o trabalho em questão destacar a viabilidade de aplicação do Direito Comunitário e da supranacionalidade, como meio de resolução de conflitos internacionais e o consequente desenvolvimento do bloco. Além disso, essa pesquisa encontra os entraves e barreiras na tentativa de se equiparar com o bloco europeu no que se refere ao processo de integração, como exemplo as Constituições nacionais de cada membro do Mercosul, somado aos Tratados já assinados, que em seus textos pouco se expressa acerca do instituto supranacional e a soberania compartilhada, e por fim, mas não menos importante, a observação das vantagens e desvantagens do referido instituto, caso passasse a vigorar no Mercosul.
O artigo divide-se em 3 (três) itens. O primeiro contemplará o Mercosul como bloco regional, desde sua origem, passando pela intergovernamentabilidade, que é o atual processo de integração do bloco, finalizando com o estudo do processo de integração em si.
O segundo item abordar-se-á supranacionalidade, o instituto do Direito Comunitário responsável pela tomada de decisões no âmbito regional do bloco, esclarecendo seu conceito, sua funcionalidade já aplicada na União Europeia e seus resultados já atingidos, gerando por consequência o desenvolvimento regional.
No terceiro item será analisada a possibilidade da aplicação da supranacionalidade no contexto do Mercosul, apresentando também as alterações necessárias no bloco para a implementação desse tipo de processo de integração, principalmente nos textos constitucionais dos Estados-membros. Esclarecendo que há pontos positivos, mas também há pontos negativos, caso venha a ser adotada a supranacionalidade neste bloco.
1. Mercado Comum do Sul (Mercosul)
A ideia de cooperação necessária para dar o primeiro passo na criação de um bloco econômico surgiu em 1985, quando houve a aproximação geopolítica entre Brasil e Argentina, duas das maiores potências econômicas da região, que representou uma ruptura na tradicional rivalidade entre esses dois Estados. Essa ideia embrionária foi proposta pelos presidentes de cada país na época, Raúl Afonsín presidente da República Argentina, e Tancredo Neves presidente da República Federativa do Brasil, o qual veio a falecer, mas seu vice-presidente, José Sarney, deu continuidade nas negociações, resultando na Declaração de Iguaçu e posteriormente em algumas Atas de integração, protocolos e acordos, como relata Oliveira (2003, p.139): “[...] os mecanismos que deram ensejo à unificação dos Estados-Partes do Mercosul foram: a Declaração do Iguaçu em 1985, e a Ata para a Integração Argentino-Brasileira, que instituiu o PICE (Programa de Integração e Cooperação Econômica).”.
Houve o amadurecimento da intenção de cooperação entre os Estados sul-americanos, tanto que em 1990 chegou-se no ápice deste procedimento, com a inclusão do Paraguai e Uruguai, consequência da assinatura da Ata de Buenos Aires, proposta por Carlos Meném e Fernando Collor de Mello, determinando que em quatro anos e meio seria criado um Mercado Comum.
Porém, esse lapso temporal pré-estabelecido não foi necessário, pois em 26 de março de 1991 na cidade de Assunção, capital da República do Paraguai, foi assinado pelos quatro Estados-membros, o tratado de Assunção, sendo a mais abrangente iniciativa de integração regional da América Latina, pois foi responsável pela criação do Mercado Comum do Sul – Mercosul. Segundo Stelzer (2007, p. 151) esse tratado tinha como primeiros objetivos a: “[...] eliminação de restrições não-tarifárias ou o desgravamento tarifário progressivo, linear e automático a ser implementado no comércio de bens, serviços e fatores produtivos dos quatro Países envolvidos: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, bem como, o estabelecimento de uma Tarifa Externa Comum (TEC), adoção de uma política comercial comum em relação a terceiros países, coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre países participantes e a definitiva eliminação total de barreiras ao comércio local ainda não alcançada.”.
Dentre os princípios que regem o Mercado Comum do Sul a ausência de uma norma que estabeleça uma ordem supranacional, dificulta o cumprimento das normas do bloco econômico, as quais são submetidas as soberanias dos Estados Partes e seus interesses econômicos, sociais e políticos. A ausência da ordem supranacional enfraquece a consolidação da integração regional do bloco econômico.
O Tratado de Assunção não foi o único assinado pelos Estados-membros, constam ainda protocolos e instrumentos posteriormente efetivados, adicionais ao tratado constitutivo, que também são fontes normativas do Mercosul. Dentre eles, o Protocolo de Ouro Preto que tem grande importância, pois detalhou as regras de funcionamento institucional do bloco e fez com que o bloco fosse dotado de personalidade jurídica internacional, conforme o artigo 34 do Tratado de Assunção, bem como determina a estrutura e composição do bloco econômico.
Além disso, o Protocolo de Ouro Preto em seu artigo 37 instituiu que “as decisões dos órgãos do Mercosul serão tomadas por consenso e com a presença de todos os Estados Partes” (Protocolo de Ouro Preto, 1996), o que alude o caráter intergovernamental deste bloco, diferente do modelo adotado pela União Europeia, onde prevalece a integração supragovernamental em algumas matérias.
Historicamente nota-se que já vinha sendo feito algo em prol da integração dos países que compõem o Mercosul, levando-se em conta, o que foi aqui exposto, ou seja, apesar de algumas contradições, o objetivo maior sempre foi a integração, seja ela cultural, econômica ou social.
A ideia na concepção do bloco foi a melhor intencionada possível, visto a realidade de cada Estado-membro e a situação global, entretanto isso deve ser considerado apenas o começo de uma evolução infindável da região, só que para evoluir é preciso mudar, mesmo que essas mudanças tragam receios e abdicações, pois o resultado será positivo para todos que o integram.
1.1. Intergovernamentabilidade
O instituto da Intergovernamentabilidade foi adotado pelo Tratado de Assunção e ratificado no Protocolo de Ouro Preto em seu artigo 2º, prevendo que “São órgãos com capacidade decisória, de natureza inter-governamental, o Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comissão de Comércio do Mercosul.” (Protocolo de Ouro Preto, 1996), isso quer dizer que, segundo Marcelino (2013) o instituto da intergovernabilidade: “[...] estabelece a não delegação de soberania dos Estados, ou seja, os Estados Partes ao assinar o Tratado adotam a intergovernabilidade, e assim devem se mostrar mais abertos para as normas do bloco, normas estas que são aceitas por todos os membros do bloco, conforme previsto no referido Tratado.”.
Ocorre que esse instituto dificulta a unificação das normas do bloco econômico e prejudica a efetividade do mesmo, pois a estrutura intergovernamental permite que os membros do bloco não sujeitem sua soberania a um ente supranacional. Para corroborar com esse entendimento Ainhoren (2011) diz que o referido artigo 2º criou as: “[...] estruturas de tipo intergovernamental onde estão representados os interesses de cada Estado, cujas decisões estão submetidas à regra da unanimidade dependendo de posterior ratificação pelos órgãos nacionais. Descartou-se a criação de órgãos supra-nacionais, acima dos Estados, que poderiam aplicar suas decisões, diretamente, sem transposição para o direito interno dos Estados-Partes e concedeu-se à obrigatoriedade das normas jurídicas do Mercosul um caráter precário e condicionado.”.
Essa opção de estrutura intergovernamental do Mercosul, adotada pelos dos Estados integrantes ao invés da estrutura de integração estrita com um poder supranacional, deve ser talvez, a maior distinção entre este bloco e a União Europeia.
Fica claro que o Mercosul se baseia nos preceitos do Direito Internacional Público – DIP, pois não há um árbitro central com a capacidade compulsória de impor as determinações que deverão ser abraçadas pelo bloco, restando: “[...] aos Estados buscar solução dos conflitos através dos meios diplomáticos (negociação direta, mediação, arbitragem), e, na hipótese da não-observância de uma norma livremente acordada, restará ao Estado infrator a responsabilização internacional perante os demais Estados, aos quais será lícita a aplicação de medidas restritivas ou de efeito equivalente ou, mesmo, a suspensão ou denúncia do Tratado. Essas são as características da intergovernabilidade, pela qual as decisões são tomadas segundo os interesses dos próprios Estados.” (GOMES, 2018).
A ausência da supranacionalidade, na atribuição da soberania aos Estados-parte, faz com que o Mercosul seja um bloco econômico deficiente na execução de seus objetivos e normas.
Ainda sobre como a escolha dos Estados pela Intergovernamentabilidade no Mercosul e em como isso afronta o processo de integração da região em que se encontram, diz Jorge Perez Otermin (p. 123): “Lo cierto es que el criterio que ha imperado, pero por cierto no unánimemente deseado, há sido y sigue siendo - incluso en el Protocolo de Ouro Preto - el negarle al proceso de integración el menor viso de supranacionalidad. Esta posición ha sido sostenida principalmente pro Brasil, argumentando en impedimentos de orden constitucional.”.
Por mais evoluído e avançado que se encontre o Mercado Comum do Sul, os integrantes do bloco ainda não conseguem colocar a norma internacional/regional acima da norma interna, atrasando, ou pelo menos freando, o processo de integração por completo, deixando de se aproximar daquilo que hoje vemos na União Europeia, ou seja, a supranacionalidade. “Com a Intergovernabilidade o bloco econômico não tem força coercitiva para impor suas normas e decisões, ficando a critério dos Estados Partes adotarem as referidas normas do bloco em seu ordenamento jurídico interno, para que assim, sejam cumpridos os acordos realizados entre os membros. Verifica-se que esse processo de integração das normas do bloco aos ordenamentos jurídicos internos dos Estados Partes, dificulta a implementação dos objetivos e ações do Mercosul. Como consequência o bloco torna-se enfraquecido quando ao seu processo de desenvolvimento comercial.” (MERCELINO, 2013).
São compreensíveis as dificuldades e empecilhos que o bloco vem enfrentando em sua caminhada à integração e ao desenvolvimento regional, tendo em vista o pouco tempo de experiência, comparada a própria União Europeia que nascera décadas antes, mas é preciso sempre buscar o aperfeiçoamento visando os objetivos gerais do bloco e da sociedade regional, mesmo que sejam necessárias mudanças drásticas nas constituições nacionais.
No entanto, sabe-se que o Mercado Comum do Sul é: “[...] um bloco econômico em formação, que trouxe muitas conquistas para o desenvolvimento das relações comerciais internacionais dos países membros. O bloco ainda encontra alguns entraves quanto à efetivação de suas normas, por parte dos membros do bloco. A imperfeita execução dos objetivos do bloco faz com que os Estados Partes não queiram a criação de um órgão que se sobreponha aos seus governos, através da supranacionalidade. A adoção do caráter supranacional para o bloco fica fora de contexto, fazendo com que seja necessário para a efetivação de uma ordem supranacional, o aprofundamento dos processos de integração regional propostos pelo Mercosul. O Mercado Comum do Sul necessita da harmonização entre os países membros do bloco, devendo ocorrer à solução dos conflitos existentes entre as normas internas de cada país signatário, para que as normas do bloco econômico sejam cumpridas. Assim o Mercado Comum do Sul poderá caminhar para o desenvolvimento e atendimento dos objetivos estabelecidos pelo seu acordo de Constituição.”. (MARCELINO, 2013).
Após a exposição acerca da intergovernamentabilidade acima, fica cristalino que a adversidade do bloco em criar uma ordem jurídica supra-nacional no interior Mercosul vem da soberania nacional, que envolve a vontade e a prática dos governantes dos Estados-Partes integrantes deste bloco regional.
Ocorre que, com a nova realidade mundial, essa noção de soberania como elemento fundamental para o fortalecimento do Estado, já não se justifica. Ainda que se mantenha como uma ideia de insubmissão, independência e de poder supremo juridicamente organizado, deve-se levar em conta uma certa relatividade que lhe é imposta face às novas relações que se estabelecem no âmbito internacional.
Apesar da intergovernamentabilidade ter sua importância em alguns blocos por ser o instituto que melhor se adapta aquela região, ele está se tornando “ultrapassado” frente a velocidade da mudança que vem ocorrendo no direito internacional como um todo, ou seja, a globalização exige mais abertura dos Estados para o âmbito internacional, devendo os Estados atentarem-se a isso, caso queiram evoluir juntamente com o restante das nações.
1.2. Processo de Integração
A integração Regional pode ser descrita como uma modalidade de cooperação internacional, onde o conceito pode ser estabelecido de formas variadas, mas de modo geral, trata-se de um processo de coordenação de expectativas, ações e lealdades que permitem aos integrantes do bloco encararem dificuldades comuns de forma cooperada. “Tanto no nível regional como no nível mundial, a integração pode ser encarada ou no sentido de um laço de interdependência bastante alargado, no quadro de uma comunidade fortemente pluralista, ou de um laço muito estreito de interdependência, no quadro de uma comunidade que tende para a unificação.” (BRAILLARD, 1990, p.191).
Esse acordo de integração pode existir de maneiras institucionalizadas, somada a transferência de poder e competência decisória para atores criados, com o objetivo de desenvolver a integração. Para o cientista político alemão Kkarl Deutsch, um dos precursores da área, a integração regional seria “a consecução dentro de um território de um ‘sentido de comunidade’ e de instituições e práticas suficientemente fortes e generalizadas para assegurar, por um período ‘longo’ expectativas mútuas de ‘mudança pacífica’”. (DEUTSCH, 1957, p.5)
Da ótica do Direito Internacional, a integração regional é a expressão institucional do regionalismo, como a concentração das redes de interdependência entre Estados de um determinado espaço geográfico. No Direito Internacional Público – DIP, há o ramo especializado chamado de “Direito da Integração”, que comanda as instituições e os organismos, ou seja, os mecanismos de integração regional.
O Direito da Integração aplica-se prioritariamente aos processos de institucionalização intergovernamental, caso do Mercosul, contudo há também o “Direito Comunitário”, já este aplica-se aos casos de integração supragovernamental, fenômeno encontrado particularmente na União Europeia.
A natureza jurídica de Direito Comunitário e de Direito Internacional público é diversa. A diferença entre Direito da Integração e Direito Comunitário é cristalina, visto que esse último tem natureza, fonte, objetivo e características distintas do Direito Internacional. Nesse sentido, constata-se que, não suficiente as características serem diferentes por se tratar de um ordenamento jurídico próprio, o Direito Comunitário tem seu berço no Direito Internacional Público.
Ainda que a União Europeia possua uma união política imperfeita, é o processo de integração mais profundo existente. Como mencionado, o bloco europeu é administrado pelo Direito Comunitário, já que existem instituições que obtiveram a opção de criar normas de aplicação imediata aos Estados, concebendo assim o caso notável de supranacionalidade no direito internacional contemporâneo.
Alguns dos órgãos comunitários da União Europeia, como a Comissão Europeia, possuem capacidade de pleitear o cumprimento de determinações e regras aos Estados membros. Colocar prioridade dessas entidades sobre a vontade dos Estados nacionais é o que caracteriza a supranacionalidade, diferenciando de forma brusca o Direito Comunitário do Direito da Integração.
Ainda sobre a integração regional, esta pode ser classificada de acordo com uma tipologia que estabelece cinco etapas: 1) zona de livre comércio; 2) união aduaneira; 3) mercado comum; 4) união econômica e 5) união política. Cada uma delas possui características próprias e o avanço para uma etapa de maior profundidade de integração não resulta a perda das características da etapa anterior.
Nas etapas de evolução na integração do bloco, este não deixa de ser união aduaneira por ter avançado para o mercado comum, em verdade, o mecanismo integracionista que atinge à fase de mercado comum é também uma união aduaneira e uma zona de livre comércio. “Desta forma, temos como primeira etapa o estabelecimento de uma área de livre comércio, na qual as barreiras tarifárias e não tarifárias são gradativamente reduzidas até chegar a uma situação próxima do livre trânsito de mercadorias. A segunda etapa acrescenta à primeira uma política comercial comum entre os países membros, estabelecendo-se uma tarifa aduaneira comum o que possibilita a criação de uma união aduaneira. Na sequência, haveria um mercado comum caracterizado pela livre circulação dos fatores de produção, como bens, serviços, capitais e, principalmente, mão de obra. A quarta etapa seria a formação de uma união econômica que contaria, fundamentalmente, com o surgimento de uma política monetária comum e com um elevado grau de harmonização das políticas nacionais. Já a última etapa – mais hipotética do que real – consistiria na integração econômica total, com a unificação das políticas monetárias, fiscais, sociais, entre outras, e o estabelecimento de uma autoridade supranacional com capacidade de impor suas decisões às esferas administrativas e políticas inferiores.” (MARIANO, 2015)
A atual situação do Mercosul é uma “união aduaneira imperfeita”, pois apesar do bloco do cone sul apresentar características de uma união aduaneira, ela ainda é praticada de forma parcialmente uniformizada entre seus membros.
Conforme expressou o tratado que constituiu o Mercosul, a organização objetiva ser um mercado comum, o qual deve ser buscado a todo momento por seus membros.
A próxima etapa a ser perseguida pelos membros do Mercosul será o “mercado comum”, terceira fase do processo de integração, na qual, há a liberdade de circulação dos fatores de produção (livre circulação de bens, capitais e mão de obra), objetivo indispensável para o desenvolvimento regional, principalmente para os países latino-americanos.
Ainda que sejam necessárias algumas medidas de harmonização legislativa e administrativa, o Mercosul já tem diversas regras que ajudam nessa livre-circulação, entretanto, ainda de modo imperfeito e incompleto.
Para alcançar a União Europeia em relação a evolução dentro do processo de integração regional, o Mercosul teria que atingir a quarta fase, ou seja, a “união econômica e monetária”. Onde o bloco define-se por uma coordenação de políticas macroeconômicas, maiormente as políticas monetárias (exemplo da inclusão do euro como moeda única) e as políticas fiscais.
Já a quinta e última fase do processo de integração, a chamada “união política”, não há, atualmente, exemplos concretos nos moldes apresentados pela tipologia do Direito da Integração.
Sendo assim, são limitadas as possibilidades de vir a existir um direito comunitário no Mercosul, haja vista a noção tradicional de soberania e independência que contorna a vontade política dos governantes dos Estados partes, e ainda, mas não menos importante, as Constituições dos países integrantes do bloco, principalmente do Brasil e Uruguai.
A concepção de soberania sujeita a reformulações, e não mais como um dogma político intocável, tende a consolidar e aperfeiçoar os caminhos da integração econômica. Seguindo essa noção, os países da Comunidade Europeia conformaram o que se chamou de soberania compartilhada, onde os Estados-membros limitaram seus direitos soberanos em certas áreas e os transferiram para instituições comunitárias, sobre as quais não detêm controle direto.
Com a Intergovernabilidade o bloco econômico não tem força coercitiva para impor suas normas e decisões, ficando a critério dos Estados Partes adotarem as referidas normas do bloco em seu ordenamento jurídico interno, para que assim, sejam cumpridos os acordos realizados entre os membros.
Por fim, é significativo atentar que os motivos que justificam um processo de integração são variados, como por exemplo, na União Europeia, as razões foram pacifistas, e no Mercosul altamente econômicas. Deste modo, cada região deve perseguir o seu “modelo ideal de integração”, sem imitar ou repetir ordenamentos utilizados em outros blocos econômicos. Todavia, o modelo da supranacionalidade e do Direito Comunitário praticado pelo bloco europeu é um ótimo espelho, que pode sim ser discutido e pesquisado pelos internacionalistas da américa latina.