A Administração Pública encontra-se cada vez mais pressionada por demandas diversas da população e baixa disponibilidade de recursos para realizar as intervenções requeridas. Frente a essa atual conjuntura, aumenta a demanda por mais eficiência na utilização dos recursos públicos.
A reforma da administração pública, vivenciada no Brasil durante os anos 80 e, especialmente durante os 90, teve dois objetivos, a médio prazo, a modernização e o aumento da eficiência do serviço público. A necessidade de reforma do Estado foi, segundo Bresser-Pereira (1996), uma resposta ao processo de globalização, mas principalmente à crise mundial dos Estados nacionais, iniciada na década de 70.
Crise que se define como uma crise fiscal, como uma crise do modo de intervenção do Estado, como uma crise da forma burocrática pela qual o Estado é administrado. (BRESSER-PEREIRA, 1996, p. 270)
Secchi (2009) delineia três “modelos organizacionais públicos”, frequentemente abordados quando se trata de reformas administrativas: o burocrático, o gerencialismo e a governança pública.
A administração burocrática clássica, descrita por Max Weber, prevaleceu na administração pública durante o século XX. Esse modelo baseia-se no princípio do mérito profissional (BRESSER-PEREIRA, 1996) e define como fonte de poder as normas e não o carisma ou a tradição (SECCHI, 2009). Ao modelo burocrático weberiano, “cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental” (ABRUCIO, 1997, p. 6).
Como características principais do modelo burocrático, Secchi (2009) destaca: a formalização dos procedimentos dos funcionários, assegurando que a rotina do trabalho não seja personalizada; a impessoalidade, clareza das funções e hierarquia administrativa, deixando clara a relação entre os membros da organização e entre esta e o ambiente externo; e o profissionalismo, valorizando a competição justa, a capacidade técnica e o conhecimento, “ataca os efeitos negativos do nepotismo que dominava o modelo pré-burocrático patrimonialista” (MARCH, 1961; BRESSER-PEREIRA, 1996 apud SECCHI, 2009, p. 351).
Dois outros aspectos caracterizam a administração burocrática: a) a separação entre planejamento e execução, distinguindo política e administração pública, a primeira responsável pelo planejamento e definição dos objetivos; a segunda respondendo pela prática os objetivos, pela execução das ações; e b) preocupação com a eficiência organizacional, que se traduz em alocação racional dos recursos e obediência às regras procedimentais (SECCHI, 2009).
Há porém críticas a este modelo, as chamadas “disfunções burocráticas” (MERTON, 1949 apud SECCHI, 2009, p. 353): a preponderância da obediência aos preceitos formais sobre a motivação dos funcionários, inibindo inovação e criatividade; a supervalorização do tempo de serviço como critério de promoção, inibindo a competição entre os funcionários; a impessoalidade exacerbada que induz a não observância das individualidades. Destaca-se ainda “a arrogância funcional em relação ao público destinatário, em especial no serviço público, pois, em muitos casos, o funcionalismo público goza de situação de monopólio na prestação de serviços” (MERTON, 1949 apud SECCHI, 2009, p. 353), e a população fica sem alternativa de escolha.
A crise do Estado, a necessidade de reformá-lo e o enrijecimento burocrático extremo estimulam o surgimento de novos discursos e práticas, traduzidos na ideia do gerencialismo.
A administração pública gerencial ou nova gestão pública (new public management) é um modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e a gestão da administração pública baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade. (SECCHI, 2009, p. 354).
O modelo gerencial surge, segundo Abrucio (1997), num contexto de questionamento do papel do Estado, que tende a enfraquecer o antigo consenso social a respeito do papel do Estado, “o qual procurava garantir prosperidade econômica e bem-estar social” (ABRUCIO, 1997, p. 6).
Abrucio (1997) elenca quatro fatores socioeconômicos que propiciaram a crise do Estado. A crise econômica mundial, sobretudo a partir das crises do petróleo ocorridas em 1973 e 1979, iniciando um período de grande recessão econômica e de escassez; a crise fiscal em que grande parte dos governos se viu incapaz de financiar seus déficits e os questionamentos sobre aumento de tributos reduzindo o consenso em torno do Estado de Bem Estar; a chamada “situação de ‘ingovernabilidade’” em que governos mostravam-se inaptos para resolver seus problemas (HOLMES & SHAND, 1995:552 apud ABRUCIO, 1997, p. 9); e, finalmente, o processo de globalização e as mudanças tecnológicas que alteraram a sistemática do setor produtivo e afetaram o Estado, diminuindo o poder deste de formular e implementar políticas (ABRUCIO, 1997).
Vislumbra-se então um cenário em que o Estado possui menos recursos e menos poder de ação. De acordo com Abrucio (1997), como resposta à escassez de recursos priorizou-se o corte de gastos, através da diminuição dos gastos com pessoal e buscando-se aumentar a eficiência dos governos – ganha força, assim, a introdução do modelo gerencial no setor público. E para enfrentar a perda de poder dos Estados nacionais, “o aparato governamental precisava ser mais ágil e mais flexível, tanto em sua dinâmica interna como em sua capacidade de adaptação às mudanças externas” (ABRUCIO, 1997, p. 10).
Como condição intelectual que propiciou a ascensão do modelo gerencial, Abrucio (1997) destaca: a existência de teorias críticas às burocracias públicas (public choice nos Estados Unidos e o ideário neoliberal hayekiano na Grã-Bretanha); e a expansão de uma imagem negativa da burocracia, esta, vista “à época, muito mais como um grupo de interesse do que como um corpo técnico neutro a serviço dos cidadãos” (ABRUCIO, 1997, p. 10). Acrescenta-se a esses fatores, o avanço da valorização do modelo de gestão do setor privado.
Para analisar o gerencialismo e sua evolução, Abrucio (1997) concentra-se na administração pública inglesa e divide o modelo gerencial em três teorias básicas: o modelo gerencial puro, o consumerism e o Public Service Orientation (PSO).
Inicialmente, de acordo com Abrucio, implanta-se o modelo gerencial puro, com um fim exclusivamente economicista:
E é sob o signo da questão financeira, tanto nos Estado Unidos como na Grã-Bretanha, que o modelo gerencial puro foi implantado. O managerialism seria utilizado no setor público para diminuir os gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficiência governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha como eixo central o conceito de produtividade (POLLIT, 1990: 2 apud ABRUCIO, 1997, p. 14).
Nesse contexto, tornaram-se valorizados instrumentos gerenciais que atentassem para o controle orçamentário e mecanismos que possibilitassem a avaliação do desempenho organizacional. Porém, o enfoque exacerbado sobre a busca da eficiência foi criticado por trazer efeitos negativos para a administração pública, como a preterição da flexibilidade de decisão e inovação dos atores públicos e principalmente a subestimação da efetividade1 dos serviços públicos (ABRUCIO, 1997).
Recupera-se, com o conceito de efetividade, a noção de que o governo deve, acima de tudo, prestar bom serviços. É a ótica da qualidade que começa a ser incorporada pelo modelo gerencial [...]. (ABRUCIO, 1997, p. 18).
Outra crítica ao modelo gerencial puro é que o mesmo defende a separação entre a política e a administração, ou seja, a introdução das ferramentas gerenciais deveria ocorrer independentemente do contexto político. A crítica reside nessa subestimação do conteúdo político da administração pública. Abrucio (1997) destaca essa separação como um dos fatores de insucesso da implementação de técnicas gerenciais em alguns países. Sob essa perspectiva, “as reformas administrativas mais bem sucedidas dependeram fortemente de apoio político e construção de novos incentivos institucionais” (HAGGARD, 1996 apud ABRUCIO, 1997, p. 19).
No processo de transformação e evolução do gerencialismo incorporaram-se três perspectivas: flexibilidade da gestão, a busca da qualidade dos serviços públicos e a prioridade às demandas do consumidor (consumerism) (ABRUCIO, 1997).
A ideia de flexibilização da gestão surge como reação ao enfoque estrito na eficiência governamental. Assim há uma transição da lógica da melhor e única solução para a resolução de um problema para a lógica do redirecionamento, da adaptação, e da possibilidade de eventuais alterações. Incorpora-se, então, a ênfase na flexibilidade de ação dos atores públicos, com a valorização da capacidade de decisão e inovação; e na flexibilidade da confecção dos programas governamentais, de modo a permitir eventuais alterações nestes que se façam necessárias (ABRUCIO, 1997).
E como resposta à crítica de que o serviço público deve preocupar também com a efetividade e não apenas com a eficiência, incorpora-se então a busca pela qualidade dos serviços públicos. Questiona-se que na tentativa de aumentar a produtividade, através da preocupação estrita com o corte de custos pode afetar negativamente a qualidade dos serviços, portanto, agrega-se o conceito da avaliação qualitativa dos serviços públicos (ABRUCIO, 1997).
Segundo Abrucio (1997), talvez a mudança mais importante no modelo gerencial tenha sido a adoção da perspectiva de uma administração pública atenta às demandas do consumidor, ou seja, orientada para a satisfação dos anseios dos consumidores (consumerism). Na caracterização dessa perspectiva, Abrucio (1997) explicita três medidas adotadas pelo governo inglês: a descentralização administrativa, através da “delegação de autoridade, partindo do princípio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será” (ABRUCIO, 1997, p. 22); a introdução da competição entre as organizações do setor público, estabelecendo então “uma relação lógica entre a competitividade e o aumento da qualidade dos serviços públicos” (CLARKE, 1993: 24 apud ABRUCIO, 1997, p. 22); e a adoção de um modelo contratual2 na prestação de serviços.
A crítica mais comum ao consumerism recai sobre o conceito de consumidor de serviços públicos, esta relação é diversa da relação do consumidor de bens e serviços do mercado, portanto, haveria diferenças entre esses consumidores. Outro ponto é a existência de serviços públicos compulsórios, ou seja, o consumidor não tem possibilidade de escolha.
Para vários autores, o conceito de consumidor deve ser substituído pelo de cidadão. Isto porque o conceito de cidadão é mais amplo do que o de cliente/consumidor, uma vez que a cidadania implica direitos e deveres e não só liberdade de escolher os serviços públicos. (STEWART & WALSH, 1992: 507 apud ABRUCIO, 1997, p. 24).
O conceito de consumidor, de acordo com Abrucio (1997), não satisfaz adequadamente a dois valores importantes para a administração pública, o de accountability e o da equidade. Accountability está relacionado ao conceito de cidadania, participação ativa na escolha dos dirigentes, já o consumidor contenta-se apenas com o controle das políticas públicas. Já o problema da equidade na prestação de serviços públicos relaciona-se com a ideia de grupos de interesse. Sob esta perspectiva, para o prestador de serviços públicos, clientes seriam aqueles que se organizam, que teriam suas necessidades priorizadas em detrimento das demandas dos que não se organizam. E essa conjuntura pode se agravar em períodos de escassez de recursos, quando
[...] os consumidores mais fortes podem se constituir em ‘clientes preferenciais do serviço público’ [...] ‘quando os recursos são limitados, o problema não é satisfazer os consumidores, mas quais consumidores (satisfazer)?’. (CLARKE, 1993:22 apud ABRUCIO, 1997, p. 24-25).
Há ainda o problema da competição entre os prestadores de serviços e o incentivos que recebem: os que recebem melhores avaliações levam todos os incentivos, enquanto que uma “unidade de serviço público que obtiver as piores ‘notas’ dos consumidores, ‘perde tudo’, o que resultará indiretamente na aplicação de incentivos para que este equipamento social continue sendo o pior” (ABRUCIO, 1997, p. 25).
A teoria do Public Service Orientation (PSO) procura incorporar os valores de accountability e equidade ao modelo gerencial na administração pública, uma tendência recente e com conceitos ainda em fase de maturação e consolidação, segundo Abrucio (1997).
O arcabouço teórico do PSO foi construído a partir da discussão sobre descentralização administrativa. No modelo gerencial puro, o processo de descentralização buscava proporcionar mais eficácia às políticas públicas. No consumerism, a descentralização almejava possibilitar uma maior proximidade entre o consumidor e o serviço público, o que facilitaria a fiscalização e a possibilidade dos clientes escolherem, individualmente, o serviço que considerassem melhor. O PSO também defende a descentralização, o que o diferencia dos outros modelos é a introdução do conceito de cidadão (ABRUCIO, 1997).
A justificativa central para defender o governo local não é que ele é um bom meio para prover os serviços (públicos) necessários, o que de fato ele é, mas que ele (o governo local) torna os cidadãos capazes de participar das decisões que afetam suas vidas e de suas comunidades. (HAMBLETON, 1992: 11 apud ABRUCIO, 1997, p. 26).
Deste modo, debates sobre interesse coletivo, participação política e esfera pública ganham importância. E aqui a participação política está inserida numa ideia mais abrangente, a de esfera pública, um local de aprendizagem social3. Os preceitos da esfera pública devem abarcar também o ambiente interno da administração pública em que o planejamento estratégico e a confecção de políticas públicas devem estar inseridos num processo de debate público (ABRUCIO, 1997).
A teoria do Public Service Orientation (PSO) envolve outras características: a valorização da cooperação entre as instituições públicas – sem necessariamente negar o princípio da competição, a busca pelo aprimoramento do resultado global dos serviços públicos prestados, satisfazendo, assim, o princípio da equidade e a conciliação dos valores de accountability e de justiça/equidade. (ABRUCIO, 1997).
Uma crítica ao modelo do PSO, de acordo com Abrucio (1997), é que ele foi concebido dentro da ideia de governo local. Portanto, ele ainda não apresenta respostas a problemáticas que suplantem o âmbito local, como a questão da desigualdade regional e da coordenação dos serviços públicos na esfera nacional. Abrucio (1997, p. 29) afirma que a grande contribuição do PSO é “dizer não só como o setor público deve ser, mas principalmente o que ele deve ser” e conclui que com o PSO propõe-se a “reconstruir o setor público mais do que mudá-lo cosmeticamente”.
Há um certo grau de interação entre as três teorias – gerencialismo puro, consumerism e o Public Service Orientation – e a passagem de uma teoria para a outra é um processo de evolução, marcado por alterações, e realizado através da “incorporação dos aspectos positivos de cada teoria” (ABRUCIO, 1997, p. 13). Assim, o modelo gerencial não é uma doutrina fechada e estanque, o mesmo vem sendo alterado ao longo do tempo e se adaptando às diversas realidades dos países que o utilizam (ABRUCIO, 1997).
Na verdade, o que mostram estudos comparados [...] é que as respostas administrativas dos vários países perpassam por técnicas gerenciais de diversos matizes, democratização da relação entre o Estado e a sociedade e mesmo a manutenção de determinados elementos burocráticos weberianos. Trata-se de um pluralismo organizacional sob bases pós-burocráticas vinculadas aos padrões históricos (institucionais e culturais) de cada nação. (ABRUCIO, 1997, p. 37).
Por fim, tem-se o modelo da governança pública. O delineamento do conceito de governança é realizado sob a perspectiva das ciências políticas e administração pública, e é tido “como um modelo horizontal de relação entre atores públicos e privados no processo de elaboração de políticas públicas” (KOOIMAN, 1993; RICHARDS E SMITH, 2002 apud SECCHI, 2009, p. 358).
Portanto, pressupõe-se que no referido modelo, diversos atores possuem ou deveriam possuir poder de influência sobre o processo de confecção de políticas públicas. A governança pública também denotaria uma conjuntura de aproximação entre política e administração pública, com diminuição da importância de aspectos técnicos e a valorização de mecanismos participativos no processo de tomada de decisão. Segundo Secchi (2009), o diferencial do modelo de governança pública reside na existência de uma interação entre atores públicos e privados, quais sejam: governo, mercado e comunidade/sociedade/redes; e no envolvimento destes últimos no processo de elaboração de políticas públicas.
A governança [...] não é mais baseada na autoridade central ou políticos eleitos (modelo da hierarquia) e nem passagem de responsabilidade para o setor privado (modelo de mercado), mas sim regula e aloca recursos coletivos por meio de relações com a população e com outros níveis de governo. (BRUGUÉ E VALLÈS, 2005: 198 apud SECCHI, 2009, p. 360).
Comparando-se as características desses três modelos organizacionais públicos – o modelo burocrático, o gerencialismo e a governança pública – é interessante destacar a questão da distinção entre política e administração:
O modelo burocrático e os modelos gerenciais compartilham a manutenção da distinção wilsoniana entre política e administração pública. A separação de funções entre política e administração permeia o modelo burocrático weberiano, em que o processo de construção da agenda pública é visto como tarefa eminentemente política, enquanto a implementação da política pública é de responsabilidade da administração. No gerencialismo, a responsabilidade sobre os resultados das políticas públicas recai sobre os ombros dos políticos. No entanto, a distinção entre política e administração é suavizada quando evoca a descentralização do poder de decisão, o envolvimento da comunidade e de burocratas no desenho das políticas públicas. Com base em valores pluralistas, a abordagem da governança pública apresenta elementos de descontinuidade e superação da distinção wilsoniana entre política e administração. (SECCHI, 2009, p. 363).
Do exposto, conclui-se que as mudanças ou alterações nos discursos e práticas de gestão governamental, as referidas reformas na administração pública, devem ser encaradas como processos cumulativos e não como momentos de ruptura. Essa visão contesta a ideia de ascensão, predomínio e declínio de modelos organizacionais. É importante perceber que dentro de uma organização pode-se “encontrar ainda diferentes graus de penetração dos diversos modelos organizacionais” (SECCHI, 2009, p. 365).
A crescente complexidade da sociedade, resultado do aumento, em quantidade e em poder de expressão e mobilização, de organizações políticas – grupos de interesse, partidos, sindicatos, imprensa, etc. –, coloca os governos sob novos desafios. As demandas sociais estão cada vez mais diversificadas, e essas organizações políticas pressionam cada vez mais por iniciativa governamental, para que suas demandas sejam incorporadas na agenda política dos governos. Concomitante, o Estado lida ainda com uma realidade de escassez de recursos, um contexto de restrição orçamentária. Os recursos públicos sempre serão limitados frente à complexidade das demandas sociais. Essa situação, ou seja, a conjugação desses dois aspectos – aumento das demandas sociais e escassez de recursos –, estimula o planejamento estratégico e exige maior eficiência dos governos. Mas a busca por eficiência requer, ainda, aumento a efetividade dos serviços públicos, a busca pela qualidade dos serviços públicos.
Uma das possibilidades é ampliar a racionalização da aplicação dos recursos escassos, o que significa reconhecer a importância de instrumentos gerenciais que possibilitem a organização sistemática das ações do Estado. Dentre estes procedimentos, situa-se o processo de organizar a metodologia que permita a seleção informada de alternativas, de análise dos vários componentes, da busca de solução para uma situação problema, da explicitação do encadeamento lógico entre os vários componentes, do acompanhamento da gestão e da implementação e da avaliação de resultados. Trata-se da incorporação da “metodologia de projetos” e do estabelecimento de um roteiro mínimo para análise da consistência, coerência, viabilidade, custo, resultados esperados. Na literatura sobre avaliação este percurso tem recebido diferentes designações, “ciclo de projetos” – Jannuzzi et. al. (2009), “modelo lógico” – Cassiolato e Gueresi (2010), são dois exemplos.
REFERÊNCIAS
ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na administração pública: Um breve estudo sobre a experiência internacional recente. Cadernos ENAP, Brasília, n. 10, 52 p., 1997.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma da administração pública. In:_____. Crise Econômica e Reforma do Estado no Brasil. São Paulo: Editora 34, 1996. cap. 16, p. 269-294.
CASSIOLATO, Martha; GUERESI, Simone. Como elaborar modelo lógico: roteiro para formular programas e organizar avaliação. IPEA, Brasília, n. 6, 35 p., 2010.
JANNUZZI, P. M. et al. Estruturação de sistemas de monitoramento e especificação de pesquisas de avaliação, os problemas dos programas públicos no Brasil são. Caderno EIAPP, Brasília, p. 101-138, 2009.
SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da administração pública. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 2, p. 347-69, mar./abr. 2009.
1 Efetividade entendida como “[...] o grau em que se atingiu o resultado esperado.” (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 381 apud ABRUCIO, 1997, p.18).
2 “[...] contratos de qualidade entre os provedores de serviço e os consumidores/clientes.” (ABRUCIO, 1997, p. 23).
3 Nas palavras de Abrucio (1997, p.27), trata-se de um “[...] local de aprendizagem social. Isto é, a esfera pública não é só o locus por excelência da participação dos cidadãos, mas sobretudo onde os cidadãos aprendem com o debate público.”, que se utiliza da “[...] transparência como proteção contra novas formas particularistas de intervenção na arena estatal [...]”.