Conceito de projeto
O Guia PMBOK® (20081) descreve projeto como “um esforço temporário empreendido para criar um produto, serviço ou resultado exclusivo”. Temporário no sentido de ser um processo com início, meio e fim, independente da duração. Um projeto alcança seu término quando seus objetivos forem atingidos, quando for considerado que estes não podem ser atingidos ou quando sua existência não for mais necessária. Vale destacar ainda que o termo temporário não se aplica ao produto, serviço ou resultado criado ou aos possíveis impactos provocados pelo projeto e sim ao esforço dispensado para criá-los (PMBOK®, 2008).
A exclusividade do produto, serviço ou resultado criado diz respeito à singularidade inerente ao processo vivenciado em cada projeto, pode ocorrer de entregas de um projeto serem iguais, como por exemplo, a construção de usinas nucleares, porém haverão diferenças no contexto do processo, como fornecedores diferentes, circunstâncias ambientais, entre outras (PMBOK®, 2008).
Ricardo Vargas propõe o seguinte conceito para projeto:
Projeto é um empreendimento não repetitivo, caracterizado por uma sequencia clara e lógica de eventos, com início, meio e fim, que se destina a atingir um objetivo claro e definido, sendo conduzido por pessoas dentro de parâmetros predefinidos de tempo, custo, recursos envolvidos e qualidade. (VARGAS, 2005, p. 7).
Percebe-se por essa citação que a predefinição é um traço importante e recorrente quando se fala em projeto, portanto, pode-se concluir que o planejamento é uma ação inerente aos projetos.
Vargas (2005) insere também a ideia de “organização transitória”, o conjunto de ações que compõe um projeto é executado por uma organização transitória, “um esquema organizacional particular e temporário que somente existe para tornar o trabalho com projetos mais eficiente e intuitivo por parte da organização” (VARGAS, 2005, p. 8). Outra característica dos projetos é que eles abrangem todos os níveis organizacionais, podendo envolver uma ou muitas pessoas, uma ou várias unidades da organização e até mesmo agentes externos às organizações. Apresentada a conceituação de projeto, passa-se a exposição do ciclo de formulação de políticas públicas.
Ciclo de políticas públicas (Policy Cycle)
O ciclo de formulação de políticas públicas, sob a perspectiva da Ciência Política, é constantemente representado pelo ciclo de políticas (Policy Cycle). O número de etapas pode variar, mas a estrutura clássica do ciclo compõe-se de cinco etapas: definição da agenda política, formulação, tomada de decisão, implementação e avaliação (JANNUZZI et al., 2009).
A primeira etapa, denominada definição de agenda, caracteriza-se pelo processo em que uma demanda ou preocupação social passa a figurar como problema de Estado, ou seja, é a “legitimação da questão social na pauta pública ou agenda das políticas públicas do país, em determinado momento” (JANNUZZI et al., 2009, p. 109). Em seguida, na fase de formulação, constroem-se e propõem-se alternativas para solucionar o problema social inserido na agenda política. Na terceira etapa, a de tomada de decisão, as alternativas são analisadas e passa-se ao processo de escolha da(s) alternativa(s) que será(ão) efetivamente realizada(s). A fase seguinte, implementação de políticas públicas, é a da execução da política pública, “corresponde aos esforços de implementação da ação governamental, na alocação de recursos e desenvolvimento dos processos previstos nas alternativas e programas escolhidos anteriormente” (JANNUZZI et al., 2009, p. 109). A quinta etapa, a de avaliação das políticas públicas, caracteriza-se pelo julgamento das ações governamentais, é o momento em que se verificará se as ações estão atingindo os resultados esperados, se estão realmente atuando na solução do problema. Pois “é necessário avaliar se é preciso realizar mudanças nos programas implementados para garantir sua efetividade; descontinuá-los, se o problema deixou de compor a agenda; ou então adaptá-los a uma nova realidade, reiniciando o ciclo” (JANNUZZI et al., 2009, p. 109).
É oportuno realizar uma reflexão sobre o conceito de agenda política e sobre o processo de confecção da mesma.
A agenda política corresponde ao conjunto de assuntos e problemas que os gestores públicos e a comunidade política entendem como mais relevantes em dado momento e, não necessariamente, à lista de preocupações da sociedade ou destaques da imprensa. (JANN; WEGRICH, 2007 apud JANNUZZI et al., 2009, p. 110).
O reconhecimento de uma demanda social como problema de governo é um processo complicado e demorado. O fato de uma questão social ser provadamente grave não garante a sua inclusão na agenda política. Essa inclusão também não é garantida apenas pela vontade de um servidor público ou de um pesquisador ou mesmo do governante. Porém, o fato de a solução de uma demanda social ser considerada “viável e factível”, pode facilitar a inclusão da mesma na agenda formal do governo (JANNUZZI et al., 2009).
Quando existe a convicção de que um problema social precisa ser dominado política e administrativamente, é que ele se transforma em uma questão pública. (FREY, 1997 apud JANNUZZI et al., 2009, p. 110).
A construção da agenda política caracteriza-se por ser um “processo coletivo e conflituoso de definição” (JANNUZZI et al., 2009, p. 110). São variados os mecanismos que influenciam a formulação da agenda política, ou seja, a inclusão de temas na agenda do governo. Essa construção pode ocorrer através de pressões de organizações políticas – partidos, grupos de interesse, sindicatos, imprensa etc. –, por iniciativa do governo, através de mobilizações sociais, entre outros. Segundo Jannuzzi et al. (2009, p. 111), os atores políticos são “elementos catalisadores desse processo” de construção da agenda, e são “fundamentais para que as demandas entrem na agenda política do governo e para que, lá presentes, possam se transformar em ações e programas concretos”. O autor cita ainda como fatores determinantes no processo de construção da agenda política, a conjuntura econômica e tecnológica do país – em países mais desenvolvidos a magnitude da agenda será maior –; o nível de participação política do país – quanto maior este nível, maior será a atuação e o poder de ação das organizações políticas –; e os “níveis de urbanização e envelhecimento populacional [...] pela visibilidade e concretude que conferem aos problemas sociais deles decorrentes” (JANNUZZI et al., 2009, p. 111).
O estágio de formulação da política corresponde à elaboração de alternativas que busquem solucionar as questões públicas legitimadas na agenda política. Sob a orientação da alta gerência, o corpo técnico do setor público se responsabiliza pela condução do processo, podendo haver ou não colaboração de consultores externos (JANNUZZI et al., 2009).
Nesse momento, os elementos operacionais da política em questão precisam ser explicitados: diretrizes estratégicas, propostas de leis, decretos normativos, programas e projetos. Em uma visão simplificada – e um tanto romântica e ingênua [...] – do processo, tais programas e propostas seriam elaborados pelo emprego de técnicas gerais de planejamento de projetos; conhecimentos setoriais específicos; análise de viabilidade política, de custo-benefício ou custo-efetividade das soluções; revisão crítica de experiências anteriores e boas práticas identificadas. (JANNUZZI et al., 2009, p. 111)
Portanto, nessa etapa ocorrerá a explicitação do problema e dos possíveis meios de superação do mesmo. É o momento onde serão realizados diagnósticos e serão coletadas as informações sobre o problema, o que permitirá a elaboração de soluções com mais consistência teórica e a confecção mais aprimorada das alternativas de intervenção.
Jannuzzi et al. (2009) atenta para o fato de que essa fase não está isenta da influência da questão política ou ainda de grupos de interesse.
Muitas vezes, as propostas de encaminhamento de soluções chegam junto com as pressões para introduzir a questão na agenda formal de governo. Se não, colocada a questão, há sempre atores com maior ou menor influência na formatação dos possíveis programas e ações. (JANN; WEGRICH, 2007 apud JANNUZZI et al., 2009, p. 112).
Em sequência tem-se a etapa de tomada de decisão. É o momento de escolher qual ou quais das alternativas elencadas na fase anterior será ou serão adotadas. De acordo com Jannuzzi et al. (2009), esta fase caracteriza-se pela participação mais expressiva dos técnicos e gerentes diretamente envolvidos com a política, diferentemente das fases anteriores nas quais a atuação de atores externos ao governo tinha papel essencial. Porém, outros atores também podem estar ativamente envolvidos no processo de tomada de decisão, “de modo a influenciar a decisão em um ou outro sentido, introduzindo – legitimamente em muitos casos – considerações de ordem política em rotinas de cunho mais eminentemente técnico” (JANNUZZI et al., 2009, p. 112).
Na quarta etapa, a da implementação das políticas, concretizam-se as ações planejadas. É a fase em que se inicia a execução das políticas públicas, em que os recursos serão utilizados na realização das ações, buscando-se atingir os objetivos predefinidos e solucionar o problema. Nessa etapa realiza-se a gestão das ações, a fim de colocar em prática a política planejada e fazer com que a mesma funcione efetivamente. Essa fase, segundo o autor compreende a:
[...] programação de atividades, previsionamento de recursos financeiros, alocação de recursos humanos, mobilização de agentes, interlocução com atores estratégicos, manejo dos mecanismos que assegurem a governabilidade das atividades e correção de cursos, caso se identifiquem obstáculos ou surpresas não antecipadas. (JANNUZZI et al., 2009, p. 112).
Vale destacar também, que é nesta fase que surgem as possíveis dificuldades de operação da política pública, ou seja, as dificuldades práticas de implementação e execução da política (JANNUZZI et al., 2009).
A quinta e última etapa é a da avaliação das políticas públicas. Compreende o processo de comparação dos resultados atingidos com os resultados esperados. A partir da avaliação produz-se informações que comporão o feedback da política pública, fechando-se, assim, o ciclo de políticas. Com as informações produzidas na etapa de avaliação, pode-se decidir sobre a necessidade de realizar alterações no plano de ação, e caso necessite, identificar quais correções deverão ser feitas; ou sobre a necessidade de interromper a política, caso o problema tenha saído da agenda política; ou ainda sobre a necessidade de adaptar a política devido a alterações na realidade. Nessa etapa também serão verificados os efeitos positivos e/ou negativos obtidos. De acordo com Jannuzzi et al. (2009, p. 113) a avaliação é a “fase de ‘aprendizagem política’”.
Como destaca Jannuzzi et al. (2009), o ciclo de políticas públicas apresentado é uma estrutura idealizada, com aplicação bastante limitada à realidade de cada país. A maioria das críticas feitas ao ciclo de políticas recai sobre o fato do mesmo pressupor uma atuação “bastante sistemática e cooperativa” dos atores envolvidos no processo, um comprometimento dos mesmos na resolução de um “problema consensualmente percebido”, utilizando-se da racionalidade e valorizando a técnica na resolução de problemas, e ainda seguindo etapas sequenciais, lineares e bem esboçadas (JANNUZZI et al., 2009).
Na realidade, a formulação de políticas configura-se como um processo que envolve a interação de muitos agentes, com diferentes interesses. É marcada por apoios entusiasmados de alguns, resistências legítimas ou não de outros. Está repleta de avanços e retrocessos, com desdobramentos não necessariamente sequenciais e não plenamente antecipáveis. (JANNUZZI et al., 2009, p. 113).
Porém, esse modelo de representação tem a grande virtude de explicitar o processo de formulação de políticas públicas e as interações entre os diferentes atores envolvidos, no decorrer das etapas do processo. Ao evidenciar cada etapa do processo esse modelo permite a realização da análise de cada etapa e das relações entre elas (JANNUZZI et al., p. 113).
Uma política pública, em geral, se desdobre em um conjunto de programas; e um programa em um conjunto de projetos. Similarmente ao ciclo de política pública, pode-se examinar o ciclo de vida de um projeto.
Ciclo de vida de um projeto
A fim de facilitar a condução e possibilitar um melhor controle gerencial do projeto pela organização e pela equipe executora, o projeto pode ser subdividido em uma estrutura básica de desenvolvimento, o denominado ciclo de vida do projeto.
O ciclo de vida de um projeto consiste nas fases do mesmo que geralmente são sequenciais e que às vezes se sobrepõem, cujo nome e número são determinados pelas necessidades de gerenciamento e controle da(s) organização(ões) envolvidas, a natureza do projeto em si e sua área de aplicação. (PMBOK®, 2008).
De acordo com o Guia PMBOK® a estrutura básica ou genérica aplica-se a todo e qualquer projeto, independente de seu tamanho e complexidade.
O ciclo de vida, segundo o PMBOK® (2008), geralmente apresenta as seguintes características:
- Variação do custo e da quantidade de pessoas envolvidas no projeto: esses valores são baixos no início, aumentam ao longo do processo, atingindo o ponto máximo na fase de execução e reduzem consideravelmente na etapa de finalização do projeto;
- Capacidade de influência dos parceiros ou stakeholders, os riscos e incertezas: são elevadas no início do projeto e tendem a decair no decorrer do ciclo de vida do projeto e
- Capacidade de influenciar as características finais do produto sem provocar impactos significativos sobre os custos do projeto: é alta no início e diminui ao longo da vida do projeto, ou seja, fica cada vez mais custoso realizar alterações e correções de erro à medida que se aproxima do encerramento do projeto.
Por sua vez o ciclo de vida pode ser subdividido em um conjunto de fases – inicial, intermediária e final –, que podem variar de um projeto para outro de acordo com o número de fases intermediária. O PMBOK® (2008) sugere a seguinte estrutura genérica de fases:
- Início do projeto;
- Organização e preparação;
- Execução do trabalho do projeto e
- Encerramento do projeto.
Segundo Ricardo Pinto (2002), a lógica da divisão do ciclo de vida em fases está no fato dessa divisão proporcionar controle adicional da organização sobre os recursos; facilitar o acompanhamento e monitoramento do progresso do projeto, permitindo ajustes; apresentar um delineamento mais claro do conjunto de eventos que compõem o projeto, facilitando o planejamento e a execução do mesmo.
Cada fase do projeto é caracterizada pela obtenção e entrega de um ou mais produtos, e esses produtos devem ser claros, bem definidos, tangíveis e de fácil identificação. Esses produtos são, ainda, subdivididos em atividades ou tarefas (VARGAS, 2005).
De acordo com Ricardo Pinto:
Procedendo dessa forma, será criado um conjunto de fases com seqüência lógica capaz de assegurar uma apropriada definição do produto do projeto. E mais: a conclusão de cada fase será marcada pela revisão e avaliação dos subprodutos de fase que fornecerão subsídio a decisões referentes à correção de erros e à definição de continuidade ou não do projeto. Logo, o conceito de ciclo de vida do projeto consiste em um elemento fundamental para proporcionar apoio suficiente na gestão do projeto já que fornece recursos para a concretização das funções administrativas na situação de projeto. (PINTO, 2002, p. 26).
O número de fases de um projeto pode variar de acordo a peculiaridade de cada um. A bibliografia sobre o tema apresenta várias possibilidades para a divisão de fases de um projeto, sugere-se aqui o modelo de estrutura apresentado por Ricardo Vargas (2005):
- Fase de Iniciação: é a fase em que ocorre a identificação e especificação das demandas ou necessidades, a partir das quais será definido o problema que será objeto de trabalho do projeto. Nessa fase também se especifica a missão e os objetivos do projeto; elencam-se as alternativas de resolução do problema e selecionam-se as melhores estratégias.
- Fase de Planejamento: é a fase do detalhamento. Fase em que são realizados os estudos e análises que subsidiarão o projeto, momento em que ocorre a definição do cronograma, detalhamento das atividades, fixação de prazos, análise de riscos, em que se decide sobre a alocação de recursos. Também é nesta fase que são desenvolvidos os planos de ação da organização no que se refere à comunicação, recursos humanos, aquisições. Ou seja, nesta fase faz-se o esforço do delineamento do projeto, para que o mesmo possa ser executado com o mínimo de dificuldades e riscos possíveis.
- Fase de Execução: é a fase da realização, em que se coloca em prática tudo o que foi planejado na fase anterior. Qualquer erro de planejamento aparecerá nesta fase. Esta fase é a que consome maior orçamento e exige maior esforço de trabalho.
- Fase de Monitoramento e Controle: esta fase ocorre paralelamente às fases anteriores de planejamento e execução. Neste momento realiza-se o acompanhamento e o controle de tudo o que está sendo realizado, objetivando identificar erros ou entraves e possíveis desvios. Pretende-se assim, indicar ações corretivas e preventivas com a maior celeridade possível.
- Fase de Encerramento: pode ser considerada a fase de aprendizagem. Encerrado o projeto, inicia-se o processo de avaliação de tudo o que foi realizado, esta avaliação pode ser realizada tanto pela própria empresa quanto por terceiros. Neste momento as falhas ocorridas no projeto são identificadas, expostas e discutidas, no intuito de evitar a sua repetição em novos projetos.
As fases podem terminar sequencialmente, mas pode também haver a sobreposição das mesmas.
REFERÊNCIAS
PINTO, Ricardo Lopes. Evolução da estrutura organizacional ao longo do ciclo de vida do projeto: um estudo de caso. 2002. 172 f. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade, Universidade de São Paulo. São Paulo. 2002.
PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE. Um guia do conhecimento em gerenciamento de projetos (Guia PMBOK®). [S.l.], 2008.
SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da administração pública. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 2, p. 347-69, mar./abr. 2009.
VARGAS, Ricardo Viana. Gerenciamento de projetos: estabelecendo diferenciais competitivos. 6. ed. Rio de Janeiro: Brasport, 2005. 250 p.
1 O Guia PMBOK® não apresenta paginação. Por isso, nas citações retiradas do mesmo não serão indicadas as páginas.