Decreto-lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941 (DOU 18.07.1941)
Dispõe sobre desapropriação [01] por utilidade pública [02] [03] [04]
01 É sinônimo de expropriação.
02 Embora só haja referência à utilidade pública, a lei disciplina também os casos de necessidade pública e interesse social (supletivamente, por força do art. 5° da Lei n. 4132/62), não se aplicando apenas para os casos de interesse social para fins de reforma agrária, que tem disciplina própria (Lei n. 8629/93 e LC n. 76/93). A Lei acolheu o entendimento de parte da doutrina (Seabra Fagundes e Eurico Sodré) que prega ser desnecessária a tripartição (utilidade, necessidade e interesse), pois a utilidade abrangeria os demais conceitos. A CF/88, entretanto, fez a separação, com o que concorda José Carlos Moreas Salles.
03 Conceituação dada por Hely Lopes Meirelles:
Utilidade pública: se apresenta quando a transferência de bens de terceiros para a Administração é conveniente, embora não seja imprescindível.
Necessidade pública: surge quando a Administração defronta situações de emergência, que, para serem resolvidas satisfatoriamente exigem a transferência urgente de bens de terceiros para o seu domínio e uso imediato.
Interesse social: ocorre quando as circunstâncias impõem a distribuição ou o condicionamento da propriedade para seu melhor aproveitamento, utilização ou produtividade em benefício da coletividade, ou de categorias sociais merecedoras de amparo específico do Poder Público.
José Carlos Moreas Salles faz a seguinte observação, no que toca à distinção entre utilidade pública e interesse social: "com efeito, enquanto a primeira é vedada, em regra, a alienação ou locação do bem expropriado, só admitindo que isso ocorra excepcionalmente, como nos casos da desapropriação por zona ou para fins de urbanização, na última a regra consiste na venda ou locação do bem a terceiros (art. 4° da Lei n. 4132/62)".
04 Não há disposição expressa prevendo a participação do Ministério Público, ao contrário do que ocorre com a ação de usucapião e na desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária (LC 76/93, art. 18, § 2ª). Segundo acórdão do TJRS (70002673614), há interesse público decorrente da natureza da lide e da qualidade das partes a ensejar a obrigatória participação do MP, nos termos do art. 82, III, do CPC. Entretanto, José Carlos Moraes Salles e a uníssona jurisprudência do STJ (REsp. n.° 189017, j. 13.05.02; AgRg n.° 493584, j. 19.12.03) entendem ser indevida a participação do MP, pois ausente o interesse geral, da coletividade, a propiciar o seu ingresso. Há só o interesse da Fazenda Pública (interesse público secundário), a qual já está devidamente representada nos autos.
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Art. 1º. A desapropriação por utilidade pública regular-se-á por esta lei, em todo o território nacional [05].
05 Compete privativamente à União legislar sobre desapropriação (art. 22, II, da CF/88), podendo, entretanto, autorizar, via lei complementar, os Estados sobre questões específicas (art. 22, parágrafo único, da CF/88).
Art. 2º. Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens [06] poderão ser desapropriados, pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.
06 Todos os bens passíveis de desapropriação incluem: imóveis ou móveis, corpóreos ou incorpóreos, fungíveis ou infungíveis, simples ou compostos, excluindo, tão-somente, os diretos personalíssimos (vida, honra, liberdade e nome). E mais: a pessoa jurídica não é desapropriada, mas, sim, tão-só os bens que tais entidades possuem ou os direitos representativos do capital delas.
§ 1º. A desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo só se tornará necessária, quando de sua utilização resultar prejuízo patrimonial do proprietário do solo [07].
07 Detalhe: as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para o efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra (art. 176 da CF/88). A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País. Todavia, é assegurada a participação do proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que a lei dispuser.
§ 2º. Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa [08] [09] [10].
08 Só as entidades políticas maiores podem desapropriar das menores (por isso, Município não pode desapropriar de Município).
09 Segundo Seabra Fagundes e José Carlos Moreas Salles, qualquer bem da entidade política menor pode ser alvo da desapropriação (dominicais, comuns e especiais), pois não há qualquer restrição na lei. Disso diverge, no entanto, Eurico Sodré, entendendo somente cabível sobre os dominiais.
10 As entidades descentralizadas (autarquia, sociedade de economia mista, fundação e empresa pública) e os concessionários de serviço público, vinculados às entidades políticas maiores, não podem desapropriar bens das entidades públicas menores, conforme José Carlos Moraes Salles e Hely Lopes Meirelles. O inverso (desapropriar bens de entidades descentralizadas), é possível, desde que mediante autorização (por Decreto) da entidade superior que as instituiu e delegou, porque, sem essa condição, a atividade dos entes maiores seria tolhida (súmula 157 do STF e art. 2° , § 3° , DL 3365/41). Celso Antônio Bandeira de Mello é contra esta hipótese. Para ele, autarquia de União, e.g., não poderia ser desapropriada pelo Estado.
§ 3º. É vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República. (Parágrafo acrescentado pelo DL nº 856, de 11.09.1969).
Art. 3º. Os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções delegadas de poder público poderão promover [11] desapropriação mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato [12].
11 Promover significa levar avante a desapropriação; concretizá-la. O decreto declaratório de utilidade pública, que é ato-condição da desapropriação, é de incumbência do Poder Público a que se encontra vinculado o concessionário ou o ser paraestatal. Todavia, a desapropriação será promovida por este último, em nome próprio, e o bem, uma vez desapropriado, passará a integrar seus patrimônios, e não o do Poder Público. Como exceção à regra, a Lei n. 9648/98, art. 10, prevê que compete à ANEEL declarar, para fins de desapropriação ou instituição de servidão, as áreas necessárias à implantação de instalações de concessionárias, permissionários e autorizados de energia elétrica.
12 Exclui os autorizatários, pois esses não celebram contrato.
Art. 4º. A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas [13] que se valorizarem extraordinariamente [14], em conseqüência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda.
13 Na desapropriação por zona, raramente utilizada na prática, ocorre um substitutivo da contribuição de melhoria. Visa a impedir que o particular seja beneficiado à custa da coletividade.
14 Uma pequena valorização é normal e não dá ensejo à modalidade de desapropriação por zona.
Art. 5º. Consideram-se casos de utilidade pública [15]:
15 As descrições a seguir são meramente exemplificativas, entendimento contrário violaria o art. 5° , XXIV, da CF/88, o qual dispõe que a "lei estabelecerá o procedimento", e não as hipóteses.
a) a segurança nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro público em caso de calamidade;
d) a salubridade pública;
e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;
g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;
h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos [16];
16 Deve-se fazer a distinção da desapropriação com a encampação. Esta é maneira específica de extinção das concessões, que poderá ocorrer em casos de interesse público evidenciado, precedida de lei (controle do interesse público, pois, compete ao Poder Legislativo) e indenização (art. 37 da Lei n. 8987). A desapropriação tem sede constitucional e se efetiva desde que presente o binômio utilidade pública e prévia e justa indenização em dinheiro, sendo que o controle cabe ao Poder Executivo, mediante Decreto.
i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais. (NR) (Redação dada à alínea pela Lei nº 9.785, de 29.01.1999, DOU 01.02.1999).
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens móveis de valor histórico ou artístico;
m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;
n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;
o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
§ 1º. A construção ou ampliação de distritos industriais, de que trata a alínea "i" do caput deste artigo, inclui o loteamento das áreas necessárias à instalação de indústrias e atividades correlatas, bem como a revenda ou locação dos respectivos lotes a empresas previamente qualificadas. (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 6.602, de 07.12.1978).
§ 2º. A efetivação da desapropriação para fins de criação ou ampliação de distritos industriais depende de aprovação, prévia e expressa, pelo Poder Público competente, do respectivo projeto de implantação. (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 6.602, de 07.12.1978).
§ 3º. Ao imóvel desapropriado para implantação de parcelamento popular, destinado às classes de menor renda, não se dará outra utilização nem haverá retrocessão. (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 9.785, de 29.01.1999, DOU 01.02.1999).
Art. 6º. A declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito.
Art. 7º. Declarada a utilidade pública [17], ficam as autoridades administrativas autorizadas a penetrar [18] nos prédios [19] compreendidos na declaração, podendo recorrer, em caso de oposição, ao auxílio de força policial.
17 A penetração só é permitida após a publicação do decreto declaratório.
18 Visa a permitir que as autoridades possam analisar adequadamente o bem a ser desapropriado. Deve ser exercido com moderação. Não se configura, ainda, a imissão provisória, que só ocorrerá judicialmente após o pagamento da indenização prévia.
19 Deve ser dada conotação ampla, a fim de albergar também terrenos não edificados.
Àquele que for molestado por excesso ou abuso de poder, cabe indenização por perdas e danos [20], sem prejuízo da ação penal.
20 A indenização é devida mesmo que o dano não seja decorrente do abuso, nos termos do art. 37, § 6° , da CF/88.
Art. 8º. O Poder Legislativo [21] poderá tomar a iniciativa da desapropriação, cumprindo, neste caso, ao Executivo, praticar os atos necessários à sua efetivação.
21 Segundo Hely Lopes Meirelles, trata-se de uma anomalia. Cabe ao Poder Executivo, entretanto, promovê-la.
Art. 9º. Ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação [22], decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública [23].
22 O artigo em pauta deve ser analisado conjuntamente com o art. 20, que diz que "outra questão (além de vício processual e impugnação do preço) deve ser decidida por ação direta". Com isso, a limitação diz respeito, por economia processual, ao feito expropriatório, afastando, assim, qualquer hipótese de inconstitucionalidade do dispositivo.
23 Sobre a análise do poder discricionário do ato pelo Poder Judiciária, há recente precedente do STJ, constante no informativo n.° 241: "Cuida-se de mandado de segurança no qual o impetrante pretende invalidar ato de autoridade judicial que imitiu o Estado do Rio de Janeiro na posse de imóvel objeto de processo expropriatório. Visa, ainda, à anulação do Dec. Expropriatório n. 9.742/1987. A segurança foi concedida pelo TJ-RJ ao entendimento de que haveria ocorrido manifesto desvio de finalidade no ato expropriatório, pois, além de o Decreto omitir qual a utilidade pública na forma do DL n. 3.365/1941, os imóveis desapropriados destinavam-se a repasse e cessão a terceiros, entre eles, os inquilinos. O Min. Relator entendeu que se submete ao conhecimento do Poder Judiciário a verificação da validade da utilidade pública, da desapropriação e seu enquadramento nas hipóteses previstas no citado DL. A vedação que encontra está no juízo valorativo da utilidade pública, e a mera verificação de legalidade é atinente ao controle jurisdicional dos atos administrativos, cuja discricionariedade, nos casos de desapropriação, não ultrapassa as hipóteses legais regulamentadoras do ato. Com esse entendimento, a Turma não conheceu do recurso. REsp. 97.748, Rel. Min. João Otávio de Noronha, julgado em 5/4/2005".
Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo [24] ou intentar-se [25] judicialmente dentro de cinco anos [26], contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará [27].
24 Há discussão sobre a possibilidade de ocorrer conciliação no feito expropriatório, tendo em vista que o art. 447 do CPC só o permite quando "o litígio versar sobre direitos patrimoniais de caráter privado". Para José Carlos Moraes Salles, ela é possível tanto no caso de o expropriado ser pessoa jurídica de direito privado quanto de direito público (ente público menor, por exemplo). Segundo ele, "seria, pois, absurdo fechar as portas à conciliação entre as partes quando estas fossem justamente duas entidades de direito público". Mais adiante escreve: "Queremos crer, portanto, que a norma contida na parte inicial do art. 447 do CPC cede passo ao conteúdo teleológico dos arts. 10 e 22 do Decreto n. 3345/41, o qual, por ser lei especial, deve prevalecer sobre o aludido preceito do Estatuto Processual".
25 José Carlos Moraes Salles entende que o prazo é contado até a citação, em que pese o verbo indique a idéia de ajuizamento. Isso porque a segunda parte do art. 263 dispõe que os efeitos do art. 219 só ocorrem, em relação ao réu, após ser validamente citado. Observe-se, entretanto, que a demora do Cartório não pode prejudicar o autor. O STJ assim entende sobre o ponto: citado o réu regularmente ou por demora do Cartório, a data da citação retroage ao do ajuizamento; havendo demora provocada pelo autor, a data é a da efetiva citação (REsp. n. 80093, j. 15.12.98). Tudo por aplicação do art. 219, § 1.° , do CPC.
26 Na desapropriação por interesse social o prazo decadencial é de apenas 2 anos.
27 O prazo é de decadência, por isso não é interrompido.
Neste caso, somente decorrido um ano [28] [29], poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração.
28 A constitucionalidade deste artigo é questionada na doutrina, o qual, por oportuno, também se aplica à desapropriação por interesse social. José Carlos Moraes Salles defende a inconstitucionalidade, pois a CF deixa claro que sempre que houver os elementos necessários (necessidade, utilidade e interesse social) a desapropriação será possível. Por outro lado, Seabra Fagundes, defenda a aplicação da regra, por ser uma norma disciplinadora do poder de expropriar.
29 O prazo não se aplica se o outro decreto for expedido por entidade política diversa.
Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise a indenização por restrições [30] decorrentes de atos do Poder Público. (NR) (Parágrafo acrescentado pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 24.08.2001, DOU 27.08.2001, em vigor conforme o art. 2º da EC nº 32/2001).
30 O dispositivo somente é aplicável quando decorrente de servidão administrativa, e não por desapropriação indireta (não é mera restrição). O STF, mediante liminar na ADIn n.° 2260-1, já havia suspendido a eficácia de parte da redação anterior da MP (posteriormente alterada, com o que ficou sem objeto a ADIn) que se referia ao "apossamento administrativo ou desapropriação indireta", sob o argumento de ser essa ação real, portanto, prescrevendo em 20 anos pelo CC/16. Solução diversa, permitiria a usucapião pelo ente público no exíguo prazo de 5 anos. Questionou-se na ocasião, ainda, a constitucionalidade formal da MP, por ausente os requisitos da relevância e urgência, passíveis de controle, mesmo que excepcionalmente, pelo Poder Judiciário.