1. INTRODUÇÃO
Orçamento público é um instrumento de planejamento e execução das finanças públicas. Na atualidade, o conceito está intimamente ligado à previsão das Receitas e à fixação das Despesas públicas. No Brasil, sua natureza jurídica é considerada como sendo de lei em sentido formal, apenas. Isso guarda relação com o caráter meramente autorizativo das despesas públicas ali previstas. O orçamento contém estimativa das receitas e autorização para realização de despesas da administração pública direta e indireta em um determinado exercício que, no Brasil, coincide com o ano civil.
2. CONCEITUAÇÃO DA TEMÁTICA
No Brasil a iniciativa das leis orçamentárias pertence à chefia do Poder Executivo e, portanto é apresentado pela Presidência da República em âmbito federal, pelos Governadores em âmbito estadual e distrital e pelos Prefeitos em âmbito municipal. Em tese, as leis orçamentárias devem ser propostas e debatidas antes do próximo exercício financeiro, quando iniciarão a sua vigência. Não obstante, a prática política tem demonstrado que, muitas vezes, as leis orçamentárias são aprovadas já no ano de sua vigência.
Existem três tipos de leis orçamentárias, conforme dispõe o art. 165 da Constituição Federal: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Embora sejam três tipos de lei só há um orçamento, contido na Lei Orçamentária Anual. As duas demais leis têm como principal função orientar o planejamento dos gastos à longo prazo (PPA) e adequar metas fiscais e financeiras de curto prazo (LDO). A Lei orçamentária traz o orçamento em si, autorizando os gastos em atividades específicas.
3. PLANO PLURIANUAL (PPA)
É um plano de médio prazo (quatro anos), por meio do qual se procura ordenar as ações do governo que levem a atingir objetivos estratégicos e metas quantitativas fixados para o período de quatro anos, tanto no federal como nos governos estaduais e municipais. Nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, sob pena de crime de responsabilidade.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) Norteia a elaboração do orçamento anual de forma a adequá-lo às diretrizes e objetivos estabelecidos no Plano Plurianual, restrito ao ano a que se refere. Define as metas em termos de programas.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece parâmetros para a aplicação do recurso orçamentário anual, por meio do Plano Plurianual (PPA), para garantir o objetivo-fim, sem prejudicar o controle do Tesouro Nacional. O PPA compreenderá três exercícios do atual mandatário e o primeiro exercício do próximo.
Da mesma forma, irá procurar nortear o comportamento da Receita, bem como especificar - em detalhamentos setoriais, indicadores e ações - os gastos da Despesa no mesmo período. Lei Orçamentária Anual (LOA) É o orçamento propriamente dito.
O Orçamento Geral da União (OGU) é composto pelo Orçamento Fiscal, o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais e o Orçamento da Seguridade Social. a) Orçamento Fiscal: refere-se aos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e órgãos de administração pública direta e indireta. b) Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais: empresas em que o Estado detém a maioria do capital social com direito a voto. c) Orçamento da Seguridade Social: entidades a ela vinculadas, fundos e fundações mantidas pelo poder público. Cabe a toda unidade da Administração Pública definir as prioridades de gasto, com algumas limitações (constitucionais ou legais).
A Constituição Federal de 1988 preceitua que a iniciativa das leis do PPA, das Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento cabe ao Executivo. Assim, os demais Poderes encaminham suas propostas orçamentárias que são consolidadas pelo Executivo que, por sua vez, encaminha o Projeto de Lei ao Legislativo para emendas e aprovação. Nem sempre o orçamento é cumprido à risca, devido a diversos fatores, como arrecadação, pressões políticas (conflitos de interesse), calamidades naturais e comoções internas.
Os círculos políticos costumam dizer, pejorativamente, que o orçamento é uma "peça de ficção", isso é um sofisma, já que muitas vezes as receitas públicas disponíveis podem estar vinculadas constitucional ou legalmente. Segundo estudos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), perto de 93% do orçamento da União está vinculado a algum programa ou diretriz. Dessa forma, a parcela de despesas discricionárias é bem reduzida. Orçamento da Seguridade Social Uma importante parte do Orçamento é a Seguridade Social.
Na Lei Orçamentária Brasileira, tal divisão corresponde a R$ 1.005.077.128.389,00 (um trilhão, cinco bilhões, setenta e sete milhões, cento e vinte e oito mil, trezentos e oitenta e nove reais) de um total de R$ 3.506.421.082.632,00 (três trilhões, quinhentos e seis bilhões, quatrocentos e vinte e um milhões, oitenta e dois mil, seiscentos e trinta e dois reais) de despesas autorizadas (LOA/2018, estabelecida pela Lei Federal Ordinária nº 13.587/2017).
Assim, quase 1/3 das despesas fixadas na Lei Orçamentária da União no Brasil são destinadas à Seguridade Social. Dessa maneira a doutrina tem destacado que o Orçamento da Seguridade Social é o meio mais efetivo de garantir o acesso à saúde, previdência social e assistência. Tal Orçamento tem sido objeto de análise crítica pela doutrina e por estudiosos. É a maneira efetiva de garantir, financeiramente, com aportes federais, o acesso a direitos e à dignidade. Também os debates acerca do déficit previdenciário devem se atentar para esse Orçamento, que conta com receitas que, obrigatoriamente devem ser encaminhadas a ele, como as contribuições incidentes sobre a receita, faturamento, lucro, importação, folha de salários e remunerações (PIS/COFINS, CSLL, contribuições previdenciárias, etc.), entre outras.
4. CONCLUSÃO
A partir da Lei nº. 4320/1964 e com o advento da Lei Complementar nº 101/2000, o orçamento ganhou mais "status" com a implementação do orçamento-programa, integrado aos sistemas de contabilidade pública. No direito administrativo brasileiro, o orçamento público é uma lei por meio da qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, bem como outras unidades administrativas independentes -- como o Poder Judiciário, o Ministério Público, o Tribunal de Contas e o próprio Poder Legislativo -- a executar determinada despesa pública, destinada a cobrir o custeio do Estado ou a seguir a política econômica do país. Essa lei é de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, que harmoniza as pretensões orçamentárias vindas dessas várias fontes, construindo uma única proposta de lei. Esse projeto de lei é submetido ao Poder Legislativo, que o discute, modifica, aprova e submete novamente ao Chefe do Executivo para sanção, como toda lei. 5.
REFERÊNCIAS
CALCIOLARI, Ricardo. Orçamento da Seguridade Social e a Efetividade dos Direitos Sociais. Curitiba: Juruá, 2009.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro, Renovar, 2002.