AGENTES POLÍTICOS E A APLICAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Nº 8.429/92 EM DECORRÊNCIA DE FRAUDE LICITATÓRIA
Resumo: O presente trabalho vem com o objetivo de discorrer acerca das situações que podem aplicar-se a Lei de Improbidade Administrativa, em especifico a agentes políticos no mal exercício de suas atribuições, particularmente no que refere-se a licitações fraudulentas (superfaturadas). Ao longo de toda esta pesquisa foi perceptível quais são as respectivas funções dos agentes políticos, bem como a inserção, mesmo que entre linhas, da importância da observação dos princípios da administração pública, em especial da moralidade (honestidade) para a manutenção da ordem administrativa no âmbito público. Utilizou-se de meios bibliográficos para a elaboração deste estudo exploratório que ainda encontra-se em andamento.
Palavras chave: Administração Pública. Agente Político. Improbidade Administrativa. Licitação.
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho objetiva discorrer acerca do conceito “agente público”, em especifico ao seu desdobramento, ou melhor, a sua classificação, destacando-se neste estudo os agentes políticos, bem como, suas atribuições na esfera pública e a possibilidade de imputação de improbidade administrativa, previsto na Lei nº 8.429/92, decorrente do uso de meios indevidos, em especifico, fraudes licitatórias para enriquecimento próprio.
Para tanto, será necessário apresentar de forma clara a conceituação de agente público, e posteriormente de agentes políticos, além de trazer a Lei nº 8.429/92, e a conceituação de licitação como peças fundamentais de toda esta análise.
Frente ao cenário que se vivência, esta argumentação se apresenta de grande relevância, visto que a sociedade necessita de fato, de meios de controle e fiscalização da atividade política.
O enriquecimento ilícito de agente político em razão do cargo ou função que ocupa na administração pública, ferem os princípios condutores da atividade administrativa, acarretando na possibilidade de aplicação da lei de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92), cuja qual relaciona-se ao exercício irregular das funções de agentes públicos ou qualquer pessoa que ofenda o patrimônio público. Assim sendo, objetiva-se trazer de modo claro tudo o que fora dito, proporcionando uma melhor compreensão, possibilitando inclusive uma possível fiscalização social acerca da temática tratada. Utilizou-se de meios bibliográficos para a elaboração deste estudo que ainda encontra-se em andamento.
2 AGENTE PÚBLICO
Considera-se agente público toda a pessoa que ocupa legalmente cargo ou função pública para prestar serviços à sociedade e ao Estado, visando ao interesse público e ao bem comum, exercendo as atribuições e responsabilidades previstas, com ou sem remuneração.
Inicialmente classificam-se os agentes públicos conforme a doutrina, sendo eles: Agentes Políticos, Militares, Servidores Públicos, Empregado Público, Estatutário, Servidores Temporários e Particulares em Colaboração com o Poder Público.
No entanto, não se entrará em pauta neste estudo toda a classificação dos agentes públicos, mas sim unicamente os agentes políticos, ocupando estes, lugar de destaque nesta análise.
2.1. AGENTES POLÍTICOS E SUAS ATRIBUIÇÕES
Conforme acima mencionado, os agentes políticos fazem parte da classificação de agentes públicos, e são definidos por Adair Loredo Santos, conforme suas atribuições e lugar que ocupam na administração pública.
“Os agentes políticos são pessoas físicas titulares de cargos do primeiro escalão do governo que exercem funções políticas e constitucionais. Seu vínculo com o Estado não decorre de natureza profissional e sim política, sendo eles investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para executar as prerrogativas previstas na Constituição ou leis. São os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, isto é, são ocupantes dos cargos que compõem o rol constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do poder. Sua função é a de formadores da vontade superior do Estado. Na doutrina, não há uniformidade na conceituação de agentes políticos”. (SANTOS, 2004).
Assim sendo, enquadram-se nessa categoria os ocupantes dos Poderes Executivos, bem como dos Poderes Legislativos, em todas as esferas (Federal, Estadual e Municipal), e seus auxiliares diretos. São eles:
“Chefes do Poder Executivo, sejam eles: o Presidente da República e seu vice, Governadores e vice, Prefeitos e vice e seus auxiliares imediatos, Ministros e Secretários de Estado e de Municípios; os integrantes do Poder Legislativo, Senadores, Deputados e Vereadores; os integrantes do Poder Judiciário, Ministros, Desembargadores e Juízes; membros do Ministério Público, integrados por Procuradores da República e da Justiça, Promotores e Curadores públicos; ocupantes dos Tribunais de Contas, os Ministros e Conselheiros.” (SANTOS, 2004).
Há quem diga que os agentes políticos seriam “os componentes do governo nos seus primeiros escalões, investidos de cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais”. Dentro desta categoria estariam: o Presidente da República, os Governadores, os Prefeitos e auxiliares diretos; os membros do Poder Judiciário; os do Ministério Público; dos Tribunais de Contas e os representantes diplomáticos.
Evidencia-se que são muitas as correntes doutrinarias acerca dos agentes políticos, cada qual com um entendimento, tanto de quem são, como a função que exercem na administração pública. Nohara exemplifica, dizendo o seguinte:
“Existe uma corrente majoritária, de Celso Antônio Bandeira de Mello, José dos Santos Carvalho Filho e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que possuem o entendimento de que agente político está muito mais relacionado com o desempenho de função política ou de governo do que com o fato de o agente desempenhar atribuições com prerrogativas e responsabilidades decorrentes diretamente da Constituição Federal ou de leis especiais. Os agentes políticos, dentro desta perspectiva, seriam aqueles que concorreriam para o direcionamento dos fins da ação do Estado mediante a fixação de metas, diretrizes ou planos que pressupõem decisões governamentais. Incluem-se nesta categoria, portanto: os chefes do poder executivo e seus auxiliares diretos, ministros ou secretários, e os parlamentares, senadores, deputados e vereadores”.(NOHARA, 2011. P. 681).
A expressão “funcionário público” da Constituição Federal de 1988, o “dizer” mais adequado para definir a pessoa natural que presta função pública passou a ser “agente público”. Contudo, a classificação dos agentes públicos pela doutrina é extremamente divergente. Especialmente no que tange à espécie agentes políticos; não há unanimidade.
Bandeira de Mello, citado por Maria Sylvia Zanella di Pietro traz a definição de maior aceite pela doutrina, sendo a seguinte:
“Agentes políticos são os titulares dos cargos que compõe o arcabouço constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do poder. Sua função é a de formadores da vontade superior do Estado” (DI PIETRO, 2012, p. 582).
Desta forma, para ele, os agentes políticos se constituiriam apenas pelos poderes executivos e legislativos, bem como por seus auxiliares diretos, como ministros e secretários.
Ainda é de se salientar que adentrar-se-á unicamente na classificação de maior entendimento na doutrina, ou seja, a que corresponde ao pensamento de Mello.
3 LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Para dar prosseguimento, é necessário de antemão, uma definição prévia, de fácil entendimento do que é improbidade administrativa.
Caracteriza-se como sendo o oposto de Probo (sentido ético, moral) – Probidade, cujo termo é compreendido como honestidade/moralidade. Sendo assim, improbidade são todos os atos que contrariam a definição de probidade.
A Lei nº 8.429/92, Lei de Improbidade Administrativa, foi criada em virtude de amplo apelo popular contra certas vicissitudes que assolam o serviço público, tendo em vista a ineficácia do diploma então vigente destacando-se por sua função teleológica e por possibilitar, na seara cível, a punição de agentes públicos improbos. Decorreu, pois, aquele diploma legal, da necessidade de acabar com os atos atentatórios à moralidade administrativa e causadores de prejuízo ao erário público ou ensejadores de enriquecimento ilícito, infelizmente tão comuns no país, como é de conhecimento popular.
Com o advento da Lei nº 8.429/92, os agentes públicos passaram a ser responsabilizados na esfera civil pelos atos de improbidade administrativa, ficando sujeitos às penas desta lei.
“Pelo artigo 37, § 4º, da Constituição, os atos de improbidade importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”. (DI PIETRO, 2011, p. 900).
O vínculo que tais agentes têm com o Estado não é de natureza profissional, mas de natureza política. A Relação jurídica que os vincula ao Estado é de natureza institucional, estatutária. Seus direitos e deveres não advêm de contrato travado com o Poder Público, mas descendem diretamente da Constituição e das leis.
Pode-se afirmar que o que caracteriza os agentes políticos é o cargo que ocupam, de elevada hierarquia na organização da Administração Pública, bem como a natureza especial das atribuições por eles exercidas (executivas e legislativas), não se levando em consideração o sujeito que ocupa o cargo, mas o cargo que é ocupado.
4 LICITAÇÕES PÚBLICAS
Segundo Bittencourt, licitações são meios (processos) pelos quais o Estado contrata serviços e adquire bens, optando pela proposta de maior vantagem (menor custo e maior qualidade), além de proporcionar a participação equiparada (Princípio da Isonomia) a quem quer que queira participar do processo licitatório, desde que em acordo com os requisitos necessários.
Meirelles traz uma conceituação de licitação de modo claro e objetivo, facilitando a compreensão, e evidenciando o porquê da necessidade de sua aplicação/uso na esfera pública.
“Licitação é o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Como procedimento, desenvolve-se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o que propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos”. (MEIRELLES, 2005, p. 269).
Deste modo, vê-se claramente que os processos licitatórios são de suma importância na administração pública e que estão diretamente atrelados aos princípios constitucionais, cujo quais, quando não observados podem resultar na aplicação da Lei de Improbidade Administrativa, conforme será visto adiante.
4.1. LICITAÇÕES PÚBLICAS COMO MEIO INDEVIDO DE ENRIQUECIMENTO
Conforme anteriormente mencionado, os processos licitatórios relacionam-se a possibilidade de participação isonômica de todos que desejam o fazer, bem como trazer benefícios a administração pública, de modo a adquirir bens e serviços de qualidade pelo menor custo.
No entanto, fraudes licitatórias ocorrem, e são tidas como atos de improbidade administrativa que causam lesão ao erário, e atos administrativos que atentam contra os princípios da administração pública, como a moralidade (honestidade).
Isso em detrimento de que ao fraudar um processo licitatório, tendo, por exemplo, superfaturamentos de contratos (colocar o valor dos produtos licitados acima do valor de mercado, para “ficar” com o restante da quantia), feitos por agentes políticos, está-se tirando proveito próprio em razão do cargo ou função que se ocupa, vindo a lesar o patrimônio do Estado, a partir de desvios do cofre público.
Convém ressaltar que fraudes licitatórias não são os únicos e exclusivos meios, cujo quais, possibilitam a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa, mas sim, uma das formas, pois, como fora anteriormente mencionado, ferem os princípios constitucionais, que dão um fio condutor a administração pública.
Em outras palavras, eis que um agente político é eleito para representar a sociedade frente ao Estado; goza de benefícios e prerrogativas para o exercício de suas funções, tanto administrativas, quanto legiferantes. Deve ao menos em tese, agir com probidade (honestidade, moralidade), porém, faz o oposto, utilizando-se de meios indevidos para enriquecimento próprio, como exemplo, superfaturamento de licitações (colocar o valor acima do valor de mercado), com o intento de tirar vantagens desse ato. Utiliza-se do cargo ocupado para tanto, ferindo os princípios que regem a administração pública, e causando danos (prejuízo) ao erário.
Tal prática é passível de punição, através da lei n. 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), visto que a prática/ato realizado não condiz com a normativa constitucional.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Seguindo-se essa linha de raciocínio, é de concluir-se que toda a conceituação aqui apresentada, mesmo tratando-se de uma pesquisa meramente introdutória e exploratória é de grande relevância, frente ao contexto social que vivência-se atualmente.
Diante do exposto, é premissa importante que a “Constituição” deve ser sempre observada, uma vez que a administração Pública é antes de tudo regida por Princípios Constitucionais, cujo quais orientam como deve se dar os processos e atos administrativos, e ainda, é de grande valor a devida observação/fiscalização social, de modo a exercer um determinado controle da atividade administrativa/legislativa desempenhada pelos agentes políticos. Ao longo de toda esta abordagem fora salientado da importância da licitação e dos princípios, ainda que entrelinhas.
A lei de Improbidade Administrativa não exige que o agente seja servidor público, muito pelo contrário, prevê expressamente que não se exigirá tal condição para aplicação das penas nela previstas. Sendo assim, os agentes políticos, conforme posição doutrinária e jurisprudencial estariam incluídos no regime desta lei.
Devido à complexidade do tema abordado, faz-se necessário um estudo pormenorizado de cada ponto, não bastando apenas as analises bibliográficas, mas sim, um estudo de campo, empírico aprofundado para que se possa chegar a uma conclusão de fato. Porém, convém ressaltar que a objetivação do presente trabalho concluiu-se com êxito, pois tratava-se de uma introdução exploratória acerca das situações, cuja quais fora restrito a licitações em que o agente político sofreria sanções advindas da aplicação da Lei de Improbidade Administrativa, decorrente de fraudes no processo licitatório.
REFERÊNCIAS
BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Manual de direito administrativo./ Marcus Vinicius Corrêa Bittencourt. Belo Horizonte: Fórum 2005.
Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. 292 p. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.
DE MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. Editora Malheiros, 2004.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 14ª edição. São Paulo: Atlas, 2002.
DI PRIETO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19° Edição. Editora Jurídico Atlas, 2006.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. – 25. Ed. – São Paulo: Atlas, 2012.
MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 30º edição. São Paulo: Malheros Editores.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Ed. Malheiros Editores, 17ª Edição.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo, São Paulo: Atlas.
NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2016.
SANTOS, Adair Loredo. Elementos do Direito, Direito Administrativo. Editora DPJ, 2004.