REURB
AVANÇO OU RETROCESSO NO DIREITO IMOBILIÁRIO?
Autor: Nildecir Pereira da Silva[1]
RESUMO
Tendo como pano de fundo o princípio da dignidade humana, o presente artigo busca analisar, de forma sistemática, o porquê da necessidade de se implementar políticas públicas de Regularização Fundiária. Busca ainda, analisar meios que podem ser empregados para se alcançar os objetivos propostos na Lei 13.465/2017 e Decreto 9.310/2018. Também busca analisar o limite da responsabilidade do Estado na implementação da REURB. Também tem como objetivo fazer uma breve análise dos pontos contrários à REURB e o porquê das ações de inconstitucionalidade que tramitam perante o STF.
PALAVRAS CHAVE: REURB, dignidade humana, responsabilidade, implementação, Lei 13.465/2017.
ABSTRACT
Against the background of the principle of human dignity, this paper seeks to systematically analyze why public land regularization policies need to be implemented. It also seeks to analyze means that can be employed to achieve the objectives proposed in Law 13,465 / 2017 and Decree 9,310 / 2018. It also seeks to analyze the limit of state responsibility in the implementation of REURB. It also aims to make a brief analysis of the points contrary to REURB and why the unconstitutionality actions before the Supreme Court.
KEY WORDS: REURB, human dignity, responsibility, implementation, Law 13.465 / 2017
1 CONCEITUAÇÃO E CARACTERÍSTICAS
A REURB (regularização fundiária e urbana) é um conceito aberto e amplo, o qual traz mecanismos e institutos de regularização de empreendimentos imobiliários.
Regularização fundiária vai muito além do que constou da Lei 13.465/2017 e, posteriormente, do Decreto 9.310/2018. Regularização fundiária é o modo de se atingir o mundo jurídico formal nas operações imobiliárias, tendo como objetivo principal tentar readequar o fato à norma, quando consolidado núcleo urbano informal, de difícil reversão, tendo como objetivo outorgar aos ocupantes que estiveram na clandestinidade, seja ela voluntária ou involuntária, o título da terra, e, com isso, garantir que todos alcancem a dignidade humana.
Um colapso das cidades e suas estruturas foi causado pelo crescimento populacional nos centros urbanos, fenômeno esse que teve início com a revolução industrial, o que levou à necessidade de uma mudança no modo de tratar o espaço urbano.[2]
Conforme ensina Edésio Fernandes, sempre existiram duas forças historicamente aliadas regulando a urbanização[3]:
Por um lado, o mercado imobiliário e sua lógica mercantilista, erigida sobre os sólidos alicerces da propriedade privada reforçadas pelo Código Civil. Por outro lado, a ordem urbanística de nossas cidades, combinação de gestão e legislação urbanísticas voltadas exclusivamente para os interesses das elites (proprietárias) urbanas. Essa aliança não poderia ser mais perversa. Uma enorme parcela da população está excluída das possibilidades de acesso regular à terra e à moradia nas cidades. A terra urbana é uma mercadoria tanto mais cara quanto mais dotada de investimentos públicos e, em nossa tradição política, o maior investimento depende de quanto mais promíscuas forem as relações de seus proprietários com os gestores urbanos.
Diante de tal cenário, com o grande aumento dos núcleos clandestinos, originados por pessoas que necessitavam de moradia, mas não dispunham de recursos para pagar os altos valores dos imóveis regulares, os núcleos clandestinos foram se multiplicando e consolidando.
O Poder Público, sem recursos para oferecer moradia aos jurisdicionados, foi fazendo "vista grossa" à situação que ia se consolidando.
Enfim, chegou o momento de se trazer à formalidade, e promover grande Regularização Fundiária à todas as pessoas que se encontram na clandestinidade, em áreas que não ofereçam risco.
Vale aqui citar o artigo 1º do Decreto 9310/2018:
Art. 1º Ficam instituídos as normas gerais e os procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana - Reurb, a qual abrange as medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação dos seus ocupantes.
A incorporação pressupõe uma situação consolidada. Não se trata de criar algo novo. Deve ser feita acolhendo o fato, já pressupondo que não observou a legislação aplicável à época. Importante observar o que estabelece o § 2º do artigo 1º do Decreto 9.310/2018 e do § 2° do artigo 9° da Lei 13.465/2017:
Decreto 9.310/2018. Artigo 1°. Parágrafo Segundo.
§ 2º A Reurb promovida por meio da legitimação fundiária somente poderá ser aplicada para os núcleos urbanos informais comprovadamente existentes em 22 de dezembro de 2016, nos termos do disposto na Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017 , e neste Decreto.
Lei 13.465/2017. Artigo 9° Parágrafo Segundo.
§ 2º A Reurb promovida mediante legitimação fundiária somente poderá ser aplicada para os núcleos urbanos informais comprovadamente existentes, na forma desta Lei, até 22 de dezembro de 2016.
Interessante o que Edésio Fernandes afirma acerca da qualidade dos assentamentos informais. Vejamos:
As habitações em assentamentos informais geralmente não tem escrituras formais e podem apresentar padrões de desenvolvimento irregular, falta de serviços públicos essenciais, como saneamento, e correm em terrenos públicos ou ambientalmente vulneráveis. Estejam eles em terrenos públicos ou privados, os assentamentos informais cresceram progressivamente em muitos anos e vários existem há décadas.[4]
O principal objetivo da Regularização Fundiária é retirar todos aqueles que sempre estiveram à margem do sistema, alcançando-os e reincorporando-os, trazendo-lhes dignidade humana, conferindo-lhes o tão sonhado título da terra, e, com isso, eliminando inúmeros problemas que ocorrem devido à informalidade.
Alexandre J. Romagnoli tece duras críticas em seu artigo “o programa minha casa, minha vida”: continuidades, inovações e retrocessos”:
Por fim, apesar do Programa apresentar características que tocam a questão urbana do país, as mesmas são bastante superficiais. Vincular a aplicação de recursos à existência de plano diretor não é garantia de empreendimentos inseridos na malha urbana. Resumidamente, essa postura adotada pela União através do Programa, não colabora verdadeiramente com a resolução da questão fundiária do país e ainda aponta para o risco de incentivar a valorização dos terrenos habitáveis. Paralelamente, joga luz na deficiência dos nossos municípios no que diz respeito ao planejamento urbano. Certamente, não podemos conceber políticas habitacionais como simples replicação de unidades habitacionais, construção de novas unidades. É preciso construir cidades que gerem qualidade de vida.[5]
Diversos fatores contribuíram para essa informalidade, segundo Maricato[6] e Fernandes[7] existem quatro condicionantes chaves para a informalidade brasileira:
a) a ausência de política fundiária e de regulação e mercado de terra, sobretudo em relação a infraestrutura e seu preço, que em sua maioria excluem acesso à população de baixa renda ao mercado formal;
b) A falta de políticas fundiárias que inspirar a população em locais formais providos de infraestrutura urbana;
c) A política clientelista da expansão da área urbana sem infraestrutura adequada;
d) A fragilidade do corpo técnico governamental em planejar e aplicar instrumentos urbanos de prevenção à informalidade urbana.
É sabido que a simples concessão dos direitos reais e título de propriedade aos ocupantes do núcleo informal não resolverá todos os problemas existentes, porém será o start para que o Estado venha a corrigir as inúmeras distorções do sistema, quando comparados aos outros locais da cidade.
Na Regularização Fundiária deve-se permitir que o esforço humano dispendido pelos ocupantes permitam uma melhora nas condições de vida no local, e que o Estado deve ir atendendo a população naquilo que lhe for possível, sempre observando o princípio da reserva do possível com a garantia do mínimo existencial.
2 BENEFÍCIOS DE IMPLEMENTAÇÃO DA REURB
Primeiramente é necessário se verificar que a implementação da REURB permitirá que se estanque a proliferação dos núcleos urbanos informais, tendo em vista que a própria lei estabelece que suas regras somente se aplicam aos núcleos comprovadamente consolidados até 22 de dezembro de 2016.
Vejamos o artigo § 2° do artigo 9° da Lei 13.465/2017:
§ 2º A Reurb promovida mediante legitimação fundiária somente poderá ser aplicada para os núcleos urbanos informais comprovadamente existentes, na forma desta Lei, até 22 de dezembro de 2016.
Logo, a própria lei já desestimula aqueles que querem burlar o sistema, implementando loteamentos sem observância das regras locais, principalmente aquela que destina parte da terra ao poder público.
Outro benefício importante é a possibilidade de conferir a quase todo ocupante (excetuando-se somente aqueles de área de risco/contaminada ou de segurança nacional) o acesso ao sistema registral e ao mercado imobiliário formal.
Destaca-se grande benefício aos ocupantes a possibilidade de ter acesso ao sistema financeiro, o que possibilitará a promoção de melhorias de vida no imóvel e na coletividade, promovendo inegável melhoria na qualidade de vida e alcance pleno da dignidade humana. Também permitirá melhor comércio, pois, sendo imóvel formal é possível acesso a financiamento, o que, sem sombra de dúvidas, possibilitará melhoras tanto para o transmitente quanto para o adquirente da unidade imobiliária.
Ainda, importante observar que a comunidade passará a ter conhecimento exato de seus direitos e deveres, respeitando, a partir daí, as políticas públicas de ocupação do solo, da obrigatoriedade de projetos de construção, acompanhamento por engenheiros que garantirão solidez às edificações e melhora no visual do núcleo urbano.
O artigo 6° da Constituição Federal estabelece que:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
Por outro lado, o artigo 5°,XXII do mesmo diploma legal estabelece:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;
É sabido que o direito à moradia estampado no artigo 6° da Constituição Federal não se confunde com o direito à propriedade previsto no artigo 5°, mas não resta nenhuma dúvida de que se correlacionam.
Conferir propriedade a quem tem moradia é reconectar sobremaneira os atributos que a coisa pode gerar, como o direito de ter, usufruir e dispor.
Por último, cita-se o benefício que o Município alcançará, ao passar a receber o ITBI proveniente das comercializações dos imóveis regularizados, e, com isso, ter mais recursos que poderão /ou não, serem implementados em benefício do próprio povo.
A Regularização Fundiária vai proteger aquilo que o próprio tempo tratou de consolidar.
3 POSICIONAMENTOS CONTRÁRIOS À LEI 13.465/2017
Em que pese todos os benefícios já anteriormente citados, não se pode ignorar seguimentos importantes do meio jurídico se posicionam fortemente contrários às disposições previstas na Lei 13465/2017. Inclusive foram ajuizadas ações declaratórias de inconstitucionalidade de diversos artigos da citada lei, que tramitam perante o STF.
Salienta-se que após a promulgação da Lei, 61 entidades[8], dentre elas SOS Mata Atlântica, Observatório do Clima, Fundação Brasileira para o Desenvolvimento Sustentável – FBDS e WWF-Brasil, enviaram carta à Procuradoria Geral da República, solicitando que a mesma ingressasse com ADI, que culminou na ADI n° 5.771, onde o Ministério Público chegou a afirmar[9]:
A lei impugnada tem o efeito perverso de desconstruir todas as conquistas constitucionais, administrativas e populares voltadas à democratização do acesso à moradia e à terra e põe em risco a preservação do ambiente para as presentes e futuras gerações. É necessário, portanto, que a disciplina inconstitucional imposta pela norma seja o mais rapidamente possível suspensa em sua eficácia e, ao final, invalidada por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal.
Uma das principais alegações do Ministério Público na citada demanda, se refere ao fato de a Lei 13465/2017 não levar em conta o Plano Diretor das cidades, nem o licenciamento ambiental e urbanístico. Alega-se que somente os Municípios detém conhecimento da realidade local, para então traçar diretrizes da regularização fundiária, e que a competência é determinada diretamente pela Constituição Federal.
Outro ponto atacado na ADI é o fato da não exigência de tempo mínimo de posse, tal como exigido na usucapião. Para o Ministério Público isso pode estimular a ocorrência de novas ocupações irregulares.
Na ADI se alega grande desserviço à população, pois a lei estaria criando "cidades de papel", tendo em vista que estaria gerando títulos de propriedade onde não existiria condições mínimas de urbanização.
Ainda, critica-se a falta de exigência do habite-se, o que poderia tornar as residências inseguras.
Muitos outros posicionamentos contrários à citada lei foram levantados, porém, os mais importantes são aqueles já citados.
CONCLUSÃO
Pelo breve estudo discorrido, percebe-se que o legislador buscou fornecer mecanismos para regularizar situação consolidada existente, tirando as pessoas da informalidade.
Se buscou fornecer dignidade à população, conferindo-lhes o título de propriedade, o que é um imenso avanço, pois até então só possuíam título de posse.
Ao conferir título de propriedade às pessoas, estas passam a ter acesso ao sistema financeiro, possibilitando-lhes financiamento, o que, sem sombra de dúvidas possibilitará grandes melhorias na qualidade de vida.
Também lhes possibilitará o comércio formal da propriedade.
Aqueles que são contrários ao projeto alegam que a lei é perversa, pois estaria excluindo as pessoas envolvidas na Regularização Fundiária, mas isso é um equívoco. A lei é inclusiva, pois está trazendo as pessoas da clandestinidade para a formalidade.
Em relação à questão do habite-se, pergunta-se: a falta do habite-se impediu a concretização do núcleo urbano informal? Claro que não. Logo, continuar exigindo tal requisito não passa de requisito que exclui a população. Deve-se incentivar a regularização, e não impedi-la.
Quanto à alegação de que se estaria criando "cidades de papel", também não encontra fundamento, pois os núcleos urbanos estão aí. Desapropriá-los e criar um verdadeiro caos inegavelmente não é uma opção a ser levada em conta, pois todos tem direito à moradia. Então o que seria melhor: manter "cidades sem papel", ou seja, sem matrícula? ou, regularizar a situação que não será revertida? Logicamente, o melhor é trazer à formalidade a situação existente, melhorando a qualidade de vida de todos.
Enfim, acredita-se que um grande avanço foi trazido pelo Legislador, e, espera-se que tal lei seja amplamente obedecida pelo Poder Executivo, o que vai tirar situações consolidadas da informalidade, possibilitando inegável melhora na qualidade de vida das pessoas.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil.
_______. Dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal; institui mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União. Lei 13.465 de 11 de Julho de 2017.
_______. Institui as normas gerais e os procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana e estabelece os procedimentos para a avaliação e alienação dos imóveis da União. Decreto 9.310 de 15 de março de 2018.
_______. Institui o Código Civil. Lei 10.406 de 10 de Janeiro de 2002.
FERNANDES, Edésio. Apresentação. In: A lei e a ilegalidade na produção do espaço urbano. FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia. (coord.). Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
FERNANDES. Edésio. Regularização de assentamentos informais na América Latina. Foco em Políticas Públicas. Lincoln Institute of Land olicy. 2011.
MARICATO, Ermínia. Contribuição para um plano de ação brasileiro. In: Nabil Bonduki (org). Habitat – as práticas bem-sucedidas em habitação, meio ambiente e gestão urbana nas cidades brasileiras. São Paulo: Studio Nobel, 1997.
ROMAGNOLI, Alexandre J. O programa “minha casa, minha vida”: continuidades, inovações e retrocessos. Disponível em: http://www.fclar.unesp.br/ Home/Departamentos/AdministracaoPublica/RevistaTemasdeAdministracaoPublica/ artigoalexandreromagnoli.pdf. Acesso em 29/07/2019 às 16:11h.
SILVA, José Afonso. Direito urbanístico brasileiro, 5 ed., São Paulo: Editora Malheiros, 2008.
[1] Advogado em Curitiba-PR pelas Faculdades OPET. Formado em 2012. Pós-Graduado em Direito Previdenciário pela Universidade Cândido Mendes-RJ. Pós-Graduado em Direito Acidentário pela Universidade Cândido Mendes-RJ. Pós-Graduado em Direito Processual Civil pela Universidade Cândido Mendes-RJ. Pós Graduando em Direito Imobiliário pela Faculdade Legale-SP. Pós Graduando em Direito do Consumidor pela Faculdade Legale-SP.
[2] SILVA, José Afonso. Direito urbanístico brasileiro, 5 ed., São Paulo: Editora Malheiros, 2008, p. 294
[3] FERNANDES, Edésio. Apresentação. In: A lei e a ilegalidade na produção do espaço urbano. FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia. (coord.). Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 26.
[4] FERNANDES. Edésio. Regularização de assentamentos informais na América Latina. Foco em Políticas Públicas. Lincoln Institute of Land olicy. 2011, p. 2
[5] ROMAGNOLI, Alexandre J. O programa “minha casa, minha vida”: continuidades, inovações e retrocessos. Disponível em: http://www.fclar.unesp.br/ Home/Departamentos/AdministracaoPublica/ RevistaTemasdeAdministracaoPublica/artigoalexandreromagnoli.pdf. Acesso em 29/07/2019 às 16:11h.
[6] MARICATO, Ermínia. Contribuição para um plano de ação brasileiro. In: Nabil Bonduki (org). Habitat – as práticas bem-sucedidas em habitação, meio ambiente e gestão urbana nas cidades brasileiras. São Paulo: Studio Nobel, 1997.
[7] FERNANDES, Edésio. Apresentação. In: A lei e a ilegalidade na produção do espaço urbano. FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia. (coord.). Belo Horizonte: Del Rey, p. 25
[8] Lista integral das entidades signatárias disponibilizada pela WWF Brasil em:
http://d3nehc6yl9qzo4.cloudfront.net/downloads/signatarios_carta7591.pdf
[9] Disponível em http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5255150. Acesso em 29/07/2019 às 15:34h.