Foi publicado em 28 de agosto de 2019 o Decreto 9.991/2019 que dispõe sobre a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoas da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, além de regulamentar dispositivos da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, quanto a licenças e afastamentos para ações de desenvolvimento.
O novo decreto revoga o Decreto 5.707/2006, dispondo primeiramente a respeito da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoas da administração pública federal direta, autárquica e fundacional e, em segundo momento passa a tratar da regulamentação de artigos da Lei n. 8.112/1990.
Nossa análise se fixará dos afastamentos do servidor para ações de desenvolvimento. O Decreto n. 9.991/2019 apresenta quatro possibilidades de afastamento para participação em ações de desenvolvimento: I) a licença para capacitação; II) a participação em programa de treinamento regularmente instituído; III) a participação em programa de pós-graduação stricto sensu no País; e IV) a realização de estudo no exterior, conforme o artigo 18:
Decreto n. 9.991/2019: Art. 18. Considera-se afastamento para participação em ações de desenvolvimento a:
I - licença para capacitação, nos termos do disposto no art. 87 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990;
II - participação em programa de treinamento regularmente instituído, conforme o disposto no inciso IV do caput do art. 102 da Lei nº 8.112, de 1990;
III - participação em programa de pós-graduação stricto sensu no País, conforme o disposto no art. 96-A da Lei nº 8.112, de 1990; e
IV - realização de estudo no exterior, conforme o disposto no art. 95 da Lei nº 8.112, de 1990.
Verifica-se por sua redação que o artigo 18 do Decreto 9.991/2019 trata de conceituar o disposto na Lei 8.112/1990 - Regime Jurídico Único dos servidores (RJU), que abaixo se segue:
Lei 8.112/1990: Art. 87. Após cada qüinqüênio de efetivo exercício, o servidor poderá, no interesse da Administração, afastar-se do exercício do cargo efetivo, com a respectiva remuneração, por até três meses, para participar de curso de capacitação profissional.
Parágrafo único. Os períodos de licença de que trata o caput não são acumuláveis.
Lei 8.112/1990: Art. 95. O servidor não poderá ausentar-se do País para estudo ou missão oficial, sem autorização do Presidente da República, Presidente dos Órgãos do Poder Legislativo e Presidente do Supremo Tribunal Federal.
§ 1º A ausência não excederá a 4 (quatro) anos, e finda a missão ou estudo, somente decorrido igual período, será permitida nova ausência.
§ 2º Ao servidor beneficiado pelo disposto neste artigo não será concedida exoneração ou licença para tratar de interesse particular antes de decorrido período igual ao do afastamento, ressalvada a hipótese de ressarcimento da despesa havida com seu afastamento.
§ 3º O disposto neste artigo não se aplica aos servidores da carreira diplomática.
§ 4º As hipóteses, condições e formas para a autorização de que trata este artigo, inclusive no que se refere à remuneração do servidor, serão disciplinadas em regulamento.
Lei 8.112/1990: Art. 96-A. O servidor poderá, no interesse da Administração, e desde que a participação não possa ocorrer simultaneamente com o exercício do cargo ou mediante compensação de horário, afastar-se do exercício do cargo efetivo, com a respectiva remuneração, para participar em programa de pós-graduação stricto sensu em instituição de ensino superior no País
§ 1o Ato do dirigente máximo do órgão ou entidade definirá, em conformidade com a legislação vigente, os programas de capacitação e os critérios para participação em programas de pós-graduação no País, com ou sem afastamento do servidor, que serão avaliados por um comitê constituído para este fim
§ 2o Os afastamentos para realização de programas de mestrado e doutorado somente serão concedidos aos servidores titulares de cargos efetivos no respectivo órgão ou entidade há pelo menos 3 (três) anos para mestrado e 4 (quatro) anos para doutorado, incluído o período de estágio probatório, que não tenham se afastado por licença para tratar de assuntos particulares para gozo de licença capacitação ou com fundamento neste artigo nos 2 (dois) anos anteriores à data da solicitação de afastamento.
§ 3o Os afastamentos para realização de programas de pós-doutorado somente serão concedidos aos servidores titulares de cargos efetivo no respectivo órgão ou entidade há pelo menos quatro anos, incluído o período de estágio probatório, e que não tenham se afastado por licença para tratar de assuntos particulares ou com fundamento neste artigo, nos quatro anos anteriores à data da solicitação de afastamento.
§ 4o Os servidores beneficiados pelos afastamentos previstos nos §§ 1o, 2o e 3o deste artigo terão que permanecer no exercício de suas funções após o seu retorno por um período igual ao do afastamento concedido.
§ 5o Caso o servidor venha a solicitar exoneração do cargo ou aposentadoria, antes de cumprido o período de permanência previsto no § 4o deste artigo, deverá ressarcir o órgão ou entidade, na forma do art. 47 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, dos gastos com seu aperfeiçoamento.
§ 6o Caso o servidor não obtenha o título ou grau que justificou seu afastamento no período previsto, aplica-se o disposto no § 5o deste artigo, salvo na hipótese comprovada de força maior ou de caso fortuito, a critério do dirigente máximo do órgão ou entidade.
§ 7o Aplica-se à participação em programa de pós-graduação no Exterior, autorizado nos termos do art. 95 desta Lei, o disposto nos §§ 1o a 6o deste artigo.
Lei 8.112/1990: Art. 102. Além das ausências ao serviço previstas no art. 97, são considerados como de efetivo exercício os afastamentos em virtude de:
(...)
IV - participação em programa de treinamento regularmente instituído ou em programa de pós-graduação stricto sensu no País, conforme dispuser o regulamento
(...)
O que se discute é que o Decreto 9.991/2019 estabelece um novo regulamento para os afastamentos previstos na Lei 8.112/1990. Além do mais o Decreto n. 9.991/2019 considera afastamento a participação em qualquer ação de desenvolvimento promovida ou apoiada pelo órgão ou pela entidade da administração, conforme parágrafo 3º do artigo 18.
O artigo 18 do Decreto 9.991/2019 ainda estabelece que nos afastamentos por período superior a trinta dias consecutivos, o servidor: I - requererá, conforme o caso, a exoneração ou a dispensa do cargo em comissão ou função de confiança eventualmente ocupado, a contar da data de início do afastamento; e II - não fará jus às gratificações e adicionais vinculados à atividade ou ao local de trabalho e que não façam parte da estrutura remuneratória básica do seu cargo efetivo.
Desta forma, em afastamento que por ventura venha a ser superior a 30 dias consecutivos, o servidor que ocupar cargo em comissão ou função de confiança, deverá requerer sua exoneração do cargo ou função de confiança, a contar da data do início do afastamento, acarretando assim a não percepção de gratificações e adicionais vinculados à sua atividade ou ao local de trabalho, que não faça parte da remuneração básica do seu cargo efetivo, com ressalva as parcelas legalmente vinculadas ao desempenho individual do cargo efetivo ou ao desempenho institucional.
Contudo, as 4 formas de afastamento só poderão ser concedidas se estiverem previstas no PDP do órgão ou entidade do servidor e, desde que tenham relação ao desenvolvimento do servidor nas competências relativas ao seu órgão de exercício ou de lotação, à sua carreira ou cargo efetivo e ao seu cargo em comissão ou à sua função de confiança. Além de ser necessária incompatibilidade entre o horário ou local da ação de desenvolvimento e a jornada semanal de trabalho do servidor.
Ainda é necessário que primeiramente seja aprovado o PDP anual, para que somente a partir de tal aprovação venham a ser processados os pedidos de afastamento. Após a aprovação dos afastamentos, os mesmos poderão ser interrompidos a qualquer tempo, a pedido do servidor ou no interesse da administração, mediante ato da autoridade que os concedeu, como abaixo demonstrado in verbis:
Decreto n. 9.991/2019: Art. 19. Os afastamentos de que trata o art. 18 poderão ser concedidos, entre outros critérios, quando a ação de desenvolvimento:
I - estiver prevista no PDP do órgão ou da entidade do servidor;
II - estiver alinhada ao desenvolvimento do servidor nas competências relativas:
a) ao seu órgão de exercício ou de lotação;
b) à sua carreira ou cargo efetivo; e
c) ao seu cargo em comissão ou à sua função de confiança; e
III - o horário ou o local da ação de desenvolvimento inviabilizar o cumprimento da jornada semanal de trabalho do servidor.
Parágrafo único. Os pedidos de afastamento formulados pelos servidores poderão ser processados a partir da data de aprovação do PDP do órgão ou da entidade.
Decreto n. 9.991/2019: Art. 20. Os afastamentos poderão ser interrompidos, a qualquer tempo, a pedido do servidor ou no interesse da administração, condicionado à edição de ato da autoridade que concedeu o afastamento, permitida a delegação para titular de cargo de natureza especial ou, quando se tratar de autarquia ou fundação pública federal, para o titular da unidade com competência sobre a área de gestão de pessoas, vedada a subdelegação.
§ 1º A interrupção do afastamento a pedido do servidor motivada por caso fortuito ou força maior não implicará ressarcimento ao erário, desde que comprovada a efetiva participação ou aproveitamento da ação de desenvolvimento no período transcorrido da data de início do afastamento até a data do pedido de interrupção.
§ 2º As justificativas e a comprovação da participação ou do aproveitamento dos dias de licença na hipótese do § 1º serão avaliadas pelo dirigente máximo do órgão ou da entidade a que o servidor estiver vinculado, permitida a delegação para titular de cargo de natureza especial ou, quando se tratar de autarquia ou fundação pública federal, para o titular da unidade com competência sobre a área de gestão de pessoas, vedada a subdelegação.
§ 3º O servidor que abandonar ou não concluir a ação de desenvolvimento ressarcirá o gasto com seu afastamento ao órgão ou à entidade, na forma da legislação vigente, ressalvado o disposto nos § 1º e § 2º.
O artigo 21 do Decreto 9.991/2019 dispensa maiores comentários e estabelece os prazos para os afastamentos: I - pós-graduação stricto sensu: a) mestrado: até vinte e quatro meses; b) doutorado: até quarenta e oito meses; e c) pós-doutorado: até doze meses; e II - estudo no exterior: até quatro anos.
O artigo 22 do Decreto estabelece critérios para selecionar os servidores que pretendem participar de programas de pós-graduação stricto sensu, com critérios de elegibilidade isonômicos e transparentes, considerando (quando houver) a nota da avaliação de desempenho individual e o alcance das metas de desempenho individual.
Decreto n. 9.991/2019: Art. 22. Os afastamentos para participar de programas de pós-graduação stricto sensu serão precedidos de processo seletivo, conduzido e regulado pelos órgãos e pelas entidades do SIPEC, com critérios de elegibilidade isonômicos e transparentes.
§ 1º Os processos seletivos considerarão, quando houver:
I - a nota da avaliação de desempenho individual; e
II - o alcance das metas de desempenho individual.
§ 2º As unidades de gestão de pessoas dos órgãos e das entidades poderão utilizar avaliações oficialmente reconhecidas de qualidade dos programas de pós-graduação stricto sensu efetuadas por instituições da área de educação para fins de classificação do servidor no processo seletivo de que trata o caput.
§ 3º O projeto de pesquisa a ser desenvolvida durante o afastamento estará alinhado à área de atribuição do cargo efetivo, do cargo em comissão ou da função de confiança do servidor ou à área de competências da sua unidade de exercício.
Os processos seletivos para participação em programas de pós-graduação stricto sensu, as unidades de gestão de pessoas dos órgãos e das entidades poderão utilizar avaliações oficialmente reconhecidas de qualidade dos referidos programas de pós-graduação efetuadas por instituições da área de educação para fins de classificação do servidor no certame, como trata o parágrafo 2º do artigo 22 do Decreto 9.991/2019. Sendo que, o projeto de pesquisa a ser desenvolvido durante o período de afastamento deverá compatível com a área de atribuição do cargo efetivo, do cargo em comissão ou da função de confiança do servidor ou à área de competências da sua unidade de exercício, nos termos do parágrafo 3º do artigo 22 do Decreto 9.991/2019.
O servidor ainda deverá comprovar a sua participação efetiva na ação que gerou seu afastamento, sendo que a não apresentação da documentação comprobatória sujeitará o servidor ao ressarcimento dos valores correspondentes às despesas com seu afastamento, ressalvada a interrupção do afastamento a pedido do servidor motivada por caso fortuito ou força maior, nos termos do artigo 24.
O afastamento a título de licença para capacitação, que poderá se dar pela autoridade máxima do órgão ou da entidade (permitida a delegação para titular de cargo de natureza especial ou, quando se tratar de autarquia ou fundação pública federal, para titular da unidade com competência sobre a área de gestão de pessoas) somente quando a carga horária total da ação de desenvolvimento ou do conjunto de ações seja superior a 30 (trinta) horas semanais, como prevê os incisos do artigo 25: I - ações de desenvolvimento presenciais ou à distância; II - elaboração de monografia, trabalho de conclusão de curso, dissertação de mestrado ou tese de doutorado; III - participação em curso presencial ou intercâmbio para aprendizado de língua estrangeira, quando recomendável ao exercício de suas atividades, conforme atestado pela chefia imediata; ou IV - curso conjugado com: a) atividades práticas em posto de trabalho, em órgão ou entidade da administração pública direta ou indireta dos entes federativos, dos Poderes da União ou de outros países ou em organismos internacionais; ou b) realização de atividade voluntária em entidade que preste serviços dessa natureza, no País ou no exterior.
O parcelamento da licença para capacitação, que nos termos do artigo 87 da Lei 8.112/1990 são de 3 meses, foi ampliado para 6 períodos, sendo que o menor não poderá ser inferior a 15 dias, parágrafo 3º do artigo 25.
O Decreto estabelece a possibilidade de utilização da licença para capacitação se houver a necessidade de se prorrogar os prazos de afastamento relativos à realização de pós-graduação stricto sensu ou estudo no exterior.
Questão importante é o que trata o artigo 27, em que o órgão ou entidade passa a ter a responsabilidade de estabelecer o quantitativo máximo de servidores que irão usufruir da licença para capacitação simultaneamente, com base em seu planejamento estratégico que não poderá ser superior a 2% (dois por cento) dos servidores em exercício no órgão ou na entidade. E que se houver resultado fracionário o mesmo será arredondado para o número inteiro imediatamente superior.
Decreto n. 9.991/2019: Art. 27. O órgão ou a entidade estabelecerá, com base em seu planejamento estratégico, quantitativo máximo de servidores que usufruirão a licença para capacitação simultaneamente.
Parágrafo único. O quantitativo previsto pelo órgão ou pela entidade não poderá ser superior a dois por cento dos servidores em exercício no órgão ou na entidade e eventual resultado fracionário será arredondado para o número inteiro imediatamente superior.
A licença para capacitação deverá considerar, se o afastamento do servidor inviabilizará o funcionamento do órgão ou da entidade, bem como os períodos de maior demanda de força de trabalho, artigo 28.
O artigo 29, diz que o servidor só poderá se ausentar das atividades no órgão ou na entidade de exercício após a publicação do ato de concessão do direito, que deverá ocorrer no prazo de 30 (trinta) dias contados da data de apresentação dos documentos necessários.
Em caráter excepcional, o artigo 30 instituiu a possibilidade de deferimento de reembolso da inscrição do servidor em ações de desenvolvimento, por ato da autoridade máxima do órgão ou entidade, se forem atendidas as seguintes para os casos de: I - a solicitação de reembolso tenha sido efetuada antes da inscrição na ação de desenvolvimento; II - existência de disponibilidade financeira e orçamentária;
III - atendimento das condições previstas neste Decreto para a realização da ação de desenvolvimento; e IV - existência de justificativa do requerente, com a concordância da administração, sobre a imprescindibilidade da ação de desenvolvimento para os objetivos organizacionais do órgão ou da entidade.
O Decreto em vigor determina que os órgãos e as entidades administrativas devem adequar seus atos normativos em 30 dias contados da data de 6 de setembro de 2019. Apesar da competência do artigo 84 da Constituição Federal dada ao Chefe do Poder Executivo é possível verificar um conflito existente com o próprio artigo 227 da Carta Magna que assegura autonomia às universidades federais em questões didático, administrava e financeira.
CF: Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.
Diante do exposto, mesmo existindo competência ao Presidente da República cabe ao mesmo observar os princípios da administração pública trazidos na própria Constituição da República (artigo 37) e o que toca ao princípio da legalidade cabe verificar que a própria Constituição Federal no artigo 84 que atribui a sua própria competência a observância da expedição de decretos e regulamentos em fiel execução da lei. Desta forma, o presente Decreto no que tange ao afastamento do servidor público, torna o mesmo impróprio, o que pode ser verificado por um caráter regulamentador que extrapola o disposto na Lei 8.112/1990, bem como violação aos princípios atinentes à Administração Pública.