Atos de Improbidade Administrativa que causam prejuízo ao erário e suas penalidades

I) Breve introdução

Na época atual, mais do que nunca, tem-se dado grande importância à fiel consecução dos princípios insculpidos no art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Esta dedicação conferida à accountability, isto é, análise e prestação de contas em um sentido amplo, de adequação de posturas às corretas práticas na gestão pública, aumentou sobretudo devido à série de escândalos de corrupção ocorridos no país, que causaram uma mudança no interesse que o cidadão médio dedicava ao cuidado e vigilância sobre o patrimônio público, bem como fez criar um controle maior por parte dos órgãos do Poder Público sobre seus próprios atos.

Neste sentido, uma das ferramentas democráticas de repreensão aos atos ilícitos por parte de agentes públicos e particulares que com eles agiram em conjunto é a Lei de Improbidade Administrativa, simplificada como “LIA”, registrada no Diário Oficial da União como Lei Federal nº 8.429, de 2 de junho de 1992, importante instrumento de controle que dá as ferramentas necessárias para consecução do art. 37, § 4º da CRFB[1].

No presente artigo, pretende-se expor algumas linhas acerca de uma das modalidades de improbidade administrativa entre quatro, qual seja, a espécie dos atos de improbidade que causam prejuízo ao erário, bem como trazer sua penalização, constante na LIA.

1. Conceitos básicos

Conforme aponta Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, a Lei nº 8.429 de 1992 “não se preocupou em definir improbidade administrativa, mas apresenta descrições genéricas, acompanhadas de extensas listas exemplificativas, de condutas (inclusive omissivas) que se enquadram como “atos de improbidade administrativa”, classificados em três[2] categorias, e estabelece as sanções aplicáveis”.[3]

É sujeito ativo da ação de improbidade administrativa o indivíduo que, sendo agente público, servidor ou não, bem como agente político, pratica contra o sujeito passivo do ato de improbidade, as modalidades constantes na Lei nº 8.429 de 1992. Considera-se sujeito passivo, especificamente, conforme a Lei de Improbidade, a Administração Pública a) direta, b) indireta ou c) fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, d) empresa incorporada ao patrimônio público, e) entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, f) entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público g) bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. (junção do art. 1º caput e seu parágrafo único).

Por fim, reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas constantes no art. 1º, bem como a LIA se aplica, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (arts. 2º e 3º da LIA).

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III) Dos atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário

Atos de improbidade que causam prejuízo ao erário público são aqueles que, conforme expõe o art. 10 da Lei 8.429/92, um agente público, ou particular que concorra com o referido agente na execução ou indução do ato, pratica mediante qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que ocasione perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento, ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades constantes no art. 1º da LIA.

Destrinchando essas informações, o ato que causa prejuízo pode ser comissivo, ou seja, mediante ação do agente, ou omissivo, em que não houve ação efetiva do agente quando este devia tê-la realizado. Pode ser doloso, ou seja, com intenção do agente público em ocasionar o dano, ou culposo, onde o agente realizou a ação que ocasionou o prejuízo ao erário, mas agiu negligentemente, imprudentemente ou de forma imperita. Importante anotar que a presente modalidade, é a única, entre as quatro constantes na LIA, que admite conduta culposa. Por fim, o ato de prejuízo ao erário deve ocasionar: a) perda patrimonial, isto é, prejuízo aos haveres do Poder Público; b) desvio, onde determinado bem público é extraviado para outra destinação que não seja a para qual este devia ser empregado efetivamente; c) apropriação, onde o agente ímprobo toma posse indevida de bem público para si; d) malbaratamento, que é a alienação de determinado bem público por valor abaixo do que lhe cabe ou e) dilapidação, onde há destruição total ou parcial de certo bem da Administração.

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A previsão dos atos de improbidade administrativa que ocasionam prejuízo ao erário vem contidos no art. 10 da LIA, em uma lista de vinte e uma possibilidades, embora não seja esta lista taxativa, ou seja, é um rol exemplificativo, em que podem ser admitidas outras possibilidades de improbidade que ocasione prejuízo ao erário, conforme à análise do caso concreto. A seguir, a lista das possibilidades constantes nos incisos do art. 10 da Lei nº 8.429 de 1992:

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;

IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;

V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;

VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;

VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente;(Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014)(Vigência)

IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei;(Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)

XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei.(Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)

XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;(Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)(Vigência)

XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;(Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)(Vigência)

XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;(Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)(Vigência)

XIX - agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;(Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014, com a redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)

XX - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.(Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014, com a redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)

XXI - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.(Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)(Vigência)

IV) Das penalidades para o praticante de ato de improbidade que resulta prejuízo ao erário

Estando o agente incurso na modalidade de ato de improbidade que ocasiona prejuízo ao erário, responderá conforme o art. 12, caput, inciso II e parágrafo único da LIA.

Inicialmente, analisa-se a ação independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, ficando o responsável pelo ato de improbidade sujeito às cominações da Lei 8.429 de 1992, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato.

No tocante aos atos que ocasionam prejuízo ao erário, as penalidades podem ter seis consequências distintas, ou cumulativas:

1. Ressarcimento integral do dano[4];
2. Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;
3. Perda da função pública;
4. Suspensão dos direitos políticos de 5 a 8 anos;
5. Pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano;
6. Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 anos.

Por fim, o parágrafo único do art. 10 nos traz que na fixação das penas previstas na LIA, o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Para fins de que a irregularidade possa ser apurada, conforme ensina o art. 14 da Lei 8.429/92, qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade, devendo a representação ser escrita, ou reduzida a termo, e assinada, contendo a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento, devendo seguir o rito constante nos artigos seguintes (arts. 15 a 18 da LIA).

V) Conclusão

Diante do exposto, tem-se que a Lei Federal nº 8.429/1992, a Lei de Improbidade Administrativa, trouxe importantes instrumentos no combate ao prejuízo ao erário público, trazendo as disposições que se enquadram como ato de improbidade e as punições cabíveis. É, com certeza, uma importante ferramenta utilizada no combate à corrupção e na busca do aperfeiçoamento da Administração Pública e suas instituições, sempre baseada nos princípios do art. 37 da Constituição.