Covid-19, Federalismo, Democracia e Eleições
Resumo: A forma de Estado proposta pelo constituinte de 1988 que pressupõe a descentralização administrativa do governo é ferramenta importante para o enfrentamento da pandemia, por internalizar a tomada de decisões e permitir o efetivo controle das ações de governo. Por outro lado, o processo eleitoral vindouro corre o risco de ser afetado pelas medidas restritivas adotadas pelos governos locais.
Palavras-chave: Covid-19. Coronavírus. Federação. Eleições.
Considerações Iniciais
As pandemias, epidemias e surtos têm entre si uma particularidade em comum, são, inicialmente, seletivos, pois afetam, principalmente, uma parcela vulnerável da população. Foi assim com a AIDS nos anos 1980, identificada no princípio como “peste gay”, que parecia ter um público alvo bem definido, e repete-se com a Covid-19 que, para muitos, ainda é a doença oportunista dos idosos, dos portadores de enfermidades pré-existentes, enfim, uma síndrome que veio para eliminar os mais frágeis do grupo e expor o triunfo dos mais fortes. Nada mais malthusiano que isso! Uma inverdade.
A seguir esse macabro raciocínio estamos diante de algo que, no futuro, poderá tornar a humanidade mais saudável, já que eliminará suas deficiências, causando o óbito dos mais fracos e preservando a higidez dos mais sadios. Como a consagrar o pensamento de Charles Darwin de que os mais fortes sobrevivem. Um espanto!
Entretanto, pelo aspecto da convivência humana e a complexidade das relações sociais, a questão é sensível, exatamente por afetar, em primeiro plano, um contingente da população de risco formada pelos mais idosos e debilitados que, de antemão, requer nossas atenções redobradas Por outro lado, já é sabido que a doença não tem demonstrado preferência na contaminação ou na letalidade, por idosos e portadores de patologias graves, que inicialmente foram considerados os mais propensos aos efeitos da infecção.
O comportamento do vírus vem desafiando as técnicas de manejo da massa populacional, utilizando os mais sadios ou portadores assintomáticos como transmissores em potencial o que tem alarmado as autoridades públicas de saúde.
Ao lado das abordagens clínicas da doença, o tratamento dado à pandemia enquanto ação governamental vem expondo as entranhas dos governos mundo afora, apresentando organizações políticas mais ou menos eficientes no enfrentamento da questão, provando que, até mesmo os Estados de maior poder econômico demonstram-se carentes de mecanismos ágeis e eficazes de atuação, especificamente quanto à população exposta. Milão e Nova York são exemplos disso.
A demanda de saúde pública envolvendo a Covid-19 mostrou que não se resolve apenas com a disponibilidade de recursos financeiros ou tecnológicos, mas requer estratégias de planejamento e coordenação de ações visando o objetivo finalístico. Uma lição de Sun Tzu, para nos situar nos meandros da Arte da Guerra que travamos contra um inimigo invisível.
Aqui, necessário um parêntese, já que nesse cenário onde se discute a preservação da saúde, as ações de governo ultrapassam o ambiente hospitalar e invadem as vias públicas, os setores produtivos, postos de trabalho e exigem dos governos, isso sim, das forças políticas, atuação preventiva, regulação suplementar e decisiva no tratamento da questão que vai além da saúde física.
Logo, coronavírus não é apenas uma doença do corpo que se resolve nos corredores hospitalares, mas uma questão de sobrevivência da sociedade enquanto organização da vida humana, dos modelos de Estado, das políticas públicas, da economia. Um fenômeno muito mais complexo do que se poderia imaginar.
Dada à complexidade do problema, os remédios não são apenas fármacos, mas incluem medidas administrativas, gerenciais, econômicas e mudanças de comportamento da população. Daí a simbiose entre disponibilidade de recursos financeiros e tecnológicos com estratégias de enfrentamento capazes de se delimitar um resultado senão o almejado, pelo menos satisfatório.
Essa incursão tem a propor uma discussão acerca dos modelos de Estado e de gestão política consolidados desde a redemocratização do país e de como o regime democrático e a forma federativa podem ser impactados pela pandemia ou como podem ser eficientes nas questões estratégicas de enfrentamento da Covid-19.
Em um segundo momento discutiremos a prevista mudança de poder político nos menores núcleos administrativos, os municípios, cujo processo de escolha teve um calendário de eventos pré-definido, antes dos registros de emergência em saúde que atualmente vivenciamos, e os riscos que a pandemia podem expor à democracia brasileira neste cenário de disputa eleitoral em meio à crise sanitária.
A Federação e a descentralização das ações de saúde
Independente dos desencontros apontados na condução das ações de governo, na dissimulada disputa de poder que ocorre nos bastidores da República e outros fatores que surgem no momento político nacional – o que não é objeto deste estudo – limitaremos a discutir a forma federativa de Estado, a autonomia e corresponsabilidade nas iniciativas de combate à pandemia de Coronavírus e as possibilidades de êxito e riscos que a proposta constitucional de distribuição de competências nos oferece.
Inicialmente a questão que se põe à análise é o modelo federativo de Estado, que consagramos como princípio nos artigos 1º e 18 da Constituição e que operacionalizamos nas distribuições de competências administrativas no artigo 23 da Carta de 1988 e a sua eficácia na condução das ações de saúde pública.
Cláusula Pétrea constitucional (art. 60, § 4º, I) o modelo federativo brasileiro proporciona, no modo de agir dos governos, uma capilaridade profunda, permitindo a tomada de decisão até mesmo pelos menores rincões espalhados na vastidão desta nação-continente.
A atuação coordenada da Federação nas ações de saúde pública prevê, não apenas as ações efetivas (o fazer – competência comum) no atendimento ao ser humano em suas necessidades, mas também o agir, impondo regras ou fiscalizando comportamentos (competência concorrente). Tudo isso em favor do princípio constitucional da eficiência (art. 37) na busca pelo cumprimento dos objetivos da República (art. 3°, IV da Constituição Federal), pautados pelas normas programáticas dos artigos 196 e seguintes do texto constitucional que delimita a política pública de saúde.
O sistema nacional de saúde é, pois, a soma de esforços de todas as unidades federadas e entes subnacionais, coordenados pelo governo central através do Ministério da Saúde em forma de uma política pública redistributiva e regulatória.
Ao determinar a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios nas ações de saúde (art. 23, II), o constituinte de 1988 não apenas descentralizou a prestação dos serviços de saúde pública, permitindo a implantação do sistema unificado de atendimento em todo o país (art. 198), mas deu poderes aos gestores locais de administrarem seus interesses comezinhos, de acordo com as idiossincrasias e vicissitudes do ambiente, em porções geográficas e populacionais menores, de maneira que a eficiência possa ser aferida e o resultado seja o mais proveitoso.
Uma visão bastante avançada para uma questão que é comum a todos os habitantes do país e surge como um direito social (art. 6º.) corolário do direito à vida (art. 5º, caput), primeiro e mais abrangente direito fundamental.
Questões periféricas e secundárias também interagem com a abordagem de enfrentamento à pandemia, já que seus efeitos políticos, sociais e econômicos são perceptíveis. Assim a educação, a assistência social e outros campos de atuação dos entes federados na concretização de direitos sociais foram e estão sendo duramente afetados pelos efeitos das medidas de atenção à saúde que vêm sendo efetivadas. Assuntos dessa envergadura quando tratadas igualmente nas suas peculiaridades locais tendem a resultados mais próximos do esperado.
Objetivamente o sistema público de saúde, no modelo federativo adotado pelo Brasil a partir de 1988, passa agora por sua decisiva prova de fogo, mostrando, em caso concreto e de grande repercussão, a utilidade ou vantajosidade do poder conferido às autoridades públicas de gerenciarem, em seus domínios administrativos, a questão da pandemia, seguindo (ou não!) as diretrizes emanadas do Poder Central.
Tornou-se evidente, em uma superficial análise, que há uma ausência de sincronia entre os vários microcosmos de poder o que, obviamente, prejudica a visão holística do problema por todos os núcleos descentralizados de decisão, escancarando a dependência financeira que os entes subnacionais têm para com o governo central. E de como isso vem afetando os resultados almejados.
Por outro lado, mostrou-se promissora a abordagem geograficamente determinada, em ambientes de recortes populacionais onde as ações de governo tendem a ser mais eficazes quer na oferta de serviços, quer na fiscalização das atividades, disposição de medidas restritivas ou diretivas de comportamentos sociais. De sorte que o modelo federativo pode ser uma eficaz ferramenta na condução do processo, caso haja, de fato, corresponsabilidade nas ações governamentais.
A pandemia chegou ao Brasil cerca de três meses após a sua eclosão pelo mundo. De sorte que, as unidades administrativas nacionais se viram diante de um inimigo comum, invisível e, de certo modo, previsível, levando em conta os erros e acertos das outras nações que primeiro enfrentaram o problema e que já nos eram conhecidos.
Aparentemente não é possível repetir modelos de atuação em ambientes tão diversos, mas as medidas de profilaxia, isolamento social e outras formas de abordagem da doença apresentam padrões universais, até mesmo a ausência de vacinas ou de medicamentos apropriados.
Neste particular, o modelo federativo brasileiro, reafirmado pelo STF no julgamento da ADI 6.341, assevera que a gestão local do problema cabe a governadores e prefeitos. Isso mostrou a capilaridade das ações governamentais que podem e devem ser tomadas pelos administradores dos entes subnacionais, em seus ambientes delimitados e nele exercerem a fiscalização mais eficiente, orientados pelo governo central em diretrizes nacionais. Tudo de acordo com o que prevê a política nacional de saúde esboçada no artigo 196 e seguintes da CF, sem desmerecer o comando central do Ministério da Saúde na organização da estratégia nacional.
O poder decisório nas ações administrativas (competência de fazer), no entanto, restou aos prefeitos municipais e governadores de estados, aos conselhos de saúde e aos comitês locais e regionais de enfrentamento da pandemia, adequando as medidas administrativas à realidade local, observadas as diretrizes exaradas pelo Poder Central e, em caso de impor medidas restritivas de direitos, apoio em uma legislação local de organização dos atores envolvidos (competência concorrente), espelhadas ,evidentemente, nas diretrizes nacionais em especial a Lei 13.979/2020, a chamada lei da quarentena.
O exercício do poder político (de organização) das sociedades locais dá ao estado brasileiro uma ferramenta dinâmica na abordagem do problema, se não no seu aspecto curativo – já que a complexidade do tratamento clinico exige instalações e aparelhagem adequadas, que não são disponíveis nos pequenos municípios – pelo menos no aspecto preventivo, nas medidas profiláticas e de orientação à população.
A alternância do Poder, eleições e Democracia
Outro fenômeno jurídico-social que ocorre no Brasil neste momento histórico é a evolução do processo eleitoral com a data das eleições que se avizinha, de acordo com o calendário já aprovado pelo Tribunal Superior Eleitoral, com ações e providências a serem tomadas ao longo do ano, processo esse que, fatalmente, está sendo impactado pelas medidas profiláticas adotadas diante da pandemia.
O episódio eleitoral que afeta a gestão dos municípios, ente mais resumido da ação federativa, não pode passar despercebido às medidas de enfrentamento da Covid-19. Não se trata unicamente de sopesar as mudanças substanciais nos quadros da administração superior dos municípios, como também pelo próprio modus operandi das eleições municipais que envolve um grande número de pessoas em contatos próximos.
No primeiro cenário, a lei eleitoral obriga pretensos candidatos a se afastarem de suas funções executivas (desincompatibilização) a partir dos 180 dias que antecedem as eleições (07/04) prazo que, em outras circunstâncias, vai até 90 dias antes do pleito (05/07). Tal exigência, se já não provocou, poderá vir a provocar uma debandada nos setores operacionais nos quadros gestores de saúde e de outras políticas públicas periféricas de importância para o enfrentamento da pandemia.
Noutro vértice, o próprio resultado das eleições (caso confirmadas), afetará a continuidade ou a abordagem das ações levadas a efeito em ambiente local dada a substituição dos principais atores envolvidos, o que se dará em diversos municípios.
Prevista para realizar-se no primeiro domingo de outubro (art. 29, II da CF) as eleições municipais que deverão ocorrer em 04 de outubro de 2020 movimentarão eleitores, mesários e candidatos em todo o território nacional, envolvidos em um processo gigantesco de mobilização popular para escolha de ocupantes de cerca de 60 mil cargos eletivos em âmbito municipal.
Para tal, o calendário eleitoral já se encontra fluindo em seus prazos anteriormente fixados, requerendo providências, prática de atos partidários e movimentação de pré-candidatos, em decisões que afetam direitos dos interessados.
Evidente que o pleito eleitoral carece de organização prévia, não apenas por expressa determinação constitucional (art. 16 da CF), de sorte que a evolução do ciclo da Covid-19 no Brasil afeta, sensivelmente, o desenrolar do processo democrático de escolha dos mandatários e legisladores municipais pelas medidas restritivas necessárias ao enfrentamento da doença.
Fatalmente o isolamento social implicará na ausência de ampla participação popular no processo de escolha dos candidatos, por limitar o ir e vir das pessoas, o contato entre os pretendentes aos cargos públicos e seus eleitores, a divulgação das candidaturas pelos meios tradicionais e até mesmo a realização da votação em outubro próximo.
A serem mantidos os prazos anteriormente fixados pela Resolução TSE 23.606/2019 aplicáveis ao pleito do ano corrente, partidos, candidatos e a Justiça Eleitoral deverão adequar seus procedimentos às tecnologias disponíveis e o modo de agir dos atores envolvidos no feito eleitoral, de maneira a incorporar as medidas profiláticas restritivas implantadas para o enfrentamento da pandemia, sem prejuízo do princípio democrático que deve permear o processo em si.
Eventos públicos necessários para a realização das eleições deverão conviver com as medidas de proteção da população diante da pandemia, adaptando-se a uma nova forma de desenvolver tais atos.
A começar pelas convenções partidárias, eventos públicos de escolha dos candidatos, que se encontram previstas para ocorrerem a partir de 20 de julho, se ainda o cumprimento de demais prazos, alguns já rompidos, e que implicam na tomada de decisões por eventuais candidatos como a desincompatibilização e a filiação partidária, que se encontram ameaçados, caso persista o estado de isolamento social.
No entanto, a perdurarem as medidas de enfrentamento do Coronavírus, onde a principal preocupação é a aglomeração de pessoas, haverão de impactar a realização das convenções partidárias (de 20 de julho a 05 de agosto), a campanha eleitoral com a popularização e divulgação pública das candidaturas (de 16 de agosto a 03 de outubro) assim como a consequente mobilização do eleitorado e a recepção dos votos no dia das eleições (04 de outubro).
A adequação das práticas eleitorais às medidas restritivas de enfrentamento da pandemia, por outo lado, poderá limitar o contato do eleitor com o candidato, de maneira a obstacularizar a ampla divulgação das candidaturas e, por via transversal, implicar no resultado das eleições, favorecendo, naturalmente, aqueles candidatos já anteriormente conhecidos. É uma hipótese.
Outra hipótese, nesse caso considerando uma mudança constitucional do pleito eleitoral, como adiamento ou suspensão das eleições, fatalmente afetará o direito daqueles pretensos candidatos que, cumprindo o calendário eleitoral, já decidiram pelo afastamento dos cargos ocupados, posto que até a presente data (meados de maio) o TSE ainda mantém incólume os prazos previstos, existindo apenas especulações quanto ao pleito de outubro vindouro.
A título de argumento, quatro meses antes da data de início, entidades responsáveis pela organização das olimpíadas de Tóquio, previstas para acontecer entre 24 de julho a 09 de agosto de 2020, prontamente se dispuseram a adiar o evento para julho de 2021, tão logo reconheceram as dimensões da pandemia. Isso sem depender de negociação parlamentar ou aprovação de emenda constitucional.
O exíguo calendário eleitoral, considerando ainda as medidas operacionais cabíveis ao TSE – aferição de urnas, escolha e capacitação de mesários, por exemplo – convivendo com as medidas restritivas impostas para enfrentamento à pandemia, pode, sim, por em risco o processo de escolha dos novos mandatários e legisladores municipais, expondo a democracia pátria aos efeitos da Covid-19.
Considerações Finais
É inegável que a pandemia afetou a normalidade da gestão pública no Brasil, como de resto em todo o mundo.
Consideramos como ponto positivo a capilaridade do programa nacional de saúde e de assistência social, ancorados no modelo federativo de Estado onde as decisões são tomadas em ambientes mais próximos do cidadão, permitindo respostas mais ágeis e controle social mais presente, embora a concentração de recursos na União para a efetivação das ações de governo ainda seja um fator impeditivo ao êxito.
Diferença de abordagem entre o governo central e os governos subnacionais quanto às medidas profiláticas, assim como as disputas de poder político nos bastidores da República vêm afetando a condução da crise e, sem dúvida, os resultados almejados.
A permanecer o estado de isolamento social, estendendo-se para o segundo semestre, o processo eleitoral poderá ser seriamente afetado, quer na permanência do calendário eleitoral e a manutenção das eleições e 04 de outubro, quer no adiamento do pleito, haja vista as decisões que já foram tomadas no ambiente eleitoral.
Nesse particular, a demora na decisão por parte do TSE poderá, sem dúvida, prejudicar o processo democrático de escolha dos gestores municipais.