RECESSÃO E CALAMIDADE PÚBLICA

Rogério Tadeu Romano

I – O FATO

O Brasil e o mundo estão às portas da maior depressão econômica do pós-guerra diante da crise determinada pelo coronavírus.

O temível mal afeta pobres, ricos, independente de ideologia e localização.

Observo de início que os fatos notórios historiados com relação a esse mal que transcende continentes e ideologias são mais fortes que doutrinas políticas e econômicas de forma que caberá à Administração, dentro dos limites legais, agir para atender às necessidades da sociedade.

Há uma recessão em larga e ampla escala.

A consequência será a decretação do estado de calamidade financeira do Estado brasileiro.

Estamos diante de uma catástrofe em escala mundial. Daí a necessidade de intervenção dos governos.

II – A RECESSÃO E AS MEDIDAS A SEREM ADOTADAS

Em economia, recessão é uma fase de contração no ciclo econômico, isto é, de retração geral na atividade econômicapor um certo período de tempo, com queda no nível da produção (medida pelo produto interno bruto), aumento do desemprego, queda na renda familiar, redução da taxa de lucro, aumento do número de falências e concordatas, aumento da capacidade ociosa e queda do nível de investimento.

Costuma-se considerar que uma economia entra em recessão após dois trimestres consecutivos de queda no PIB..

Tal ideário surgiu primeiramente a partir de um artigo de Julius Shiskin publicado em 1974 pelo New York Times. Da mesma forma, acredita-se que a recessão seja causada por uma queda generalizada nos gastos, e, assim, os governos costumam responder à recessão com políticas macroeconômicas expansionistas - expansão da oferta de meios de pagamento e do gasto público; redução de tributos - o que, entretanto, pode resultar em nova crise, a exemplo do que ocorreu após o colapso das pontocom, quando uma grande expansão do crédito inflou uma outra bolha, a das hipotecas, dando lugar à crise do subprime, enquanto que a expansão do gasto público engendrou, algum tempo depois, a crise da dívida soberana na zona euro.

A disseminação do novo coronavírus em economias importantes além da China aumentou o risco de recessão global. Isso porque a epidemia de Covid-19 começou a pesar negativamente sobre a atividade de países como Itália, Estados Unidos e Coreia do Sul.

"Os riscos de recessão existem e são cada vez maiores. Mas o que vai acontecer depende do tamanho do 'apagão' econômico nas grandes cidades. Começamos a ver grandes impactos fora da China neste fim de semana, e esses choques podem significar forte desaceleração e recessão pela falta de demanda", diz Gregory Daco, da consultoria Oxford Economics.

A consultoria rebaixou sua projeção de crescimento global de 2,5% em janeiro para 2% neste ano, mas Daco avisa que uma nova revisão nos próximos dias não o surpreenderia.

Governos podem adiar o pagamento de tributos, especialmente para os setores mais atingidos. Bancos podem negociar a reestruturação de financiamentos. Na Itália, a associação de bancos disse que seus membros podem suspender as dívidas de pequenas empresas e de pessoas, incluindo hipotecas. E as empresas em geral podem evitar as demissões, por exemplo, reduzindo a jornada de trabalho, com redução equivalente de salários. Mesmo assim, governos devem estender os benefícios de desemprego.

Tudo isso custa dinheiro e requer outras ações para amenizar os danos. Os bancos centrais já se preparam para injetar dinheiro no sistema financeiro, comprando títulos de bancos e empresas. Em muitos países, a taxa de juros já está a zero ou negativa — era uma resposta à desaceleração econômica que já acontecia antes do coronavírus. Nesses casos, só resta a opção de dar liquidez ao mercado. Mas nos Estados Unidos, por exemplo, é praticamente certa a redução dos juros a zero.

Será necessário lembrar as lições de Keynes.

Para que uma situação de crise fosse evitada, o keynesianismo defende a necessidade do Estado em buscar formas de conter o desequilíbrio da economia. Entre outras medidas, os governos deveriam aplicar grandes remessas de capital na realização de investimentos que aquecessem a economia de modo geral. Paralelamente, era de fundamental importância que o governo também concedesse linhas de crédito a baixo custo, garantindo a realização de investimentos do setor privado.

Promovendo tais medidas de incentivo, os níveis de emprego aumentariam e consequentemente garantiriam que o mercado consumidor desse sustentação real a toda essa aplicação de recursos. Dessa maneira, o pensamento proposto por Keynes transformava radicalmente o papel do Estado frente à economia, colocando em total descrédito as velhas perspectivas do "laissez-faire" ("deixar fazer", em francês, é uma referência à não intervenção estatal na economia) liberal.

Keynes enfatizava a importância da demanda agregada para o nível de produto e emprego, e a necessidade de o governo estimular a demanda em situação de recessão. Defendia políticas fiscal e monetária que favorecessem a propensão a consumir, com mais investimentos públicos e privados.

Vamos ao caso do Brasil.

No Brasil, foram tomadas medidas emergenciais que são próprias de uma economia que enfrentará uma séria recessão.

Dias depois de as principais potências econômicas começarem a definir ações para reduzir os impactos do coronavírus, o governo brasileiro anunciou um pacote de socorro de R$ 147,3 bilhões três meses. O próprio ministro da Economia, Paulo Guedes, disse que se trata de um primeiro conjunto de iniciativa seque outras poderão ser adotadas caso necessárias. Com o argumento de que falta espaço fiscal para liberar recursos, o pacote traz pouco dinheiro novo e inclui ações que já tinham sido anunciadas recentemente De modo geral, a maior parte é antecipação de dinheiro ou atraso no pagamento de impostos.

Entre as medidas do pacote de Guedes estão a liberação de saques do FGTS, a antecipação de todo o 13º do INSS, e a suspensão por três meses do pagamento de alguns tributos. Também haverá a destinação de mais recursos para o combate à pandemia, além dos R$ 5 bilhões que já foram disponibilizados para a saúde. A suspensão da obrigatoriedade de depósitos do FGTS, nesse período, é medida salutar para o momento.

O ministro da Economia, Paulo Guedes, anunciou o lançamento de uma "camada de proteção" para profissionais autônomos e informais. A iniciativa prevê um "voucher" (vale) de R$ 200 para quem não recebe benefícios sociais do governo, como Bolsa Família e Benefício de Prestação Continuada (BPC), pago a idosos e pessoas com deficiência de baixa renda.

O valor corresponde a duas cestas básicas, pontuou Guedes. Serão gastos R$ 15 bilhões em três meses para o "voucher", R$ 5 bilhões por mês com o programa. O ministro disse que o governo avalia uma solução para que o pedido ao benefício seja feito remotamente.

"Isso assegura manutenção de quem está sendo vítima do impacto econômico. Não recebem nada de ninguém, é uma turma valente sobrevivendo sem ajuda do Estado e são atingidos agora. Precisam ter recursos para a manutenção básica. Serão 5 bilhões por mês, por três meses, R$ 15 bilhões [ao todo]", declarou.

II – CALAMIDADE PÚBLICA: O ARTIGO 65 DA LRF E A RESERVA DE CONTINGENCIAMENTO

O que é estado de calamidade pública?

Para entender o conceito de calamidade pública se faz necessária a compreensão prévia de outros dois termos: primeiramente o conceito básico de desastre, e complementarmente o conceito de situação de emergência. A definição de tais conceitos é apresentada pelo texto do Decreto 7.257, de 04 de Agosto de 2010, que assim afirma em seu Art. 2º, incisos II a IV:Art. 2º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:[...

II -desastre: resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem sobre um ecossistema vulnerável, causando danos humanos, materiais ou ambientais e consequentes prejuízos econômicos e sociais; III -situação de emergência: situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido; IV - estado de calamidade pública: situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido.

Tanto a situação de emergência quanto o estado de calamidade são decorrentes da existência prévia de um desastre (ou conjunto de desastres) cujos efeitos (prejuízos) evoluíram para um estágio anormal, implicando no comprometimento da capacidade de resposta do entre público diante da situação.

Perceba-se que a diferença entre a situação de emergência e o estado de calamidade está no nível de intensidade dos danos e prejuízos decorrentes que, neste último, são mais abrangentes e severos.

O estado de calamidade pública se configura em um conjunto de situações reconhecidamente anormais que impliquem em grave perturbação da ordem pública, decorrentes de desastres potencialmente nocivos, sejam de origem natural ou provocada.

Portanto, o estado de calamidade pode se configurado em um conjunto de situações reconhecidamente anormais que impliquem em grave perturbação da ordem pública, decorrentes de desastres potencialmente nocivos, sejam de origem natural ou provocada.

O estado de calamidade pode ser nitidamente reconhecido sempre que um desastre (ou conjunto de desastres) evolui para estágios críticos, de modo a acarretar séria ameaças à vida dos cidadãos e ao equilíbrio social, implicando em expressivos danos, sejam estes humanos, materiais e/ou ambientais.

O estado de calamidade pública é considerado no direito financeiro uma situação anormal em que a capacidade de ação do poder público fica seriamente comprometida.

Nessas situações, com a devida aquiescência do Congresso Nacional, o Executivo pode solicitar a declaração da calamidade pública.

Assim pode-se visar à flexibilização de limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). No art. 65, a LRF prevê flexibilidade em casos especiais como desaceleração de atividade econômica ou crescimento negativo do PIB e estado de defesa, de sítio ou calamidade pública. Em Despesas com pessoal na recessão e Despesas com pessoal em fim de mandato (e na recessão),

Deverão ser analisamos a duplicação de prazos para enquadramento aos limites na recessão. No caso de calamidade pública, ficaria suspensa a contagem dos prazos para enquadramento aos limites do estoque da dívida e das despesas com pessoal. É como se os prazos fossem “congelados” pelo tempo em que persistisse a situação. Porém, como, devido à recessão, a duplicação já se aplica desde o 1º trimestre de 2015, não haveria grande vantagem na decretação da calamidade pública sob esse ângulo.

Ainda como essa situação excepcional, originalmente, contemplava eventos adversos naturais que causassem danos humanos, materiais e ambientais, o art.65 da LRF dispensou também o cumprimento de metas fiscais e o corte automático.

O artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), marco legal das contas públicas para União, Estados e municípios, permite a suspensão de metas fiscais na ocorrência de calamidade pública, incluindo a necessidade de bloqueios no Orçamento. Se não for aprovado, o governo teria que fazer um contingenciamento em torno de R$ 30 bilhões para cumprir a meta de R$ 124,1 bilhões. No caso da União, a calamidade precisa ser reconhecida pelo Congresso. As assembleias legislativas e câmaras de vereadores devem fazer o mesmo para Estados e municípios, respectivamente.

O contingenciamento consiste no retardamento ou, ainda, na inexecução de parte da programação de despesa prevista na Lei Orçamentária em função da insuficiência de receitas. Normalmente, no início de cada ano, o Governo Federal emite um Decreto limitando os valores autorizados na LOA, relativos às despesas discricionárias ou não legalmente obrigatórias (investimentos e custeio em geral). O Decreto de Contingenciamento apresenta como anexos limites orçamentários para a movimentação e o empenho de despesas, bem como limites financeiros que impedem pagamento de despesas empenhadas e inscritas em restos a pagar, inclusive de anos anteriores. O poder regulamentar do Decreto de Contingenciamento obedece ao disposto nos artigos 8º e 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

A reserva de contingência originou-se através do Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, precisamente em seu Art. 91:

"Art. 91. Sob a denominação de Reserva de Contingência, o orçamento anual poderá conter dotação global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais."

Veio, após, o Decreto-Lei 900/69, onde se disse:

Surgiu a reserva de contingência como exceção ao princípio orçamentário da especificação na medida em que foi criada como dotação global não especificadamente destinada a determinado programa ou dotação orçamentária.

Ensinou Nildo Lima Santos (O que é reserva de contingência no orçamento público?) que a reserva de contingência é uma ferramenta (artifício) orçamentário/contábil, que permite a reserva de recursos orçamentários livres para que a administração possa dispor a qualquer momento para situações imprevistas do ponto de vista do planejamento orçamentário, mediante créditos adicionais e suplementações.

Heraldo da Costa Reis, informa-nos, em sua obra, que: “A Reserva de Contingência constituía-se na época de uma parcela do superávit corrente apurado no confronto entre Receitas Correntes e as Despesas Correntes, sobre o qual era aplicado um percentual estabelecido pela própria administração da entidade governamental.”

Veio a Lei de Responsabilidade Fiscal como importantíssimo mecanismo de finanças públicas.

A Lei de Responsabilidade Fiscal atua diretamente na quantificação e objetivo da Reserva. Estabelece que a Reserva de Contingência deva ser calculada com base na Receita Corrente Líquida. Segundo Deusvaldo Carvalho (Orçamento e contabilidade pública: teoria, prática e mais de 700 exercícios. 3 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007.), a Receita Corrente Líquida é o somatório da receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes, consideradas as deduções conforme o ente, União, Estado, Distrito Federal e Municípios.

Observa-se da Lei de Responsabilidade Fiscal:

“Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

I – (...);

III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinadas ao:

a) (VETADO);

b) Atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.”

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece a forma da quantificação e as finalidades da reserva de contingência, quando diz que ela deverá ser calculada com base na receita corrente líquida, que o percentual será definido a cargo da administração da entidade orçamentária e que deverá ter por base as justificativas dos riscos fiscais e, portanto, o cuidado de dimensioná-la, restringindo-a a suas finalidades normativas.

As calamidades públicas são grandes responsáveis pelas solicitações dos gestores para abertura de créditos adicionais na categoria de créditos extraordinários, instrumento retificador do orçamento público. A devida gestão de risco seria capaz de antecipar a necessidade de gastos com essas calamidades e assim minimizar as retificações orçamentárias, uma vez que já estariam inseridas no orçamento.

Por crédito adicional, entendem-se as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei Orçamentária.

São créditos adicionais as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento . Dependendo da sua finalidade, classificam-se em: suplementares, especiais e extraordinários. Os suplementares destinam-se ao reforço de uma dotação orçamentária já existente, ao passo que os especiais visam atender a uma necessidade não contemplada no orçamento. Já créditos extraordinários pressupõem uma situação de urgência ou imprevisão, tal como guerra, comoção interna ou calamidade pública. Os créditos suplementares especiais dependem de autorização legislativa, ao passo que os extraordinários são abertos por decreto do Executivo, que deles dará ciência imediata ao Legislativo. Os créditos adicionais, uma vez aprovados, incorporam-se ao orçamento do exercício. Este único será o caso diante da calamidade ora surgida.

Os créditos adicionais são classificados em suplementares, especiais e extraordinários. Os primeiros são destinados ao reforço de dotação orçamentária, os segundos para despesas que não tenham dotação orçamentária específica e o terceiro para despesas urgentes e imprevistas, como no caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

Tal é advindo dos riscos fiscais.

Entende-se por riscos fiscais a possibilidade de ocorrência de fatos que venham impactar de forma negativa as contas públicas, podendo ser por frustração da arrecadação de receitas ou por despesas excessivas. Por tratar-se o Anexo de Riscos Fiscais da existência de riscos, na ocasião da materialização repetitiva de riscos, esses deixarão de ser entendidos como tal e passarão a ser abordados no planejamento padrão do orçamento.

No caso de acontecimento de calamidade pública a reserva de contingência poderá ser utilizada e não haverá limitação de empenho de despesas para que se proceda mais rapidamente à normalização da situação. Esta é: Dotação global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais.

III – MEDIDAS FISCAIS NECESSÁRIAS

É necessária a decretação da calamidade pública.

É que o artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), marco legal das contas públicas para União, Estados e municípios, permite a suspensão das metas fiscais na ocorrência de calamidade pública. No caso da União, a calamidade precisa ser reconhecida pelo Congresso Nacional. No caso dos Estados, as assembleias legislativas devem fazer o mesmo. No caso dos municípios, as câmaras de vereadores.

A LRF também permite a suspensão da exigência de contingenciamento para o cumprimento da meta fiscal.

A suspensão do cumprimento da meta e do bloqueio só vale enquanto perdurar o estado de calamidade.

A meta fiscal deste ano para o governo federal é de um déficit de R$ 124, 1 bilhões. O governo anunciou, no dia 18 de março do corrente ano, um pacote de R$ 147,3 bilhões. Segundo noticiou o Estadão, no dia 17 de março, a maior parte desse montante não é dinheiro novo, mas apenas adiantamentos de desembolsos e suspensão temporária de arrecadação tributária. Até agora, as medidas trazem poucos recursos "extras" orçamentários. Técnicos explicaram que, no caso de calamidade, ficaria suspensa a necessidade de bloqueio agora, mas depois haveria a obrigação de cumprimento da meta. Se a arrecadação não comportar, continua necessário mudar a meta para não descumprir no exercício fechado do ano.

Neste quadro, o cumprimento do resultado fiscal seria temerário ou manifestamente proibitivo para a execução adequada dos orçamentos fiscal e da seguridade social, com riscos de paralisação da máquina pública, como reconhece o Poder Executivo.

A previsão para 2020 era de um déficit primário de R$ 124,1 bilhões.