EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA SEGURIDADE SOCIAL
Adentrando a discussão sobre a restrição do acesso à justiça em relação à problemática abordada no caso das demandas previdenciárias, é de fundamental importância para esse trabalho que se compreenda toda a lógica de construção normativa da seguridade social como premissa para a compreensão da hipótese levantada, tendo em vista a necessidade de situar a amplitude da natureza jurídica do direito previdenciário atual e esclarecer como essa relação obrigacional se configurou entre os cidadãos e o Estado ao longo do tempo. A exposição do panorama histórico do processo de conjuntura política, social e normativa de formação da ideia de previdência social serve como argumento para se estabelecer uma interpretação sistemática da legislação atual e do que foi definido no RE 631240, no intuito de viabilizar a possibilidade de ajuizamento de ações previdenciárias com requerimento administrativo diverso do estabelecido em processo concessório.
A perspectiva de proteção dos direitos sociais ainda é muito recente em termos normativos, mas foi com a necessidade do homem de agrupar-se para compartilhar os alimentos frutos da caça e pesca ou para defesa desde a pré- história, que já se demonstrava a importância de se instituir formas de proteção, seja na caça e coleta de alimentos, quando muito na estocagem de alimentos para o futuro, é possível notar que muito mais do que pura conjugação de esforços para melhoria das condições de vida ou por instinto de sobrevivência, a preocupação com o bem-estar é inerente ao ser humano, como afirma Fabio Zambitte:
A Seguridade Social não surgiu abruptamente, seja no mundo, seja no Brasil. Ela originou-se na necessidade social de se estabelecer métodos de proteção contra os variados riscos ao ser humano. Em verdade, a elaboração de medidas para reduzir os efeitos das adversidades da vida, como fome, doença, velhice, etc. pode ser considerada como parte da própria teoria evolutiva de Darwin, na parte em que refere à capacidade de adaptação da raça humana para sobreviver. Segundo Ibrahim, “não seria exagero rotular esse comportamento de algo instintivo, já que até os animais têm hábito de guardar alimentos para dias mais difíceis. O que talvez nos separe das demais espécies é o grau de complexidade de nosso sistema protetivo (IBRAHIM, Fábio Zambitte. 2010, p.1).
A seguridade social surgiu inicialmente como um alento para os despossuídos e que de toda sorte não tinham família, sendo acometidos por alguma contingência social (doenças, falta de trabalho e velhice), não contando com a proteção do grupo familiar, ficavam entregues a benevolência alheia, a chamada ajuda aos pobres e necessitados prestada pelos mais ricos, não se sabe se pelo conforto psicológico ou por medo de uma convulsão social, o certo é que essa lógica tornou-se prática religiosa e uma posterior preocupação estatal.
Neste ponto, convém fazer exposição aos primeiros mecanismos de proteção que apresentavam uma característica de organização semelhante ou próxima do que se tem hoje. Na idade média existiam instituições mutualistas, restritas a algumas organizações ou corporações profissionais, como os armadores de navios, que formavam caixas de socorros para a proteção dos seus participantes, mas foi somente no inicio do século XVI, na Inglaterra, com a criação da chamada lei dos pobres é que se pode considerar o surgimento da primeira legislação previdenciária, (Poor Law Act ou Act of the Relief of the Poor), editada pela rainha Isabel I que estabelecia uma contribuição obrigatória arrecadada da sociedade e administrada pela igreja, como meio de manutenção de um sistema de proteção em favor dos necessitados e das pessoas carentes, no tocante as crianças, velhos, inválidos e desempregados, o dinheiro arrecadado entre os que tinham condições de contribuir era destinado a viabilizar a obtenção de empregos para as crianças pobres por meio de formação de aprendizagem de ofícios e aos pobres que não tinham nenhuma formação profissional, bem como para o atendimento dos inválidos em geral.
A SEGUNDA DIMENSÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS (PRESTAÇÃO POSITIVA DO ESTADO)
A Revolução Industrial não resultou somente no desenvolvimento de técnicas de produção em grande escala gerando um salto no crescimento econômico no século XIX, mas também intensificou as desigualdades sociais, na medida em que todo esse desenvolvimento ocorreu em detrimento da população pobre, sendo a classe trabalhadora formada por homens, mulheres e crianças, sem qualquer proteção ou regras trabalhistas, eram submetidos a produção de grande escala voltadas para o crescimento econômico e o aumento de riquezas de uma minoria, desencadeando enormes problemas sociais. Nesse cenário social e econômico é que os direitos fundamentais de segunda dimensão se fizeram necessários para viabilizar a proteção da dignidade do ser humano, tendo em vista que os de primeira dimensão tinham como preocupação a liberdade em relação ao poder do Estado, já os de segunda dimensão não visam apenas uma abstenção do Estado e sim uma prestação positiva, conforme afirma Paulo Bonavides:
[…] impõe ao Estado a obrigação de fazer, de prestar, de viabilizar os direitos às classes socioeconomicamente desprovidas de recursos para sua própria promoção e mesmo subsistência, cabendo aos agentes Estatais a função de efetivar tais direitos, buscando criar e aplicar as políticas e serviços públicos aos indivíduos que se encontram a beira de condições mínimas de existência, “mediante intervenções de retificação na ordem social a remover as mais profundas e perturbadoras injustiças sociais. (BONAVIDES, 2013, p. 343).
As ações do Estado exigidas pela população visavam à efetividade das liberdades apontadas na primeira dimensão, consoantes a proteção, qualidade de vida, educação, saúde e igualdade no plano fático, pois sem isso de nada valeria a liberdade se fosse para morrer a míngua.
A PREVIDÊNCIA ENQUANTO RESPONSABILIDADE DO ESTADO
O benefício da previdência social passa a se constituir em um direito público subjetivo do trabalhador com a obrigação compulsória das prestações tomadas pelo poder público, “[...] capaz de não só regular, mas também de impor determinadas obrigações, com a finalidade de amparar as pessoas, tendo por objetivo garantir a todos uma vida com dignidade [...]” (CASTRO; LAZZARI, 2009, p. 48), passou-se a ser exigível a responsabilidade civil do Estado enquanto gestor do sistema, sendo um marco da previdência como conhecemos hoje. Sob essa nova perspectiva de sistema previdenciário de responsabilidade estatal é que se deu o “workmen’s compensation”, criado na Inglaterra em 1897 como o seguro obrigatório contra acidentes de trabalho, gerando para o empregador uma responsabilidade civil objetiva e posteriormente o chamado “old age pensions act” que tinha o condão de conceder pensões aos maiores de 70 anos, independente de custeio, no entanto o ápice da evolução securitária se deu com a divulgação do relatório Beveridge, que previa uma ação concreta do Estado como garantidor do bem-estar social. Os danos sociais causados pela segunda guerra mundial, em todo mundo, foram de proporções catastróficas particularmente na Europa, em razão disso é que o governo composto por uma junção de partidos liderados pelo primeiro ministro conservador Winston Churchill encomendou a formação de uma comissão interministerial, que tinha como objetivo organizar e propor modificações no serviço de seguridade da época, com o intuito de promover um nível aceitável de condição social, além de antever políticas públicas e sociais como mecanismos de estabilidade macroeconômica para a manutenção da ordem social em períodos críticos.
Desenvolvido e organizado pelo economista liberal William Beveridge, com apoio técnico do governo teve ampla participação de entidades privadas e de economistas como John Maynard Keynes, o relatório fez um levantamento dos planos nacionais de seguridade e os comparou com os modelos adotados em cerca de trinta países, constatando-se um atraso da Grã-Bretanha em relação a esses países, ensejando modificações imprescindíveis ao bem-estar.
Neste sentido, a política de benefícios precisaria ser ajustada para compreender todas as necessidades básicas das famílias e indivíduos, constituindo-se em um plano conjunto de solidariedade e políticas publicas de preocupação com taxas de natalidade e mortalidade, melhoria nas condições de saúde com qualidade e gratuidade, reabilitação profissional, sobretudo a manutenção do emprego, elegendo o combate a doença, a ignorância, a miséria, a imundice e a desocupação com o intuito de proteção desde o nascimento até a morte.
O plano Beveridge se tornou uma referência em sua atuação não somente pelo alcance da sua cobertura, mas também pela atuação de políticas públicas que permearam toda a sociedade, de modo que por meio do ajuste dos setores periféricos ou indiretos à assistência e seguridade social possibilitou uma ação de forma preventiva e programada, lógica que foi capaz de perceber que o aumento dos gastos com a previdência é reflexo da desestruturação e falta de qualidade na atuação de todos os outros aspectos sociais.
A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DA SEGURIDADE SOCIAL
A constituição mexicana de 1917 incluiu de forma pioneira em seu texto a previdência social, ainda que as normas tivessem caráter programático é importante ressaltar o valor do seu conteúdo com status constitucional. Tais direitos sociais também tiveram destaque na constituição Alemã de Wiemar, com destaque para os artigos 162 pelo seu protagonismo e visão de antecipação histórica em relação a preocupação com padrões mínimos de regulação internacional das relações de trabalho assalariado, e no artigo 163 que assenta o direito do trabalho, incumbindo ao Estado o dever de desenvolver políticas públicas de fomentação e de garantias a manutenção do pleno emprego. Quanto ao direito previdenciário, teve sua abordagem diretamente nos artigos 129 ao dispor sobre a aposentadoria do servidor público e da pensão para sua família, bem como no artigo 161 que dispõe sobre a manutenção da saúde e a capacidade para o trabalho, proteção à maternidade, e a diminuição das conseqüências econômicas da idade e doença protegendo contra as vicissitudes da vida.
A constituição brasileira de 1824, marcada por influência do liberalismo do século XVIII, tinha como característica principal restringir a atuação do Estado, a estrutura da sociedade brasileira a época era formada pela classe alta dos senhores de terra e comerciantes ligados ao comércio exterior, uma pequena classe média formada por servidores públicos e uma grande massa de trabalhadores em condições miseráveis. Deste modo a única referência que se faz sobre algum dispositivo com característica de previdência social eram os chamados “socorros públicos”, de caráter assistencial bastante impreciso e de escassa efetividade, não se constituindo em um dever estatal.
O direito previdenciário passou verdadeiramente a ser reconhecido na constituição de 1891, sob influência da constituição norte-americana, pela primeira vez reconhecia-se o direito a aposentadoria, muito embora restrita aos funcionários públicos nos casos de invalidez decorrente de serviços a nação. Porém na sua vigência se possibilitou o surgimento de dispositivos de caráter previdenciário restrito a grupos de trabalhadores e corporações específicas, tendo evoluído por meio da constituição de 1934 que assegurou efetivamente o conceito de seguridade social mais próximo do que conhecemos hoje, em seu artigo 121 instituía a previdência social assegurando direito para todos os trabalhadores mediante contribuição igual da união, do empregador e do empregado para custear benefício em favor da velhice, da invalidez, da maternidade e dos casos de acidentes de trabalho ou de morte, não ocorrendo modificações significativas na constituição de 1937, com destaque apenas para o conteúdo do seu artigo 177, que previa a aposentadoria compulsória dos funcionários públicos que de alguma forma fossem contrários ou inconvenientes ao sistema de governo, norma que notadamente marca o período de autoritarismo da época.
Entre a constituição de 1946 e 1988 ocorreram evoluções em relação à amplitude dos direitos sociais e a universalidade do sistema previdenciário, provocando um avanço na produção normativa infraconstitucional como reflexo da valorização da previdência social no âmbito constitucional, trazendo inovações em relação às formas de aposentadoria e a incorporação do acidente de trabalho na estrutura previdenciária, estabeleceu-se também a competência para legislar na seara previdenciária, instituiu-se exigência de prévia fonte de custeio para a instituição de novos benefícios ou para a majoração de benefícios já existentes.
A PREVIDÊNCIA SOCIAL E A ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO
A criação da Organização Internacional do Trabalho (OIT) teve como ênfase à proteção do trabalho pautado pela nova perspectiva de atenção aos problemas sociais que marcaram o contexto do Tratado de Versales, neste sentido a OIT desempenhou um papel muito importante na uniformização e aperfeiçoamento das legislações de cada país, tendo em vista poder contar com sua influencia enquanto organismo das Nações Unidas em uma conjuntura de menor polaridade do poder político e econômico mundial. Desse modo estabeleceu proposições relativas a normas mínimas para a seguridade social, com particular importância sobre nove contingências sociais (idade avançada, invalidez, morte, enfermidade, maternidade, acidente de trabalho, encargos familiares, desemprego e tratamento médico) abarcadas na convenção de número 102.
A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL (HISTÓRICO E REGULAMENTAÇÃO INSS)
A consolidação da previdência social que conhecemos hoje no Brasil primeiramente passa por um momento relacionado ao sentimento de caridade cristã, com a fundação das Santas Casas de Misericórdia no século XVI, transição que se deu apenas com a primeira normativa de assistência social advinda pela constituição de 1824, conforme se extrai Art. 179.
Art.179. A inviolabilidade dos Direitos Civis e Políticos dos Cidadãos Brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte: (…)
XXXI. A Constituição também garante os socorros públicos.
No Brasil o processo de evolução da previdência social acompanhou os moldes do sistema internacional, ao menos formalmente, iniciando-se de modo privado e voluntário, posteriormente mutualista, vindo a ter seu mais relevante impacto com a constituição republicana de 1891, que timidamente estabeleceu dois artigos sobre a proteção social, consoante aos artigos 5º que dispunha da obrigação da União prestar socorro aos Estados em caso de calamidade pública enquanto que no artigo 75 regulava a aposentadoria por invalidez no serviço público, de todo modo possibilitou no plano legislativo infraconstitucional avanços em matérias relacionadas ao plano social por meio de legislações esparsas que atendiam somente a determinados setores mais organizados da sociedade e ao funcionalismo público.
Em um contexto de processo de industrialização nacional e aumento dos riscos sociais inerentes as essas atividades sobreveio o decreto legislativo nº 3.724, de 15 de janeiro de 1919, buscando regulamentar a proteção aos acidentes de trabalho e em seguida a edição da lei nº 4.682, de 4 de janeiro de 1923, chamada Lei Eloy Chaves, criando as caixas de aposentadoria e pensões dos ferroviários, o mencionado dispositivo é considerado pela doutrina como o extremo inicial da história previdenciária no Brasil.
Com o tempo foram sendo criadas as Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAP’s), formuladas e vinculadas por empresas de diversos ramos e atividades econômicas, pouco a pouco se abandonou a criação das CAP’s e em seu lugar foram surgindo os Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAP’s), tendo em seu principal diferencial a criação de institutos relacionados a atividade profissional e não mais restrito ao controle das empresas. Careciam, no entanto, de normas uniformes diante de regulamentações muitas vezes divergentes ou contraditórias, a constituição de 1934 criou o sistema tripartite de financiamento do sistema previdenciário social, os recursos eram provenientes da União dos empregadores e empregados, consagrando a ideia de um seguro de proteção social em que todos deveriam contribuir estabelecendo também obrigações e responsabilidades aos Estados pela execução de assistência pública, serviços de saúde e de previdência, concebendo direitos subjetivos públicos aos trabalhadores brasileiros.
A evolução da previdência social no Brasil desde então passou a ficar muito atrelada a regulação estatal, desbancando para uma política orçamentária de contenção de despesas, esvaziando pouco a pouco a importância da previdência social como instrumento de política pública.
Diante dessa nova conjuntura houve a fusão das CAP’s em uma única entidade por uma necessidade de unificação para uma melhor gestão legislativa e administrativa do sistema, ocorreu a criação do Serviço Social Rural destinado a proteção das atividades do meio rural, criou-se a chamada lei Orgânica da Previdência Social ( LOPS) unificando o sistema e instituíndo também o auxílio-reclusão e o auxílio-funeral. Em continuidade, criou-se o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS) , composto pelo Instituto Nacional de Previdencia Social (INPS); Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS); Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA); Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM); Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV); Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS) e a Central de Medicamentos (CEME).
A constituição de 1988 surge como um marco de restauração do Estado democrático de direito, com isso, instituiu-se um sistema nacional de seguridade social com a verdadeira finalidade de se estabelecer o bem-estar social, tendo como objetivo garantir o mínimo existencial dentro do princípio da dignidade do ser humano. Ainda que, a constituição traga preceitos ideais de atendimento aos contingentes sociais, o regime de seguridade social continua atrelado a um custeio prévio limitado a algumas espécies de benefícios, conforme a categoria de trabalhadores.
O caráter contributivo não deixa que seja afastado por completo o regime de seguro social, ademais a universalidade de cobertura e atendimento não se concretizou por completo, sendo um ideal ainda a ser alcançado.
GESTÃO DO INSS E SUAS RESPONSABILIDADES.
O Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) foi criado em 1990 por meio do decreto 99.350, mas no decorrer do tempo a gestão dessa autarquia tem sofrido diversas mudanças por meio de modificações normativas pautadas sempre como indispensáveis a cada mudança de governo, essa tem sido a tônica por anos diante da visão equivocada que os administradores públicos têm sob o papel da previdência social, resultando no formato de gestão que se apresenta hoje.
Compete atualmente ao INSS prestar o atendimento aos beneficiários da previdência social por meio de processo administrativo e a operacionalização do reconhecimento dos seus direitos previdenciários, conforme o artigo 201 da constituição federal, sendo a assistência social regulamentada pelo artigo 203 da referida carta magna. O sistema de seguridade social é formado por um conjunto de legislações, com destaque para a lei orgânica da seguridade social lei 8212/91 responsável em maior relevância por regulamentar o plano de custeio, pela lei 8213/91 que dispõe sobre os planos e benefícios da previdência social, pela lei orgânica da assistência social número 8742/93 e no tocante ao processo administrativo federal pela lei 9784, bem como as instruções normativas, que neste caso se destaca a IN 77 por seu conteúdo estar em maior medida relacionado com o procedimento de atendimento do beneficiário, o que na prática serve de parâmetro para a operacionalização do serviço por meio de seus servidores.