RESUMO: Com a reforma previdenciária, no tocante ao Regime Geral de Previdência Social, encetada pela Emenda Constitucional nº 20 de 1998, o sistema previdenciário tornou-se essencialmente contributivo. O requisito tempo de serviço deixou de ser exigido para concessão de aposentadorias. Com isso, a carência, a qual se combinava com o tempo de serviço para assegurar a viabilidade financeira do sistema, perdeu importância, deixando formalmente de ser necessária como requisito para as aposentadorias por tempo de contribuição e por idade, desde 2002, com a Medida Provisória nº 83 de 12 de dezembro de 2002. Todavia, doutrinadores de Direito Previdenciário ainda trazem em suas obras tal exigência, com base em dispositivo tacitamente revogado da Lei nº 8.213 de 1991. Entretanto, na via administrativa, para concessão de aposentadoria por idade e por tempo de contribuição, apenas se leva em consideração o tempo de contribuição, abandonando a exigência de carência. Logo, a exigência de carência sustenta-se apenas na doutrina do Direito Previdenciário, inclusive contrariando a legislação vigente, denotando, assim, como é rasa a doutrina dessa província do direito.
Palavras-chaves: Requisitos. Aposentadoria. Inexigência de carência. Contributividade apenas.
1 INTRODUÇÃO
É de todos sabido que a estrutura demográfica da população está em profunda mudança, porquanto cresce vertiginosamente o segmento de idosos em face das conquistas da ciência, as quais, dia a dia, são mais popularizadas, o que demanda mais recursos para pagamento de aposentadorias. Na verdade, já houve tal mudança demográfica. Por força disso, tornou-se imprescindível alteração no texto constitucional a fim de tornar o sistema previdenciário mais contributivo e menos assistencialista. Por essas circunstâncias, foi propósito da Emenda Constitucional nº 20 de 1998, a qual fixou o requisito contributividade nas aposentadorias por tempo de contribuição e por idade, deixar de lado o requisito do tempo de serviço. Para a aposentadoria por tempo de contribuição, estabeleceu a necessidade de 35 ou 30 anos de contribuição, conforme o sexo; já na aposentadoria por idade, fixou a necessidade de quinze anos de contribuição. Ressaltamos que não se faz menção ao tempo de serviço, de sorte que trecho da Lei nº 8.213/1991, consistente em maior parte dos artigos 52 a 56, restou incompatível com a nova realidade constitucional a partir de 16 de dezembro de 1998.
Como a carência servia para conferir sustentabilidade financeira ao sistema previdenciário, que era baseado em tempo de serviço, ela (a carência) ficou sem sentido diante dessa mudança paradigmática, haja vista que o novo paradigma é puramente contributivo. Nos capítulos seguintes, mostrar-se-á a incompatibilidade da exigência de carência desde a reforma dada pela Emenda Constitucional nº 20. De logo, adverte-se ser fundamental o entendimento da diferença entre carência e tempo de contribuição.
2 MUDANÇA DE PARADIGMA PREVIDENCIÁRIO COM A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20
Até a reforma previdenciária dada pela mencionada emenda constitucional, o que informava a previdência social, como principal requisito para concessão de aposentadoria, era o tempo de serviço. Do ponto de vista ético-moral, havia razão nessa escolha, porquanto o que importava era o tempo de trabalho que o indivíduo havia despendido para a construção da sociedade. Assim, tal requisito era exigido tanto no regime geral de previdência como no regime próprio. Esse comando informativo condicional podia ser visto em vários dispositivos constitucionais e legais.
Com efeito, retornando um pouco no tempo, a Lei nº 3.807 de 26 de agosto de 1960, conhecida como Lei Orgânica da Previdência Social, revogada pelo atual estatuto do regime geral de previdência social, continha várias disposições cuidando de tempo de serviço. De tal modo, havia os benefícios de aposentadoria por tempo de serviço integral e proporcional, previstos em seu artigo 32, cujo requisito principal era exatamente tempo de serviço. O artigo 31 dessa mesma lei previa a aposentadoria especial, exigindo tempo de serviço, “que, para esse efeito, forem considerados penosos, insalubres ou perigosos, por Decreto do Poder Executivo”. Convém ressaltar a disposição do parágrafo 3º do artigo 8º, com inclusão feita pela Lei nº 5.610 de 1970, o qual dizia que “Para os efeitos de aposentadoria com base no tempo de serviço, serão computados, como se fossem de serviço efetivo, os meses que corresponderem às contribuições pagas na forma deste artigo”.
Contudo, tempo de serviço, apesar de ser um balizador ético elogiável como critério para concessão de benefício previdenciário, não serve como sustentáculo econômico ao sistema. A carência como requisito secundário ou subsidiário não era suficiente para garantir a incolumidade financeira da previdência, de sorte que vêm os primeiros avisos sobre o “déficit” (despesas maiores que a arrecadação) na previdência social. Por fim, esse déficit começa a tornar-se realidade. Chega-se a um ponto que necessário se faz a mudança de paradigma: deixa-se como requisito principal o tempo de serviço para eleger o tempo de contribuição. Na verdade, tudo leva a crer, pretendia-se substituir o tempo de serviço pelo tempo de contribuição, implicando dizer que a carência ainda poderia subsistir como critério secundário.
3 DA DEFINIÇÃO DE CARÊNCIA
O conceito de carência é dado positivamente pela Lei nº 8.213 de 1991, por seu artigo 24, o qual diz “Período de carência é o número mínimo de contribuições mensais indispensáveis para que o beneficiário faça jus ao benefício, consideradas a partir do transcurso do primeiro dia dos meses de suas competências”. De tal modo que carência era entendida como a exigência de certo número de contribuições a fim de que se pudesse deferir determinado benefício previdenciário. Tal conceito legal pode ser confundido com tempo de contribuição. No entanto, o importante aqui é ressaltar o papel da carência, qual seja: contrabalancear a exigência de tempo de contribuição, uma vez que o sistema previdenciário, anterior a 1998, possuía como viga mestra para a concessão das prestações previdenciária o tempo de serviço. Desse modo, a carência era a exigência recursal para garantir a sustentabilidade financeira do sistema.
Percebe-se que esse conceito legal não traduzia nem traduz bem a dimensão desse instituto dentro da própria legislação. A rigor, a carência, com sua existência condicionada à continuidade de contribuições e outras circunstâncias enumeradas pelo legislador, não cabia dentro do conceito dado positivamente. Portanto, o conceito legal de carência é insuficiente para implementar a mudança paradigmática prevista na própria Lei nº 8.213/91.
Com efeito, a carência não é somente o “número mínimo de contribuições mensais” indispensáveis para a concessão de benefício, consideradas a partir do transcurso do primeiro dia dos meses de suas competências. É bem mais que isso. Explica-se: por exemplo, a carência para o auxílio-doença previdenciário não decorrente de acidente de qualquer natureza ou de morbidezes enumeradas no regulamento é de doze meses. Todavia, ainda que alguém tenha cem contribuições, pode ter seu benefício negado, apesar de ser segurado. A rigor, essa pessoa pode ter perdido a qualidade de segurado. Com a perda da qualidade de segurado, perdem-se também todas as contribuições para cômputo de carência. De modo que, se essa pessoa tenha readquirido a qualidade de segurado e tenha ficado incapacitada para o labor, ter-se-á de verificar a carência a partir de seu novo reingresso no sistema previdenciário, em consonância com parágrafo único do artigo 24 da Lei nº 8.213/91, o qual assevera que
Havendo perda da qualidade de segurado, as contribuições anteriores a essa data só serão computadas para efeito de carência depois que o segurado contar, a partir da nova filiação à Previdência Social, com, no mínimo, 1/3 (um terço) do número de contribuições exigidas para o cumprimento da carência definida para o benefício a ser requerido. (grifo nosso)
Logo, a noção de carência está umbilicalmente imbricada com a qualidade de segurado. Só há carência quando existe a qualidade de segurado. Perdendo a qualidade de segurado, a pessoa não tem contribuições para obtenção de benefício previdenciário, exceto na condição de dependente. Era assim, até a reforma constitucional mencionada.
Diante do exposto, é possível conceituar carência como o número mínimo de contribuições, vertidas ou recuperadas em consonância com a lei, levando em consideração a aquisição, manutenção ou reaquisição da qualidade de segurado do peticionário, para obtenção de benefício previdenciário do regime geral de previdência social.
Assim, o conceito legal não condiz com a própria dimensão do instituto traçada na Lei nº 8.213/91.
4 DA DEFINIÇÃO DE TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO
Tempo de contribuição é o que efetivamente o segurado teria recolhido ao fisco previdenciário. Coloca-se a frase no condicional, visto que várias contribuições são presumidas, como as dos segurados empregado, do empregado doméstico, do trabalhador avulso e do contribuinte individual. Esse último somente em algumas hipóteses. Não se mencionarão as hipóteses de presunção de recolhimento por fugir ao objetivo deste artigo.
5 DOS BENEFÍCIOS DO RGPS QUE EXIGEM CARÊNCIA PARA SEU DEFERIMENTO CONFORME O REGULAMENTO DO RGPS
A Lei nº 8.213/91 enumera, em seu artigo 25, as prestações previdenciárias que necessitam de cumprir carência, a saber: auxílio-doença e aposentadoria por invalidez: 12 (doze) contribuições mensais; aposentadoria por idade, aposentadoria por tempo de serviço e aposentadoria especial: 180 contribuições mensais; e salário-maternidade para as seguradas, contribuinte individual e facultativa: 10 (dez) contribuições mensais; auxílio-reclusão.
Já o Regulamento do RGPS, baixado pelo decreto nº 3.048 de 6 de maio de 1999, fixa, em seu artigo 29, os seguintes prazos de carência: doze contribuições mensais, nos casos de auxílio-doença e aposentadoria por invalidez; cento e oitenta contribuições mensais, nos casos de aposentadoria por idade, tempo de contribuição e especial; e dez contribuições mensais, no caso de salário-maternidade para as seguradas contribuinte individual, especial e facultativa.
De logo, verificam-se diferenças entre a redação do regulamento e da lei regulamentada. A lei fala em aposentadoria por tempo de serviço, visto que foi elaborada antes da reforma de 1998, isto é, a redação do artigo 24 da Lei nº 8.213 ainda se encontra conforme o paradigma vencido. Já o regulamento foi atualizado e tem redação em conformidade com a nova realidade constitucional, por isso que fala em aposentadoria por tempo de contribuição. O regulamento previdenciário, como tem sido comum, excede e afronta a lei regulamentada e exige carência para a segurada especial para percepção de salário-maternidade. Na verdade, não é exigida carência para que a segurada especial tenha deferido o benefício de salário-maternidade, mas tempo de trabalho rural ou de pesca em doze meses, podendo esse período ser descontínuo. Exigem-se esses doze meses anteriormente ao do início do benefício. Deve ser ressaltado que o regulamento desrespeita a lei e reduz esse tempo para dez meses.
6 DA INEXIGÊNCIA DE CARÊNCIA PARA OS BENEFÍCIOS DE APOSENTADORIA DO RGPS, EXCETO A POR INVALIDEZ
Pois bem, eis acima as exigências de período de carência previstas no regulamento do RGPS. Sucede que tal previsão está ultrapassada. Com efeito, desde 2002 que legalmente não é mais exigida carência para os benefícios de aposentadoria, exceto para a por invalidez. A rigor, a Medida Provisória nº 83 de 12 de dezembro de 2002, convertida pela Lei nº 10.666 de 08 de maio de 2003, inovou o ordenamento previdenciário do RGPS, ao asseverar o seguinte:
Art. 3º A perda da qualidade de segurado não será considerada para a concessão das aposentadorias por tempo de contribuição e especial.
§1º Na hipótese de aposentadoria por idade, a perda da qualidade de segurado não será considerada para a concessão desse benefício, desde que o segurado conte com, no mínimo, o tempo de contribuição correspondente ao exigido para efeito de carência na data do requerimento do benefício.
Mantendo a tradição canhestra, o legislador previdenciário fez grande arrodeio linguístico para dizer que, assim como nas aposentadorias por tempo de contribuição e especial, não haveria mais exigência de carência para as aposentadorias por idade lato sensu[1]. Com efeito, bastava dizer que não mais é exigida carência para as aposentadorias, exceto para a por invalidez. Contudo, o legislador faz exercício de verborragia para dizer algo singelo. Realmente, a extinção do requisito da carência por essa norma pode ser aferida por sua exposição de motivos. Com efeito, o Poder Executivo ao elaborar a referida medida provisória asseverou, no que concerne ao preceptivo em análise, o seguinte:
21. No art. 3º propõe-se a eliminação da possibilidade de perda da qualidade de segurado na concessão de aposentadorias por tempo de contribuição, por idade e especiais. (…) No entanto, pelas regras atuais, deixando o segurado de verter contribuições para a Previdência Social, seja por motivo de desemprego ou outro qualquer, depois de um certo tempo, normalmente de entre 12 e 24 meses, independentemente do número de contribuições que tenha vertido ao sistema, perde ele a qualidade de segurado e, por conseguinte, o direito aos benefícios previdenciários.
22. Havendo perda da qualidade de segurado, as contribuições anteriores à perda só são computadas para efeito de carência depois que o segurado contar, a partir da nova filiação, com, no mínimo, um terço do número de contribuições exigidas para o benefício a ser requerido, ou seja, no caso de aposentadoria por tempo de contribuição, por idade ou especial, sessenta contribuições mensais.
23. Tomemos, por exemplo, um trabalhador que tenha perdido o emprego quando faltavam apenas dois anos para fazer jus à aposentadoria por tempo de contribuição e permanecido sem contribuição até perder a qualidade de segurado. Pelas regras atuais, só faria jus à aposentadoria por tempo de contribuição, se contribuísse por, pelo menos, mais cinco anos.
(...)
26. Nesse sentido é que se propõe que a perda da qualidade de segurado não seja considerada para as aposentadorias por tempo de contribuição e especial. É uma medida que irá reparar uma injustiça praticada contra o segurado da Previdência Social, principalmente o de baixa renda, que, na maioria das vezes, ao perder seu emprego, não tem condições de contribuir como facultativo e acaba perdendo a qualidade de segurado. A extensão da medida para a aposentadoria por idade deve estar atrelada a um período maior de contribuição, de forma a, de um lado, obter-se um maior equilíbrio entre benefício e contribuição e, de outro, a minimizar os efeitos da cessação da contribuição do segurado após cumprida a carência. Nesse sentido, propõe-se não ser considerada a perda da qualidade de segurado para a aposentadoria por idade na hipótese de o segurado ter vertido ao sistema contribuições durante vinte anos pelo menos, independentemente da época em que foram realizadas as contribuições. (grifo nosso)
De sorte que o legislador adotou apenas tempo de contribuição como requisito para concessão de aposentadoria por tempo de contribuição lato sensu combinado com o requisito etário para a aposentadoria por idade. Na verdade, o exponente, em seu arrazoado transcrito acima, diz com muitas palavras o que poderia dizer em poucas, isto é, o que importa é o tempo de contribuição.
Causa espécie os manuais de direito previdenciário continuarem repetindo que tais benefícios dependem de carência, quando o próprio ordenamento jurídico positivo não mais a prevê. Também, é desavisado o Poder Executivo que pôs no regulamento tal exigência que afronta a lei. Todavia, na prática, a interpretação do referido dispositivo permite a dispensa de carência. E, é isso, o que acontece nas agências do INSS e nas decisões judiciais: perquirem-se apenas as contribuições vertidas ou presumidamente vertidas, deixando de se verificar se tais contribuições podem ou não ser contadas para efeito de carência. No entanto, faz-se necessário esse esclarecimento no regulamento a fim de conferir mais racionalidade e precisão terminológica às regras do RGPS.