A MP 910 E O APROFUNDAMENTO DO CONFLITO GERADO PELA GRILAGEM DE TERRAS

Rogério Tadeu Romano

I – A GRILAGEM DE TERRAS

Como explicou Morôni Azevedo de Vasconcellos(Grilhagem de terras) a grilagem de terras é um fenômeno comum no interior do Brasil, especialmente nas regiões Norte e Centro-Oeste. O grileiro é um proprietário privado que se apossa das terras devolutas (terras públicas sem destinação) e/ou de terras de terceiros. Esta apropriação envolve a criação de documentos falsos, de onde provém o termo grilagem, já que os documentos eram engavetados com grilos para dar uma aparência de antigos (portanto, mais verossímil) pelo amarelado que os detritos do animal deixam no papel e pelos desgastes que os animais provocam no mesmo.

A grilagem de terras geralmente está associada com outros crimes, o uso de jagunços e pistoleiros para expulsar os antigos proprietários e/ou se proteger de possíveis invasores é bastante comum, igualmente é comum o uso das terras para extrativismo ilegal e práticas criminosas.

II – AS FINALIDADES DA GRILAGEM DE TERRAS

As finalidades da grilagem, segundo a CPI federal (Brasil, 2002, p. 556), são: a) revender as terras em grande escala e, com isso, obter ganhos financeiros; b) obter financiamentos bancários para projetos agropecuários, dando a terra como garantia; c) obter terra para assegurar a exploração madeireira ou para uma futura atividade agropastoril; d) dar a terra grilada como pagamento de dívidas previdenciárias e fiscais; e) conseguir indenização nas ações desapropriatórias, para fins de reforma agrária ou de criação de áreas protegidas. Com base nas informações do advogado e professor Otávio Mendonça (Brasil, 2002, p. 556-557), as fraudes usadas para grilar terras na Amazônia podem ser classificadas nas seguintes categorias: a) fraude nos títulos: assinaturas, nomes, dizeres, datas e números falsificados; referência a livros de cadastros inexistentes, canhotos rasurados e descoincidentes; b) fraudes nos processos: títulos registrados sem processos, sem editais ou sem obedecer às formalidades legais; c) fraudes na demarcação: demarcações feitas na prancheta, sem visitas a campo. Inexistem cadernetas de campo, plantas e colocação de marcos. Há a multiplicação de léguas, alterações nas denominações dos limites naturais, esticando ou encolhendo linhas; d) fraudes na localização: muitas terras vendidas sem se saber sua localização ou vendidas mais de uma vez. São os famosos títulos “pluma” ou “pena” que estão à procura de um lugar onde cair; e) fraudes nos registros: os cartórios chegaram a registrar como propriedade qualquer documento que lhes era entregue, até simples contratos de compra e venda de posses ou certidões administrativas de processos (por exemplo, cadastro do Incra e recibos de pagamento de Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR);

A propriedade “possessória” constituiu mais do que a simples apropriação de grandes glebas de terra: também incluiu universos sociais e culturais, criando uma rede de controle político e social que aumentou a desigualdade na sociedade brasileira e envolveu diferentes segmentos sociais, tais como os índios, escravos e administrados, na relação estabelecida de troca de favores e proteção.

A apropriação privada de terras públicas, sem autorização dos órgãos fundiários, ganha uma grande dimensão (política, social, econômica e ambiental) porque aproximadamente 45% das terras na Amazônia não foram oficialmente destinadas, seja para fins de reforma agrária ou para a proteção ambiental.

Em 2001, o Congresso Nacional criou a Comissão Parlamentar de Inquérito – CPI da Grilagem da Terra na região amazônica, que buscou investigar diversos acontecimentos envolvendo a apropriação indevida e ilegal de extensas áreas de terra pertencentes ao patrimônio público.5 Sem ter o devido respaldo documental, estas terras passaram, através de mecanismos ilícitos, para as mãos de particulares, pessoas físicas e jurídicas, com grave lesão para os estados e a União. Nesta CPI (Brasil, 2002), diversas irregularidades foram encontradas, tais como: a) registro, sem o correspondente título de domínio ou do registro anterior, de centenas de escrituras de compra e venda, legalizando assim o domínio sobre extensas áreas, em muitos casos superiores a 100.000 hectares e que chegaram a mais de 1 milhão de hectares; b) duplicidades de registro de matrícula de imóveis, fazendo com que as mesmas terras fossem multiplicadas em inúmeras áreas (através do subterfúgio do desmembramento ilegal), as quais, por sua vez, recebiam novas matrículas, quer pela abertura de matrícula da mesma gleba em livros diferentes, quer pela utilização de cartórios de comarcas diferentes; c) aceitação do registro de imóveis constantes em sentenças de partilha de bens que não apresentavam as correspondentes provas dos títulos de domínio e que não estavam matriculados no correspondente cartório. Sendo assim, eram legitimados títulos sem nenhum valor ou simples posses; d) registro de averbações ou abertura de novas matrículas, correspondentes a demarcatórias de glebas, sem autorização judicial e do Incra, alargando-as e/ou determinando novos confinantes, em dimensões exorbitantes; e) registro de escrituras de compra e venda, e outros pretensos títulos de domínio, emitidos com uma antiguidade de vinte ou mais anos por tabeliães de comarcas de estados diferentes, não estando os documentos amparados por título de domínio legítimo. Inclusive, alguns títulos formam uma cadeia dominial baseada em escrituras de mais de cem anos, cuja origem estaria na emissão de sesmaria; f) registro de imóveis, supostamente registrados em outra comarca, sem o respaldo da correspondente certidão do respectivo cartório; g) lavratura de escrituras de compra e venda e registro das mesmas no cartório de registro de imóveis, onde constam pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras como compradores, em condição contrária à legislação em vigor; h) lavratura de escrituras de compra e venda pelos tabeliães, além de apresentar os defeitos descritos na letra anterior, tendo como agravante o fato de que pelo menos uma das partes não esteve presente no ato, nem seus documentos e/ou antecedentes pessoais lhe correspondiam; i) lavratura de escrituras de compra e venda, e registro destas no cartório de registro de imóveis, tendo o transmitente, comprovadamente, falecido há muitos anos; j) emissão de laudos de avaliação de glebas por oficiais registradores; l) matrícula de imóveis supostamente registrados em outra comarca, sem o respaldo da correspondente certidão do respectivo cartório; m) lavratura de escrituras de compra e venda, pelos tabeliães, com a transferência de glebas sem indicação da matrícula de origem e sem preencher as condicionantes fixadas em lei, permitindo-se, assim, que inidôneos oficiais registradores de cartórios de registro de imóveis levassem ao registro tais imóveis, sem sequer estarem matriculados.

A apropriação privada de terras públicas (e não apenas a produção de títulos fundiários fraudulentos) é conhecida localmente como grilagem. Os principais articuladores da expansão do desmatamento tal como é hoje praticado encontram-se, embora em diferentes degraus, no topo da cadeia da grilagem. Vamos chamá-los de “empreendedores”. Eles podem ser tanto indivíduos estabelecidos há muito tempo nas zonas de colonização e nas cidades ao longo das rodovias, cuja fortuna está vinculada à exploração madeireira, à pecuária, ao comércio de produtos agrícolas etc., quanto pessoas físicas, firmas ou corretores provenientes da capital do estado ou de todo o país, às vezes profissionais liberais ou políticos que já possuem capital investido em terras e pecuária, nas suas regiões de origem. Eles vendem – ou compram – extensas áreas de terras, sem obedecer aos requisitos legais previamente estabelecidos como condição para a apropriação e para a transferência dessas áreas para um patrimônio privado (tanto na legislação fundiária, quanto na ambiental) e, ao fazê-lo, apropriam-se não apenas (de forma ilícita) de uma renda fundiária, como também beneficiam-se de diversas outras formas de renda ou de financiamentos associados ao controle sobre a terra. Residindo ou não na região, eles dispõem de “prepostos” locais, encarregados de: impedir o acesso aos terrenos pretendidos à ocupação por clientes da reforma agrária (construindo cercas e porteiras cadeadas nos caminhos e vicinais etc.); acolher a mão-de-obra recrutada nos arredores ou trazida de outras regiões (com a ajuda de “gatos”); expulsar populações já estabelecidas na área, (ribeirinhos e colonos); controlar, através de intimidação, as associações de produtores existentes, e eventualmente eliminar líderes de grupos de agricultores que denunciam ou se opõem à ocupação ou à exploração dos recursos naturais realizada por eles e seus patrões. Estes prepostos, temidos, conhecidos e até denunciados pelas populações locais, apesar de fazerem jus à reputação de “matadores”, invariavelmente circulam pelas vilas e localidades dos municípios, sem que suas atividades constituam objeto de investigação formal e sem serem indiciados pelas forças de polícia locais. Estas são, com frequência, no mínimo coniventes com os criminosos, quando não mantêm com eles relações de franca cumplicidade.

III – A GRILAGEM NA AMAZÔNIA

Colho aqui importantes subsídios tecidos no trabalho seguinte: A grilagem de terras públicas na Amazônia brasileira.

A privatização de terras públicas é uma constante na Amazônia, sobretudo na história recente da região. Diversos autores, entre os quais Santos (1981) e Wagley (1976), já chamaram a atenção para o caráter singular que a relação de propriedade (no sentido de apropriação individual) assume no contexto fundiário regional. A propriedade da terra não parece ser aqui “um instituto totalmente enquadrável na categoria ocidental de propriedade, pois os ocupantes das terras públicas partiam do pressuposto de haver uma certa flexibilidade no exercício da propriedade que comportava ocupações alheias sem preço, moradia gratuita, uso sem fiscalização etc.; comportava também o desconhecimento, pelo proprietário, do tamanho exato do imóvel” (Santos, op. cit.). O reconhecimento da propriedade se dava em função de um controle sobre o acesso ao mercado pelo capital mercantil no regime do aviamento (economia pouco monetarizada e inexistência de mercado fundiário).

A economia da grilagem (apropriação de renda fundiária e apropriação de financiamentos públicos) consolida-se no processo de criação de novos municípios. Entre 1980 e 1996, o número de municípios do Pará salta de 83 para 143. Um bom exemplo da vinculação estreita desse processo com as transformações das zonas pioneiras é a criação sucessiva de dois municípios: Ourilândia do Norte e Bannach. Desmembrado de São Félix do Xingu, Ourilândia do Norte surge de um aglomerado de garimpeiros e de trabalhadores trazidos à região pela Construtora Andrade Gutierrez para trabalhar no projeto Tucumã. Proibidas de residirem na área do projeto, essas pessoas foram se agrupando às margens de uma estrada, no mesmo local em que o Grupo Executivo das Terras do Araguaia-Tocantins – Getat depois implantou uma colônia, que se tornou, em 1988, a sede do município.

A grilagem na Amazônia se desenvolveu principalmente em razão da atividade madeireira, de soja e da pecuária.

Com o esgotamento do mogno, a própria grilagem de terras torna-se o objetivo principal dos madeireiros. Num relatório reservado do Ministério Público Federal – MPF, lê-se: A quase extinção do mogno na “Região do Iriri” ou “Terra do Meio” e o posicionamento assumido pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) que proibiu e/ou suspendeu todos os planos de manejo florestal sustentável para a exploração da espécie mogno, trouxe profundas alterações na composição, na forma e na maneira de agir do crime organizado. De fato, a extinção da atividade madeireira – apropriação e comercialização de madeira escassa no mercado – resultou na migração dos grupos criminosos para uma nova e não menos rentável forma de obtenção de recursos financeiros. Isto é, o crime organizado orientou e estruturou suas atividades para a ocupação, “limpeza”, apropriação e/ou grilagem de terras públicas, de forma a estocá-las com o intuito de logo a seguir promover a introdução e a circulação de parcelas destas junto ao mercado imobiliário. Para tanto, foi demandada a reorganização do grupo criminoso e a nova divisão de tarefas, de modo necessário e suficiente à promoção, em larga escala, da ocupação e do abatimento de extensas áreas do Poder Público.

Estímulo à grilagem de terras públicas, perda de receitas, ampliação de conflitos no campo, desmatamento e severos impactos no cumprimento do que estabelece a Constituição Federal quanto às políticas de reforma agrária no país. Essas são algumas das inconstitucionalidades presentes na Medida Provisória n° 910, editada pelo governo federal em 10 de dezembro de 2019 para conceder títulos de propriedades rurais a ocupantes de terras públicas da União Federal.

IV – INSTRUMENTOS CONTRATUAIS MAIS COMUNS NA AMAZÔNIA E A LEGITIMAÇÃO DE POSSE

São eles:

a) Contrato particular de compra e venda: em geral paga-se uma fração do valor objetivando a sua conservação em título definitivo, ocasião na qual é pago o saldo restante;

b) Contrato de alienação de terras públicas: envolve, em regra, obrigações de ordem não pecuniária como a de implementar projeto de cultura;

c) Termo de reconhecimento de domínio: expedido ainda sob a égide da Constituição de 1967, concedendo o domínio da área de até 10.000 ha;

d) Contrato de concessão de domínio de terras públicas: previa a concessão de medidas não pecuniárias, após o qual era transformado em título de domínio.

De importância, no direito agrário, a alienação de terras públicas.

Costuma-se se dizer como se lê de Rafael Augusto de Mendonça Lima(Direito Agrário) que a colonização deverá ser feita, principalmente, em terras públicas, por diversas razões a saber:

a) Porque são abundantes, especialmente na Amazônia Legal;

b) Porque podem ser alienadas por baixo preço, uma vez que a União e os Estados não devem pretender lucro, com a venda das terras, mas torna-las produtivas.

A Constituição Federal anterior limitava a venda de terras públicas a áreas de 3.000 ha, o que impossibilitava a colonização e a realização ou execução de grandes projetos agropecuários.

O artigo 171 daquela Constituição permitia a alienação de áreas superiores a 3.000 ha, em casos especiais que eram:

a) Autorização prévia do Senado Federal;

b) No caso de reforma agrária, independente de autorização do Senado Federal.

Sabe-se que a execução de projetos agropecuários em terras públicas, na Amazônia Legal, é uma forma de ocupação do vazio amazônico.

Já era condição básica para a alienação uma forma de execução que deveria obedecer a certos princípios fundamentais que eram:

a) Alienação a ser feita por licitação;

b) Os editais de licitação deveriam indicar a finalidade da venda, isto é, os compradores deveriam executar os projetos que forem previstos nos editais;

c) Os concorrentes deveriam apresentar anteprojetos com a proposta de licitação e projeto, no prazo que for fixado no edital, sob pena de rescisão do contrato que se seguir à licitação.

Essa alienação de terras públicas se fazia nos moldes do artigo 10, parágrafo primeiro, do Estatuto da Terra.

Nos casos previstos em lei essa venda de imóveis poderia ser feita sem licitação, como se via do Decreto-lei 9.760, no artigo 654 e ainda 149 e 156.

Por sua vez, o artigo 188 da Constituição de 1988 determina:

Art. 188. A destinação de terras públicas e devolutas será compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária.

§ 1º A alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional.

Diversa é a legitimação da posse.

Com a previsão do seu artigo 5º, a Lei de Terras criou um instituto genuinamente nacional – o da Legitimação de Posse.

Determinou, assim, o artigo 5º daquela Lei:

Art. 5º. “Serão legitimadas as posses mansas e pacíficas adquiridas por ocupação primária, ou havidas de primeiro ocupante, que se acharem cultivadas ou com princípio de culturas, e moradia habitual do respectivo posseiro, ou de quem o represente, guardadas as regras seguintes...”

Desta disposição legal, Luiz Lima Stefanini(A Propriedade no Direito Agrário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1978) conceitua a legitimação de posse como:

“... exaração de ato administrativo, através do qual o poder público reconhece ao particular que trabalha na terra a sua condição de legitimidade; outorgando, ipso facto, o formal domínio pleno”.

É importante ressaltar que as terras legitimáveis são as devolutas, apesar de a Constituição Federal de 1988 ter trazido em seu artigo 188 que seriam legitimáveis as terras públicas. Sabe-se que terras devolutas são espécies de terras públicas e que a primeira Constituição que tratou da legitimação foi a de 1946 e que utilizou o vocábulo devolutas para determinar as terras a serem legitimáveis. O Estatuto da Terra em seu artigo 99 também usou a expressão terras devolutas se referindo ao mesmo assunto.

Em conformidade com o artigo 99 do Estatuto da Terra, a legitimação é instituto jurídico de índole administrativa, sendo o processo competente o administrativo.

“Art. 99. A transferência do domínio ao posseiro de terras devolutas federais efetivar-se-á no competente processo administrativo de legitimação de posse, cujos atos e termos obedecerão às normas do Regulamento da presente Lei”.

Atualmente, a legitimação de posse está regulamentada pela Lei n.º 6.383 de 1976. Observa-se consoante disposição desta Lei que a legitimação da posse não é promovida de vez; há a concessão de uma licença de ocupação, que só será obtida se atendidos pelo possuidor os seguintes requisitos prévios: a) serem as terras devolutas; b) área de até 100 (cem) hectares; c) comprovação de morada permanente e cultura efetiva, pelo lapso temporal não inferior a 1 (um) ano; d) não ser proprietário de imóvel rural; e) exploração de atividade agrária com seu trabalho e o de sua família direta e pessoalmente.

A licença de ocupação será concedida se observados estes requisitos prévios. Esta licença de ocupação é um documento que demonstra a titulação da posse, permitindo o acesso ao crédito rural e a preferência para aquisição definitiva do imóvel pelo preço histórico da terra nua. É dada pelo prazo mínimo de 4 anos.

Em conformidade com o artigo 99 do Estatuto da Terra, a legitimação é instituto jurídico de índole administrativa, sendo o processo competente o administrativo.

V = BENS PÚBLICOS

Logo, em 1916, o Código Civil apresentou a tríplice classificação dos bens públicos, repartindo-os em três grupos fundamentais: bens de uso comum; bens de bens de uso especial, bens dominiais.

Conforme ensinou Cretella Júnior(Curso de direito administrativo, 4º edição), esses três tipos de bens existem nos aparelhamentos brasileiros, no federal, no estadual, no municipal. Tem-se, portanto:

a) Os bens de uso comum(federais, estaduais, municipais), tais como os marés, rios, estradas, ruas e praças);

b) Os bens de uso especial(federais, estaduais, municipais) tais como os edifícios ou terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal;

c) Os bens dominicais ( federais, estaduais, municipais), ou seja, os que constituem o patrimônio da União, Estados ou dos Municípios, como objeto de direito pessoal, ou real de cada uma dessas entidades.

Sob o império da Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969, artigo 4º, achavam-se enumerados os bens federais e estaduais, incluindo-se entre os bens da União:

I – a porção das terras devolutas indispensável à segurança e ao desenvolvimento nacionais;

II – os lagos e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, constituam limite com outros países ou se estendam a território estrangeiro; as ilhas oceânicas, assim como as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países;

III – a plataforma continental;

IV – as terras ocupadas pelos silvícolas;

V – os que atualmente lhe pertencem; e

VI – o mar territorial

A Constituição de 1988, em seu artigo 20, trouxe a redação:

Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI - o mar territorial;

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

VIII - os potenciais de energia hidráulica;

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

§ 2º A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.

Destacamos no presente estudo as terras devolutas, artigo 20, II, da Constituição Federal que são indispensáveis ao desenvolvimento da Nação.

VI – AS TERRAS DEVOLUTAS

Celso Antônio Bandeira de Mello(Curso de direito administrativo, 26 º edição, pág. 909) disse que as terras devolutas são as terras públicas não aplicadas ao uso comum nem ao especial. Sua origem é a seguinte, segundo os autores: com a descoberta do País, todo o território passou a integrar o domínio da Coroa Portuguesa. Destas terras, lagos, tratos foram trespassados aos colonizadores, mediante as chamadas concessões de sesmarias e cartas de data, com a obrigação de medi-las, demarca-las e cultivá-las(quando então lhes adviria a confirmação, o que, aliás, raras vezes sucedeu), sob forma de “comisso”, isto é, reversão delas à Coroa, caso fossem descumpridas as sobreditas obrigações. Tanto as terras que jamais foram trespassadas, como as que caíram em comisso, se não ingressaram no domínio privado por algum titulo legítimo e não receberam destinação pública, constituem as terras devolutas. Com a independência do Brasil passaram a integrar o domínio imobiliário do Estado brasileiro.

As terras devolutas são bens públicos dominicais.

São as que, dada a origem pública da propriedade fundiária no Brasil, pertencem ao Estado sem estarem aplicadas a qualquer uso público – porque nem foram trespassadas do Poder Público aos particulares, ou, se o foram, caíram em comisso, nem se integraram no domínio privado por alguém título reconhecido como legítimo.

Da leitura da Lei 601, de 1850(que foi objeto de regulamento, 1.318, de 30.01.1854), ano importante na história brasileira(Código Comercial, proibição do tráfico de escravos), tido como um ano da graça, definia-se como terra devoluta(artigo 39 da Lei), estabelecendo-se a proibição de alienar gratuitamente terras públicas, salvo nos limites do Império numa extensão de 10 léguas(66 Km), em que podia haver concessões gratuitas para fins de de povoamento(artigo 1º da Lei e 82 do Regulamento). Os que se apossassem de terras públicas sujeitavam-se a multas prisão, sendo nominados de delinquentes(artigo 2 da Lei e 87 do Regulamento), o que bem demonstra a inadmissibilidade de usucapião de tais imóveis.

Em seu usucapião de terras públicas, Severiano Aragão( publicado na Revista Jurídica n. 231, pág. 31) disse: Parece erronia imperdoável querer taxar de devolutas áreas de terra apenas por não transcritas em nome de particular.

Afirmou Tupinambá M. Castro do Nascimento ("Usucapião" - ED. SÍNTESE - 3ª ed. - Porto Alegre - 1981, pág. 17, Cap. nº 1) "Terras devolutas são as terras públicas por devolução, às quais a entidade pública titular não lhes deu uso comum ou especial".

O Ministro Luiz Edson Fachin da PUC de Curitiba, abordando o tema "Terras Devolutas e a Questão Agrária Brasileira" (Rev. da AMAGIS - vol. 8, junho-89 - págs. 197 e seguintes), invocando o prof. Fernando Pereira Sodero, considera que "a discussão da função social da propriedade (com o Estatuto da Terra) é o ponto presente na temática do Direito Agrário (...), nascendo uma nova fase do direito de propriedade, inclusive no que tange à relação posse-trabalho, extremamente relevante na regularização fundiária de terras devolutas" (pág. 203).

Ainda existem terras devolutas, cumprindo aos entes públicos a sua "discriminação, seja transferindo-lhe o domínio aos sem-terra, em alocações dominiais, ou mediante concessão ou autorização de uso, através, v.g. da chamada licença de ocupação”.

Colho da Representação 913, Relator Ministro Soares Muñoz alguns conceitos importantes:

"O conceito de terras devolutas ficou expresso na Lei nº 601, de 18.9.1850: as que não se achavam aplicadas a algum uso público nacional ou provincial; as que não se encontravam no domínio particular por algum título legítimo, nem foram havidas por sesmarias e outras concessões de Governo geral ou provincial, não incursos em comisso por falta de cumprimento das condições, por medição, confirmação e cultura; as que não foram ocupadas por posses que, apesar de não se fundarem em título legal, estiverem legitimadas pela mesma lei."

Por sua vez, afirma Hely Lopes Meirelles, no seu Direito administrativo, ed. 1966, p. 453:

'Terras devolutas são todas aquelas que, pertencentes ao domínio público de qualquer das entidades estatais, não se acham utilizadas pelo Poder Público, nem destinadas a fins administrativos específicos. São bens públicos patrimoniais ainda não utilizados pelos respectivos proprietários. Tal conceito nos foi dado pela Lei imperial nº 601, de 18 de setembro de 1854, e tem sido aceito uniformemente pelos civilistas.

Já o Supremo Tribunal Federal, por sua primeira turma, ao decidir o Recurso Extraordinário n. 72 020, do qual foi relator o Eminente Ministro Rodrigues Alckmim, desaprovou a presunção a favor do estado, nos seguintes termos:

'Também a inexistência de transcrição de gleba em nome de particular não faz presumir que as terras sejam devolutas. Transcrição é meio de adquirir o domínio, nos termos do Código Civil, sem que se possa desconhecer a existência de meios outros, na vigência do Código Civil e antes dele. Consequentemente, o só fato de não achar-se transcrito o imóvel não significa deva tratar-se de gleba devoluta.

" O fato de a área não se achar transcrita em nome de qualquer particular não quer dizer, por si só, que ela é composta de terras devolutas."

Do exposto, vê-se que a tese do estado, no sentido de que seriam devolutas e pertencentes ao seu patrimônio, as terras não transcritas no registro de imóvel em nome de particular, embora ardente e brilhantemente sustentada, não encontra apoio nos ensinamentos dos mestres e nem amparo nos melhores julgados.

Note-se, ainda, que em nosso direito positivo nenhuma regra expressa autoriza a aludida presunção, ficando certo, isso sim, que são devolutas e pertencentes ao domínio público - de qualquer das entidades estatais - aquelas terras que foram devolvidas ao estado, segundo as legislações anteriores ao Código Civil que, inquestionavelmente, não previam a obrigatoriedade de transcrição da aquisição da propriedade.

Abordando a matéria, Pontes de Miranda, no seu alto saber jurídico, ensina:

"A concepção de que ao Príncipe toca o que, no território, não pertence a outrem, particular ou entidade de direito público, é concepção superada. As terras ou são dos particulares, ou do estado ou nullius. Nem todas as terras que deixam de ser de pessoas físicas ou jurídicas se devolvem ao estado. Ao estado vai o que foi abandonado, no sentido preciso do sistema jurídico. Ao estado foi o que, segundo as legislações anteriores ao Código Civil, ao estado se devolvia. A expressão devoluta acompanhando terras a esse fato se refere. O que não foi devolvido não é devoluto. Pertence a particular, ou ao estado, ou a ninguém pertence." – Comentários à Constituição de 1967, Tomo I, p.520. e, às fls. 522, da mesma obra, conclui o mestre: "As terras que nunca foram da União, do estado-membro ou do município, nem dos particulares, são terras sem dono, terras res nullius, terras a déspotas. Podem ser objeto de posse, no sentido privatístico, ou em via de serem usucapidas."

Precisamente, nesse sentido foi o despacho do eminente Ministro Antonio Neder do Supremo Tribunal Federal ao indeferir o agravo nº 59 550, publicado no DO de 30.5.74, p. 3677: "Realmente, defende a Fazenda do Estado a tese de que toda terra sem título de propriedade particular é do domínio público.

Vale dizer as terras não transcritas seriam devolutas independentemente de ações discriminatórias. Evidentemente, não se pode aprovar essa hermenêutica. Cumpre à Fazenda, que alega o domínio, a prova de ser a propriedade devoluta, o que de modo al-título legítimo, nem foram havidas por sesmarias e outras concessões de Governo geral ou provincial, não incursos em comisso por falta de cumprimento das condições, por medição, confirmação e cultura; as que não foram ocupadas por posses que, apesarde não se fundarem em título legal, estiverem legitimadas pela mesma lei.'"

Por sua vez, afirma Hely Lopes Meirelles, no seu Direito administrativo, ed. 1966, p.453: 'Terras devolutas são todas aquelas que, pertencentes ao domínio público de qualquer das entidades estatais, não se acham utilizadas pelo Poder Público, nem destinadas a fins administrativos específicos. São bens públicos patrimoniais ainda não utilizados pelos respectivos proprietários. Tal conceito nos foi dado pela Lei imperial nº 601, de 18 de setembro de 1854, e tem sido aceito uniformemente pelos civilistas.'

Já o Supremo Tribunal Federal, por sua primeira turma, ao decidir o Recurso Extraordinário nº 72 020, do qual foi relator o Eminente Ministro Rodrigues Alckmim, desaprovou a presunção a favor do estado, nos seguintes termos:

"Também a inexistência de transcrição de gleba em nome de particular não faz presumir que as terras sejam devolutas. Transcrição é meio de adquirir o domínio, nos termos do Código Civil, sem que se possa desconhecer a existência de meios outros, na vigência do Código Civil e antes dele. Consequentemente, o só fato de não achar-se transcrito o imóvel não significa deva tratar-se de gleba devoluta. " O fato de a área não se achar transcrita em nome de qualquer particular não quer dizer, por si só, que ela é composta de terras devolutas."

A Constituição estabelece que a destinação de terras públicas e devolutas não se faça em prejuízo da população do campo que aguarda a implementação do direito à moradia. A Carta Magna também aponta a necessidade de que haja democratização do acesso à terra, desconcentrando a estrutura fundiária brasileira, bem como que a produção agrícola se diversifique, como garantia de alimentação adequada a todos os brasileiros e brasileiras.

O governo federal admite que, na Amazônia, aproximadamente 24% das terras estão sob apropriação privada, 31% são áreas públicas protegidas (sendo que 21% são áreas indígenas e 10% são compostas por unidades de conservação) e 45% são terras públicas devolutas, o que representa, aproximadamente, 235 milhões de hectares na Amazônia Legal. Devido ao descontrole sobre o patrimônio público e pelo fato de o cadastro de imóveis rurais privados não ser confiável, os números apresentados não são fidedignos. De fato, o número de terras devolutas é menor do que o apresentado pelo governo, pois, nas décadas de 70 e 80, diversas áreas foram arrecadadas ou discriminadas. Segundo a CPI da Grilagem de Terra (Brasil, 2002, p. 546), entre 1985 e 1994 foram discriminadas e/ou arrecadados 6.966.922 hectares de terras devolutas. Somente uma análise gleba por gleba permite saber exatamente quais áreas podem ser definidas como patrimônio fundiário próprio – e, portanto, não devoluto –, quais áreas são devolutas e quais estão sob domínio privado.

Os artigos 24 e 99 do Estatuto da Terra (Lei no 4.504/1964) afirmam que deve ser respeitada a ocupação de terras devolutas federais, manifestada em cultura efetiva e moradia habitual. Logo, é condição sine qua non que a área esteja sendo ocupada. O artigo 26 do mesmo diploma legal orienta que o “imóvel rural não é divisível em áreas de dimensão inferior à constitutiva do módulo de propriedade rural.”

Terá preferência para adquirir um lote da dimensão do módulo de propriedade rural o que ocupar a terra devoluta por pelo menos um ano (Estatuto da Terra, artigo 97, II). Uma novidade está prevista no artigo 120 da Lei no 11.196, de 21 de novembro de 2005, que permite ao Incra a concessão de uso da terra ou a titulação definitiva de lotes com até 500 hectares na Amazônia Legal, sem precisar de licitação. Só serão beneficiados: a pessoa física que, nos termos de lei, regulamento ou ato normativo do órgão competente, haja implementado os requisitos mínimos de cultura e moradia; o imóvel situado em zona rural; e, exclusivamente, as áreas em que a detenção por particular seja comprovadamente anterior a 1o de dezembro de 2004. Essa medida ajudará a resolver problemas existentes em assentamentos rurais na Amazônia e ampliará a área que pode ser regularizada sem licitação pública, que antes estava limitada a 100 hectares. Esta lei modificou parte do artigo 17 da Lei no 8.666/1993, que regulamentou o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, instituindo normas para licitações e contratos da Administração Pública. Especificamente, o artigo 17 trata da alienação de bens da Administração Pública

VII - A MP 910 E SUAS INCONSTITUCIONALIDADES

Em julho/2017 foi publicada a Medida Provisória nº 759, sancionada pelo presidente Michel Temer, que flexibiliza o processo de regularização de propriedades rurais, sendo esta medida provisória apelidada de de “MP da Grilagem”, considerando que muitos especialistas e entidades ambientais apontam para o risco desta medida provisória não apenas impedir a punição dos grileiros atuais, mas também incentivar novas grilagens e, consequentemente, todos os crimes com ela associados.

A MP 910, atualmente sob análise do Congresso Nacional, promove alterações na Lei 11.952/2009 - que já havia sofrido modificações pela Lei 13.465/2017. Essas duas legislações também são oriundas de medidas provisórias, que ficaram conhecidas como "MPs da grilagem" e cujas inconstitucionalidades são objeto de ações que tramitam no Supremo Tribunal Federal.

Para a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão (PFDC), órgão do Ministério Público Federal, a nova MP sobre regularização fundiária aprofunda inconstitucionalidades das proposições anteriores e resultará em impactos sociais, econômicos e ambientais ainda mais graves.

VIII CRITÉRIOS PARA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA PARA OCUPAÇÕES ACIMA DE 500 E ABAIXO DE 2.500 HA

Apesar de não existir um artigo na Constituição que estabeleça um limite máximo para a propriedade da terra, encontramos diversos comandos constitucionais que proíbem o poder público de favorecer a concentração da terra. O inciso III do artigo 3° da Constituição Federal afirma que constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”. Ao tratar da política agrícola e fundiária e da reforma agrária, no artigo 188, determina que a destinação de terras públicas e devolutas seja compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária. Estabelece ainda, no parágrafo primeiro do mesmo artigo, que a alienação ou a concessão de terras públicas, com área superior a 2.500 hectares, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional. Na concepção agrarista, a reforma agrária implica a mudança da estrutura fundiária baseada em um novo ordenamento jurídico. Portanto, o que motiva a política de reforma da estrutura da propriedade em qualquer país é a exigência de maior igualdade econômica e social, uma redistribuição justa da terra e o aumento da produtividade. A reforma agrária implica todos os meios legais de redistribuição de terras e de modificação na estrutura fundiária. Não foi por outro motivo que nos atos das disposições constitucionais transitórias, artigo 51, ficou determinada a revisão de todas as doações, vendas e concessões de terras públicas com área superior a 3.000 hectares, realizadas no período de 1° de janeiro de 1962 a 31 de dezembro de 1987. O objetivo que se buscava era reverter ao patrimônio público as terras que haviam sido ilegalmente transferidas aos particulares. Desse modo, o primeiro princípio constitucional a ser observado na regularização de posse é o de que os critérios e procedimentos de regularização não podem favorecer a concentração de terra. A área máxima que o órgão fundiário pode regularizar é inferior a 2.500 hectares, ou seja, pode-se estabelecer um patamar menor que 2.500 hectares, mas nunca superior. Acima dessa dimensão deverá ser feita análise caso a caso, pelo Congresso Nacional.

IX – UM CONFRONTO COM NORMAS AMBIENTAIS

À vista de toda essa experiência, a Convenção de Estocolmo, de 5 a 16 de junho de 1972, que foi seguida, vinte anos depois, no Rio de Janeiro, pela Rio mais vinte, eventos realizados pelas Nações Unidas, onde se reafirmou o compromisso internacional por um desenvolvimento sustentável, delineou:

- o homem é, ao mesmo tempo, resultado e artífice do meio que o circunda, que lhe dá o sustentáculo físico e a possibilidade de desenvolver-se intelectual, moral, social e espiritualmente;

- a proteção e a melhoria do ambiente humano representam o mais grave problema que afeta o bem-estar dos povos e do desenvolvimento econômico do mundo inteiro; representam, ademais, um anseio premente dos povos de todo o mundo e um dever de todos os governos;

- Deve o homem reexaminar constantemente a própria experiência e continuar a descobrir, a inventar, a criar e a progredir.

O principal documento produzido pela Rio-92, a Agenda 21, é um programa de ação que viabiliza o novo padrão de desenvolvimento ambientalmente racional. Concilia métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência econômica. Tal documento foi estruturado em quatro seções subdivididas num total de 40 capítulos temáticos, que tratam de temas como: dimensões econômicas e sociais; conservação e questão dos recursos para o desenvolvimento; revisão dos instrumentos necessários para a execução das ações propostas e aceitação do formato e conteúdo da agenda. Foram desenvolvidos temas como: mudança de clima, temática já objeto de discussão na Conferência de Kyoto, em 1997, que deu origem ao protocolo de Kyoto; ar e água, Congresso da ONU, em Estocolmo, realizado em 1972, que adotou um tratado para controlar 12 substâncias químicas organocloradas, daí se tendo a Convenção sobre Poluentes Orgânicos Persistentes, onde se pede a eliminação de oito substâncias químicas como clordano, DDT e PCBs; transporte alternativo de automóveis híbridos, movidos a gasolina e a energia elétrica, que já reduzem as emissões de dióxido de carbono no Japão, na Europa e nos Estados Unidos.; ecoturismo, onde se incentiva a proteção de áreas naturais e culturas tradicionais; redução de desperdício, onde empresas adotam programas de reutilização e redução; redução da chuva ácida, onde se desenvolvem discussões para limitar as emissões de dióxido de enxofre, lançado por usinas movidas a carvão, anotando-se que a Alemanha adotou um sistema obrigatório de geração doméstica de energia através da célula fotoelétrica.

Nessa linha de entendimento, a Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, proclama, no artigo 2º, que ¨quem, de qualquer forma, concorre para a prática dos crimes previstos na Lei, incide nas penas a estes cominadas, na medida de sua culpabilidade, bem como o diretor, o administrador, o membro do conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica que, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixa de impedir a sua prática, quando podia agir para evitá-la.¨

Por sua vez, no artigo 3º da lei que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, na linha do direito comparado, e diante da previsão constitucional, determina que as pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civilmente e penalmente, nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual ou de seu colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade. Adota-se, no artigo 4º, o instituto da disregard doctrine, com a desconsideração da personalidade jurídica, sempre que for criado um obstáculo ao ressarcimento dos prejuízos causados à qualidade do meio ambiente. Supera-se o conflito entre as soluções éticas, que questionam a autonomia patrimonial da pessoa jurídica para responsabilizar sempre os sócios, e as técnicas que se apegam, de forma inflexível, ao primado da separação subjetiva das sociedades. Especificamente, na Lei de crimes contra o ambiente, no artigo 24, há previsão de que a pessoa jurídica constituída ou utilizada, preponderantemente, com o fim de permitir, facilitar ou ocultar a prática de crime definido na Lei terá decretada sua liquidação forçada, seu patrimônio será considerado instrumento do crime e como tal perdido em favor do Fundo Penitenciário Nacional.

A Amazônia não é só uma floresta, que deve ser contemplada, mas preservada, assim de tudo.

Floresta é “a vegetação cerrada constituída de árvores de grande porte, cobrindo grande extensão do terreno”. Essa vegetação pode ser assim classificada: floresta latifoliada perene; floresta latifoliada semidecídua; floresta aciculifoliada; manguezal; caatinga; cerrado; vegetação de praias e restingas vegetação mista de mata e campo; complexo do pantanal; vegetação campestre. Um país que tem biomas como o da Amazônia e da Mata Atlântica tem imensa responsabilidade social.

O Código Florestal, nessa ordem de ideias, já determinava que consideram-se de preservação permanente, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e outras áreas de vegetação.

Mas o desmatamento preocupa.

O Poder Executivo, do que se vê de atos normativos, como a MP 2.166-67/2001, artigo 16, se for indicado pelo Zoneamento Ecológico – Econômico – ZEE e pelo Zoneamento Agrícola, ouvidos o CONAMA, o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério da Agricultura e do Abastecimento, poderá reduzir, para fins de recomposição, a Reserva Legal, na Amazônia Legal, para até 50% de sua propriedade, excluídas em qualquer caso, as Áreas de Preservação Permanente, os ecótonos, os sítios e ecossistemas especialmente protegidos, os locais de expressiva biodiversidade e os corredores ecológicos.

X – PROPOSTA APRESENTADA

No trabalho já apresentado(A grilagem de terras públicas na Amazônia Legal) há as seguintes propostas:

a) não ser proprietário de imóvel rural em qualquer parte do território nacional; b) explorar diretamente, por mais de um ano, o imóvel rural ocupado, com utilização adequada dos recursos naturais e preservação do meio ambiente, conforme estabelece a legislação ambiental; c) manter residência no imóvel ou em local próximo a ele, de modo que possibilite a sua exploração; d) ter no agroextrativismo a sua principal atividade; e) não exercer função pública, autárquica ou em órgão parestatal, ou achar-se investido de atribuição parafiscal; f) não ter sido contemplado anteriormente com parcelas em programa de reforma agrária ou alienações públicas de terra, no âmbito estadual ou federal; g) não deve haver oposição de terceiros; h) é permitido ao possuidor – tanto o universal quanto o singular –, para fim de contar o prazo exigido, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas; i) somente pessoa física pode ser beneficiária de alienação de terras públicas federais, ainda que o agroextrativismo seja sua principal atividade.

XI - CONCLUSÕES

Valho-me das conclusões trazidas pela Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão quando disse que “estímulo à grilagem de terras públicas, perda de receitas, ampliação de conflitos no campo, desmatamento e severos impactos no cumprimento do que estabelece a Constituição Federal quanto às políticas de reforma agrária no país. Essas são algumas das inconstitucionalidades presentes na Medida Provisória n° 910, editada pelo governo federal em 10 de dezembro de 2019 para conceder títulos de propriedades rurais a ocupantes de terras públicas da União”.

"No caso da MP 910, não há um só estudo que evidencie que o enorme destacamento do patrimônio público para o privado é medida de justiça e de atenção ao interesse comum. Pelo contrário, a fragilidade das bases de dados fundiários oficiais revela que não é ainda possível determinar o número, a distribuição e o perfil dos imóveis que necessitam de regularização. Portanto, ela propõe uma alteração de lei vigente, com efeitos projetados até 2021, sem qualquer análise dos impactos positivos e negativos por ela gerados".

Para a PFDC, longe de evidenciar a realização de justiça social na distribuição de terras, essa sucessão de medidas legislativas que vão flexibilizando os requisitos para a regularização fundiária tem também o potencial explosivo de gerar condutas criminosas de invasão de terras públicas. Isso porque parte significativa das áreas a serem regularizadas proveem de contratos celebrados sob a denominação de Contrato de Alienação de Terra Pública e Contrato de Compromisso de Compra e Venda, largamente utilizados no processo de "ocupação" da Amazônia Legal, sobretudo nos estados de Rondônia, Pará e Mato Grosso.

"Não há, na MP 910, qualquer compromisso com esse mandamento, uma vez que, em momento algum, procura o alinhamento da destinação das terras a essas políticas. Pelo contrário, considerando o grande volume de terras que passa para o domínio privado e o encolhimento do gasto público decorrente da Emenda Constitucional 95, não há dúvidas a respeito do forte impacto da MP em relação à reforma agrária"..