Resumo
Este estudo examina a vigência e aplicabilidade da lei da usura (Decreto 22.626/33) e da Lei 1521/51, que limitam as taxas de juros, às pessoas em geral, sejam físicas ou jurídicas e, especialmente, às instituições financeiras. Examina o conteúdo normativo das limitações aos juros, cotejando com os dispositivos da Lei 4595/64, Lei da Reforma Bancária, em que se tem fundamentado as instituições financeiras para se julgarem excepcionadas das referidas limitações. Por tal norma, delegou-se ao Conselho Monetário Nacional competência para limitar os juros no âmbito do sistema financeiro nacional e esse limitar tem sido entendido, com o aval do STF na Súmula 596, como liberar. Examina a constitucionalidade e real extensão desta Lei 4595/64, frente à CF/46, vigente quando de sua edição, e sua recepção ao não frente à CF/88, especialmente em virtude da proibição de delegação de competências, presentes em ambos os textos constitucionais. A constitucionalidade da Lei 4595/64, bem como a real extensão da delegação ali trazida são determinantes da aplicação, ou não, das limitações aos juros praticados pelas instituições financeiras.
I. Introdução
Diversos dispositivos infraconstitucionais esboçaram limites objetivos à pratica dos juros abusivos, tanto pelas pessoas físicas, quanto pelas pessoas jurídicas em geral, aqui incluídas as instituições financeiras. Ocorre que essas últimas têm logrado êxito em desconhecer tais limites, excetuando-se de seus efeitos. Isso, sociologicamente, encontra provável explicação na grande capacidade por elas demonstrada de influir no mundo do ser, com sua inegável pujança econômica.
Ou seja, embora estejamos as pessoas físicas (nós, pobres mortais) e as pessoas jurídicas em geral (excetuando-se as instituições financeiras) expressamente proibidos de emprestar dinheiro a juros superiores às taxas legais, sob pena de sermos presos pelo crime de usura, tipificado em legislação vigente desde 1933 (Decreto 22.626/33 e depois pela Lei 1.521/51), as instituições financeiras se proclamam inteiramente livres, para cobrarem as taxas de juros que lhes aprouverem.
Tal liberação teria sido conferida pela Lei 4.595/64, que teria delegado ao Conselho Monetário Nacional a competência para limitar os juros praticados pelas instituições financeiras, afastando-as das limitações expressas aos demais sujeitos de direito. E a Súmula nº 596/STF acolheu tal entendimento, em benefício excepcionalmente dirigido às referidas instituições.
Nesse contexto, necessário tratarmos da Lei da Usura (Decreto nº 22.626/33), bem como da Lei dos crimes contra a economia popular (Lei 1.521/51), analisando sua vigência e aplicabilidade às instituições financeiras, em cotejo com a Lei 4.595/64, cuja constitucionalidade e extensão dos efeitos deve ser examinada, uma vez que a interpretação que se lhe vem atribuindo traduz privilégio injustificável às instituições financeiras, viabilizando-lhes a prática dos juros exorbitantes, de modo extremamente nocivo à coletividade.
II. O Decreto nº 22.626/33 (Lei da Usura)
Inexistia dúvida sobre os limites legais às taxas de juros no Brasil, pois o combate à usura era feito de forma explícita, o que se extrai com clareza já das considerações que introduzem os artigos do Dec. nº 22.626/33 (Lei da Usura):
Considerando que todas as legislações modernas adotam normas severas para regular, impedir e reprimir os excessos praticados pela usura;
Considerando que é de interesse superior da economia do País não tenha o capital remuneração exagerada impedindo o desenvolvimento das classes produtoras.
Decreta:
A preocupação do legislador em reprimir as práticas usurárias era tamanha, que tal comportamento foi tipificado como crime, punível até na forma tentada, conforme pode ser observado em três destacados artigos do Dec. nº 22.626/33. Diz o art. 1º:
É vedado, e será punido nos termos desta lei, estipular em quaisquer contratos taxas de juros superiores ao dobro da taxa legal.
§ 1º Essas taxas não excederão de 10 %. ao ano se os contratos forem garantidos com hipotecas urbanas, nem de 8% ao ano se as garantias forem de hipotecas rurais ou de penhores agrícolas.
§ 2º Não excederão igualmente de 6 % ao ano os juros das obrigações expressa e declaradamente contidas para financiamento de trabalhos agrícolas, ou para compra do maquinismos e de utensílios destinados á agricultura, qualquer que seja a modalidade da divida, dêsde que tenham garantia real.
§ 3º A taxa de juros deve ser estipulada em escritura pública ou escrito particular, e não o sendo, entender-se-á que as partes acordaram nos juros de 6 % ao ano, a contar da data da propositura da respectiva ação ou do protesto cambial.
Nesse primeiro artigo, percebe-se a limitação objetiva às taxas de juros, com patamar percentual máximo expressamente fixado pela norma, que lança mão da taxa legalmente estabelecida pelo então vigente Código Civil de 1916, em 6% (seis por cento) ao ano. Há ainda a advertência inicial de que a infringência aos limites nela colocados será punida, nos termos de que a mesma norma tratará adiante.
Quanto ao parágrafo 1º, esboça exceção ao conteúdo normativo do caput articulado, fixando limites máximos ainda mais rígidos aos juros, para os contratos que forem garantidos com hipotecas urbanas (máximo de 10% ao ano), ou com hipotecas rurais ou penhores agrícolas (máximo de 8% ao ano), em função da maior garantia que em tais situações se confere ao credor.
Já no parágrafo 2º, encontramos também regra especial excepicionante do limite geral do caput, desta feita assentada não só na existência da garantia real (bastante vantajosa ao credor), mas também em razão do desejo de conferir tratamento privilegiado aos financiamentos de trabalhos agrícolas ou para compra do maquinismo e de utensílios destinados à agricultura, cujos juros não poderão ser superiores a 6% ao ano.
Ressalte-se que os comandos contidos nos citados parágrafos foram expressamente revogados pelo Decreto-Lei n º 182, de 5/01/38, artigo único [01]. Por fim, no parágrafo 3º, repete-se disposição já positivada pelo art. 1063 do Código Civil vigente á época de sua edição, referente à presunção de taxa de 6% (seis por cento) ao ano, na ausência de estipulação expressa em sentido diverso, seja em escritura pública ou escrito particular.
Diz o art. 13:
É considerado delito de usura, toda a simulação ou prática tendente a ocultar a verdadeira taxa do juro ou a fraudar os dispositivos desta lei, para o fim de sujeitar o devedor a maiores prestações ou encargos, além dos estabelecidos no respectivo título ou instrumento.
Penas – Prisão por (6) seis mêses a (1) um ano e multas de cinco contos a cincoenta contos de réis. No caso de reincidência, tais penas serão elevadas ao dobro.
Parágrafo único. Serão responsáveis como co-autores o agente e o intermediário, e, em se tratando de pessoa jurídica, os que tiverem qualidade para representá-la.
Esse dispositivo traz a tipificação específica da conduta criminosa usurária, consistindo em desobedecer aos limites estabelecidos no decreto, ainda que por simulação ou prática tendente a ocultar a verdadeira taxa do juro ou a fraudar os dispositivos que a limitam, prevê ainda a respectiva pena, inclusive elevando-a ao dobro para o caso de reincidência.
Interessante, também, a responsabilização atribuída pelo parágrafo único ao agente e ao intermediário, que serão tidos como co-autores, bem como, em se tratando de pessoa jurídica, aos que tiverem qualidade para representá-la. Diz o art. 14:
Art. 14. A tentativa dêste (sic) crime é punível nos termos da lei penal vigente.
- Perceba-se como esse decreto pôde esmiuçar com precisão as variadas modalidades de prática usurária e, como sua tipificação e respectiva sanção estão em plenas condições de aplicação mesmo nos dias atuais. Aliás, ainda que se argumente sua caducidade no seio social, podemos notar que tal pequena eficácia se deve muito mais à falta de instrumentos eficazes de fiscalização pelos órgãos competentes, do que a deficiência normativa.
- Por outro lado, é inegável o benefício econômico-social que poderia trazer a eficaz aplicação desses dispositivos, pois os juros usurários passam longe de ser saudáveis, tanto para os indivíduos, suas maiores vítimas, quanto, sob um prisma macroeconômico, para o desejado desenvolvimento da nação.
- Essas regras valiam para todos, indistintamente. O advento da lei nº 4.595/64, com regulamentação específica da atuação dos bancos no sistema financeiro nacional, iria, como veremos, permitir interpretações iníquas, excluindo de seu âmbito de aplicação os agentes econômicos que, na verdade, deveriam ser seus maiores destinatários, quais sejam, as instituições financeiras.
III. A Lei 1.521/51 (Lei dos crimes contra a economia popular)
Ratificando a legislação anterior, a Lei dos Crimes contra a Economia Popular (Lei nº 1.521 de 26 de dezembro de 1951) diz:
Art. 1º- Serão punidos, na forma desta Lei, os crimes e as contravenções contra a economia popular. Esta Lei regulará este julgamento.
[...]
Art. 4º- Constitui crime da mesma natureza, a usura pecuniária ou real assim se considerando:
a)cobrar juros acima da taxa permitida por lei;
b)obter ou estipular, em qualquer contrato abusando da premente necessidade, inexperiência ou leviandade de outra parte, lucro patrimonial que exceda o quinto do valor corrente ou justo da prestação feita ou prometida.
§ 3º- A estipulação de juros ou lucros usuários será nula, devendo o juiz ajustá-los à medida legal, ou caso já tenha sido cumprida, ordenar a restituição da quantia paga em excesso, com os juros legais a contar da data do pagamento indevido.
Como afirma Clausens (1999, p.52):
Com muita perícia, criou o legislador o teto, além do qual, caracteriza-se o fenômeno. A pedra angular de referenciamento da usura é o lucro patrimonial, conceito de ciência contábil, para exprimir o lucro gerado pelo patrimônio, em posição ao lucro derivado de outras fontes. O lucro em foco constitui a medida por excelência do sistema capitalista. Expressa o retorno do capital.
Os itens a e b do art. 4° da lei n. 1.521/51 tipificam o crime de usura, em suas duas modalidades, quais sejam a usura pecuniária e a real.
Tem-se a pecuniária, quando o benefício ilegalmente usufruído decorre da obtenção de frutos exorbitantes sobre empréstimos, ágios de câmbio, conversão de moedas estrangeiras, financiamentos e empréstimos de modo geral. Já a usura real, pouco conhecida e de difícil identificação pelos sujeitos passivos – embora frequentemente praticada – é a que se dá quando do lucro exorbitante em ajustes, desde que o agente demonstre intenção ou abuso efetivo aproveitando-se de necessidade premente, leviandade ou inexperiência da parte prejudicada.
O crime de usura, em qualquer das modalidades, há de ser reprimido como delito que atinge a sociedade, como um todo, e, não apenas um indivíduo, isoladamente, mas um número indeterminado de pessoas.
Vale ressaltar o caráter formal do crime de usura, seja ela pecuniária ou real, pois, resta perfeitamente configurado o crime com o simples ajuste de vantagem exorbitante, independentemente da obtenção, ou não, do resultado ilícito pretendido.
A lei 1.521/51 traz, ainda, as penalidades para o referido crime, com sanção estabelecida especificamente, em seu art. 4.°:
Pena ? detenção de seis meses a dois anos, e multa de cinco a vinte cruzeiros.
§ 1.° Nas mesmas penas incorrerão os procuradores, mandatários ou mediadores que intervierem na operação usuário, bem como os cessionários de crédito usuário que, cientes de sua natureza ilícita, o fizerem valer em sucessiva transmissão, ou execução judicial.
Ou seja, se alguém, ciente da ilicitude do crédito, originariamente ilegal, o transmite e/ou o executa judicialmente, incorre nas mesmas penas capituladas para o autor inicial; o cessionário, desde que consciente da ilicitude do título emitido em seu favor, é considerado tão infrator quanto aquele que o emitiu.
2.° São circunstâncias agravantes do crime de usura:
I ? ser cometido em época de grave crise econômica;
II ? ocasionar grave dano individual;
III ? dissimular-se a natureza usuária do contrato
IV ? quando cometido:
a) por militar, funcionário público, ministro de culto religioso; por pessoa cuja condição econômico-social seja manifestamente superior a da vítima;
b) em detrimento de operário ou de agricultor; de menor de 18 anos ou de deficiente mental, interditado ou não.
Assim, se cometido em época de dificuldades econômicas, o crime de usura é agravado, visto que períodos de crise levam as pessoas a necessitarem de empréstimos com maior desespero, sujeitando-se, ao pagamento de juros, superiores à taxa permitida pela lei, ao sabor da ganância dos usurários.
Por outro lado, embora o crime de usura sempre cause dano à economia popular como um todo, ele deverá ter sua pena agravada se for cometido de forma a ocasionar, individualmente, grave dano ao sujeito passivo.
Igualmente, mais grave ocorre se for dissimulada, a natureza delituosa, ou seja, usuária, de contrato que estipule condições ilegais de taxação.
Nos casos do inciso IV, o legislador parece ter dispensado especial atenção às condições pessoais dos envolvidos, apenando com maior severidade aqueles que, prevalecendo-se de condição hierarquicamente superior ou, até mesmo, privilegiada, cometem o delito (alínea "a"). E, também, agravado o crime quando o infrator o comete em detrimento de pessoa humilde ou economicamente mais fraca, ou quando atinge menores de dezoito anos e ainda aos deficientes mentais, quer sejam eles interditados, ou não (alínea "b").
Merece relevo, ainda, a lógica disposição do § 3.º do art. 4.° em questão:
§ 3.° A estipulação de juros ou lucros usuários será nula, devendo Juiz ajustá-los à medida legal, ou, caso já tenha sido cumprida, ordenar a restituição da quantia paga em excesso, com os juros legais a contar da data do pagamento indevido.
Este dispositivo expressa a lógica solução quanto aos valores econômicos envolvidos no crime de usura, pois não se poderia apenar a prática da usura e permitir que eventuais frutos econômicos permanecessem em benefício dos infratores.
Esclareça-se que este dispositivo abrange igualmente a usura pecuniária e a real; portanto, em ambos os casos, provocada a tutela jurisdicional do Estado, este, na figura do Juiz, deverá [02] ajustar os juros ou lucros usurários à medida legal, inclusive determinando eventual restituição de valores já pagos a maior.
- Também essas regras, assim como os dispositivos da lei da usura, valiam para todos, indistintamente. Porém, com o advento da lei nº 4.595/64, surgiram interpretações iníquas, excluindo de seu âmbito de aplicação as instituições financeiras, que, na verdade, deveriam ser seus maiores destinatários.
IV. A lei nº 4.595/64
Para subsidiar, com aparente juridicidade, a não aplicação da legislação limitadora dos juros às instituições financeiras, uma novidade foi introduzida em nosso sistema jurídico, a lei nº 4.595/64, como se encontra em seus arts. 2º, 3º, incs. II e IV, 4º, incs. VI, IX, XVII e XXII, que delegam poderes legislativos ao CMN e ao Banco Central para limitar os juros praticados pelos componentes do sistema financeiro nacional.
Na análise da constitucionalidade e extensão dessa delegação estão as raízes da discórdia, pois é, fundamentalmente, nela que as instituições financeiras se agarram para excepcionar suas taxas de juros das limitações legais.
Apesar de a CF/46 não permitir a delegação de poderes, com proibição expressa, esculpida no § 2º, do art. 36: "É vedado a qualquer dos poderes delegar atribuições", o STF, ao apreciar o RE nº 78.953-SP (RTJ 72/916), consoante o voto do Relator, Ministro Oswaldo Trigueiro, em que pese não dizer, explicitamente, que era constitucional a delegação de poderes - o que seria contrário à norma expressa - decidiu como se a delegação de poderes legislativo fosse possível e houvesse, no caso, ocorrido. Vejamos como introduziu a questão:
A Jurisprudência do Supremo Tribunal tem afirmado, repetidamente, que a cobrança de juros acima da taxa legal é vedada pela chamada Lei da Usura (Decreto nº 22.626, de 07.04.33).
No caso, porém, trata-se de taxa livremente pactuada e de contrato firmado na vigência da Lei nº 4.595, de 31.12.64, que dispõe sobre a política e as instituições monetárias, bancárias e creditícias e cria o Conselho Monetário Nacional.
Aqui temos o resumo dos argumentos em favor da aplicação da lei 4595/64, e supondo revogação do Decreto n. º 22.626/33 (Lei da Usura), no mesmo voto:
O art. 2º desse diploma dá ao Conselho a incumbência de formular a política da moeda e do crédito, objetivando o progresso econômico e social do País.
O art. 3º, II, diz que essa política objetiva regular o valor interno da moeda, para tanto prevenindo ou corrigindo os surtos inflacionários ou deflacionários. No item IV prevê o modo de orientar a aplicação dos recursos das instituições financeiras, quer públicas, quer privadas.
O art. 4º, no item VI, dá competência ao Conselho para disciplinar o crédito em todas as suas modalidades, e as operações creditícias em todas as suas formas. No item IX, dá-lhe encargo de limitar as taxas de juros, descontos, comissões e qualquer outra forma de remuneração de operações e serviços bancários ou financeiros. No item XVII confere-lhe a atribuição de regulamentar, fixando limites, prazos e outras condições, as operações de redescontos e empréstimos. No item XXII, atribui-lhe a competência de estatuir normas para as operações das instituições financeiras públicas, para preservar sua solidez e adequar seu funcionamento aos objetivos da lei.
E eis a conclusão do julgamento:
Que o Conselho Monetário e seu agente executivo, o Banco Central, estejam desempenhando essa tarefa com a amplitude prevista na Lei nº 4.595, é fato que dispensa qualquer esforço de demonstração. Que, na época inflacionária em que vivemos, aquela tarefa estaria de todo frustrada se condicionada à remota proibição da Lei da Usura, é inferência que, a meu ver, paira acima de qualquer dúvida razoável. Penso que o art. 1º do Decreto nº 22.626 está revogado, não pelo desuso ou pela inflação, mas pela Lei nº 4.595, pelo menos no pertinente às operações com as instituições de crédito, públicas ou privadas, que funcionam sob o estreito controle do Conselho Monetário Nacional.
A porta começava a ser aberta para a legalização da usura bancária. O positivismo jurídico institucionalizado pelo art. 2º da LICC estava ruindo, em benefício da especulação financeira e da exploração com juros usurários.
Após esse entendimento, que validou a delegação competencial ao Conselho Monetário Nacional, para limitar os juros praticados no âmbito do sistema financeiro nacional, veio o "elastério hermenêutico", conferindo ao termo limitar amplitude diferenciada, passando a significar regular, ou até liberar.