Repatriação de recursos: regras e desafios aos municípios

RESUMO: Por muito tempo o cidadão brasileiro acreditou que seus ativos mantidos no exterior não chegariam à ciência do Governo Federal, porém a cooperação e a globalização permitiram trocas de informações fiscais entre os países, o que viabilizou ao Governo a busca pelos bens mantidos fora do país. Assim, com a instauração da Lei de Repatriação, foi possível a inserção no país de grandes quantias de capitais, que foram distribuídas aos Estados e Municípios. Contudo, sabe-se que esta Lei tem suas normativas e algumas acabam se tornando ambíguas, com diversas inconstitucionalidades e certa injustiça quanto ao repasse de verbas aos municípios. Assim, o presente artigo busca realizar um paralelo entre a Lei da Repatriação e suas normativas, analisando se existe possibilidade de suposta revogação do crime de evasão de divisas pela referida lei e os desafios aos municípios quanto ao repasse de verbas, visualizando algumas questões pertinentes em relação a temática.

Palavras-chave: Direito Penal; Direito Tributário; Repatriação de Recursos; Verbas aos Municípios.

1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS

     A repatriação de recursos é considerada um tema atual e de extrema importância no campo do Direito Penal Econômico no Brasil. De acordo com Masi (2010), no ano de 2008, o Banco Central do Brasil investigou cerca de US$ 170.397,00 bilhões em bens e valores ativos de pessoas físicas e jurídicas declaradamente investidos no exterior. Com o passar do tempo, houve um aumento considerável de investimentos de cidadãos brasileiros no exterior, o que denota uma fuga significativa de recursos de capitais (MASI, 2010). Porém, tais dados, ainda que oficiais, não refletem a realidade do verdadeiro valor de bens e valores investidos fora do país, visto que há a chamada “cifra dourada”[2] de recursos indevidamente mantidos no exterior, que não estão no controle de órgãos oficiais, como a Receita Federal, fazendo com que os detentores se tornem pessoas ilícitas, fato que não é incomum na esfera penal e tributária do país.

     Segundo Azevedo (2016), repatriação é considerada corriqueira no exterior e foi implementada em vários países, os quais obtiveram resultados bastante satisfatórios. Diante dos fatos, o Brasil decidiu estabelecer o Regime Especial de Regularização Cambial e Tributária (RERCT) com a finalidade de instigar reenvio dos recursos e capitais para o país de origem. Os requisitos para aderir ao RERCT estão previstos em lei. Inicialmente, é emitida uma Declaração de Regularização Cambial e Tributária – DECART e, a partir daí, os contribuintes que promoverem o pagamento do imposto e da multa antes da decisão criminal condenatória terão extinta a punibilidade dos seguintes crimes: lavagem de dinheiro, evasão de  dividas, sonegação de contribuição previdenciária, sonegação fiscal, crime contra a ordem tributária, falsificação de documento público, falsificação de documento particular, falsidade ideológica e uso de documento falso.

     O RECT abrange os cidadãos residentes no Brasil que foram ou ainda são proprietários e/ou titulares de bens ou direitos e ativos anteriores a 31 de dezembro de 2014.

     A lei consente a declaração, de forma voluntária, de recursos ou bens que possuem origem lícita e que não foram declarados ou declarados de maneira incorreta, despachados ou conservados em outros países. Estes recursos serão repassados aos estados e municípios brasileiros, porém é necessário analisar de que maneira estes recursos serão distribuídos e se o método de repasse é justo.

     Antes da sanção da Lei de Repatriação, diversos projetos de lei tramitaram no Congresso com o mesmo desígnio, todavia, foram sumariamente recusados por transgredirem a Lei de Responsabilidade Fiscal.

     Muito se discute acerca de controle, economia e aspectos jurídicos que versam sobre a matéria. Para tal, realizou-se um estudo através de uma revisão bibliográfica, utilizando-se de análise sistemática por meio da consulta aos indexadores de pesquisa nas bases de dados eletrônicos, periódicos nacionais e internacionais, como dados de bases virtuais: Scientic Eletronic Library Online (SCIELO), Science Direct e Biblioteca Virtual (BV). O estudo considerou a abrangência do tema e buscou em diversos autores diferentes visões sobre a repatriação de recursos aos municípios.

2. CIFRA NEGRA E CIFRA DOURADA

     É fato que nem todo delito praticado é tipificado, investigado ou julgado. Sendo assim, o sistema penal tende a funcionar apenas em determinados casos, principalmente de acordo com a classe social a que pertence o autor do delito. Posto isto, o termo Cifra Negra se refere à porcentagem de crimes ocorridos, porém não registrados pelos órgãos oficiais, ou seja, a criminalidade real é maior a apontada oficialmente. Dessa forma, a estatística criminal deve ser vista com reservas, visto não constituir um dado absoluto.

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     Já a Cifra Dourada é um subtipo da cifra negra, que diz respeito aos crimes praticados pelas classes altas e que também não são solucionados. São crimes de colarinho branco, como sonegação fiscal e lavagem de dinheiro, temas pertinentes ao estudo em epígrafe.

   Nas palavras de Luiz Santos Cabette, Cifra Dourada representa a criminalidade de “colarinho branco”, definida como práticas antissociais impunes do poder político e econômico (a nivel nacional e internacional), em prejuízo da coletividade e dos cidadãos e em proveito das oligarquias econômico-financeiras.

3. AS NORMATIVAS DA REPATRIAÇÃO DE RECURSOS

      Existe uma premissa de que o brasileiro, ingenuamente, supôs que em momento algum o Governo Federal lembraria que existem milhares de bens não declarados ao Fisco e que estes iriam se estabelecer desta maneira por tempo indeterminado. Porém, o cenário jurídico brasileiro mudou de maneira drástica, o que acarretou na criação de mecanismos de transmissão e cooperação de informações financeiras dos cidadãos entre as diferentes autoridades fiscais de diversos países, principalmente entre blocos políticos

    Esta crença de que os capitais de domínio brasileiros mantidos no exterior jamais chegariam ao conhecimento das autoridades brasileiras, e a ilusão de que havia um ambiente que protegia os ativos longe das autoridades brasileiras perdurou por muito tempo, porém não é mais uma realidade desde a promulgação da Lei de Repatriação (FERREIRA NETO, 2016).

    Mesmo havendo infinitas vantagens no que cerne o reconhecimento à Lei de Repatriação, ao realizar uma análise mais cuidadosa sobre esta, é possível afirmar que a sua aplicabilidade advirá em interpretações por vezes ambíguas e a certas instabilidades jurídicas. O cidadão contribuinte, por mais que tenha boas intenções em colaborar com a lei, acaba se expondo a situações de risco que precisam ser melhor analisados (FERREIRA NETO, 2016). O mesmo diploma  legal, ao fazer referência sobre as novas regras de tributação a serem instituídas, proporciona aspectos que possuem constitucionalidade especialmente questionáveis.

    A partir destes critérios, os requisitos de adesão ao RERCT podem ser expostos simplificadamente da seguinte maneira:

                   3.1 - Requisitos Subjetivos:

A Lei nº 13.254/2016 constitui os qualificadores inclusivos e excludentes dos considerados particulares (sejam pessoas físicas ou jurídicas) que serão outorgados com benefício do RERCT (BRASIL, 2016a):

1. ser residente ou domiciliado no País em 31 de dezembro de 2014;
2. ter sido proprietário ou titular de ativos, bens ou direitos no exterior em período anterior a 31 de dezembro de 2014, mesmo que não mais residente ou domiciliado no País;
3. ser titular de fato de ativos, bens e direitos no exterior, desde que possua os documentos e informações que permitam comprovar titularidade;
4. não ter sido condenado em ação penal, independentemente de trânsito em julgado da respectiva decisão condenatória;
5. não ser detentor de cargo, emprego ou função pública de direção ou eletiva, restrição essa que se estende também ao seu respectivo cônjuge e aos seus parentes consanguíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção.

3.2 - Requisitos Objetivos:

     No que tange aos bens que serão regularizados, a Lei nº 13.254/2016 previamente apresenta um propósito de abrangência amplo quando define, no artigo 2º, sobre bens ativos “objeto do RERCT” (BRASIL, 2016a):

Todos os recursos ou patrimônio, em qualquer moeda ou forma, de propriedade de residentes ou de domiciliados no País, ainda que sob a titularidade de não residentes, da qual participe, seja sócio, proprietário ou beneficiário, que foram adquiridos, transferidos ou empregados no Brasil, com ou sem registro no Banco Central do Brasil, e não se encontrem devidamente declarados (BRASIL, 2016a).

                    3.3 - Requisitos Temporais:

     No tocante aos limitadores temporais, a Lei nº 13.254/16 delimita o novo regime aos objetos econômicos que foram de titularidade no Brasil até 31 de dezembro de 2014 (artigo 1º, § 1º e artigo 2º, inciso II) (BRASIL, 2016a). Ponderando o abarcamento dessa regra e a limpidez deste controlador temporal, não se conjectura, pelo menos primariamente, grandes dificuldades ou percalços quanto a delimitação do período da aplicabilidade em relação a períodos antigos.

                    3.4 - Requisitos de Procedência:

     A regularização de bens econômicos que não foram devidamente enviadas ao Fisco e que se localizam fora do país, pressupõe um requisito que implica na licitude da procedência destes bens para a devida apropriação pelo contribuinte brasileiro (FERREIRA NETO, 2016). Assim, subentende-se que apenas serão regularizados os ativos localizados fora do território brasileiro que possuírem aquisições originárias de “atividades permitidas ou não proibidas pela lei” (art, 2º,II) (BRASIL, 2016a). Importante salientar que a origem lícita dos recursos não se confunde com a saída ilícita dos mesmos, na medida em que tais bens saíram do país sem registro nos órgãos oficiais, em sua maioria em virtude da instabilidade econômico-financeira causada por sucessivos e fracassados planos econômicos instalados no Brasil.

4. AS DESVANTAGENS DA REPATRIAÇÃO

     Impreterível salientar sobre a probabilidade de caracterizar a inconstitucionalidade da matéria da Lei de Repatriação, que resultaria na desqualificação do seu conteúdo (AZEVEDO, 2016). Este tipo de desmoralização da Lei acarretaria situações conflituosas com princípios constitucionais.

     Na Lei de Repatriação existem alguns dispositivos que podem ser caracterizados como inconstitucionais. São eles: art. 1º, §1º, art. 2º, inciso I, art. 4º, §12º e o art. 6º da referida Lei (BRASIL, 2016a). Tais dispositivos violam, sumariamente, princípios determinados na Carta Magna, como a capacidade contributiva e isonomia tributária, que inviabilizam possíveis investigações criminais, além de contribuírem para a insegurança jurídica.

    A isonomia tributária é consagrada no art. 150, inciso II, da Constituição Federal (BRASIL, 1988), havendo expressa proibição para a instituição de diferentes formas de tratamento aos contribuintes brasileiros que se deparem em situações equivalentes.

     O art. 6º da Lei de Repatriação assegura que quem não efetuou o pagamento dos devidos impostos e ainda enviou algum recurso para fora do país possuirá o benefício de não acusação do crime de sonegação ou evasão de divisas, além do pagamento de 15% do valor do imposto de renda acrescido de mais 15% de multa (RIBEIRO, 2017). Já o contribuinte que não pagou os impostos de forma devida, porém não enviou qualquer tipo de recurso para o exterior será prejudicado, posto que não possuirá nenhum tipo de direito ou benefício, nos termos da citada lei, podendo ser acusado do crime de sonegação fiscal. E ainda estará sujeito ao pagamento de taxas de tributação e multas muito superiores aos contribuintes que possuem algum tipo de bem não declarado no exterior.

     Existe ainda a relação de benefícios ao repatriador que, de acordo com a Lei de Repatriação, necessita apenas de uma declaração voluntária do contribuinte favorecido (pessoa física ou jurídica) sobre seus recursos que não foram declarados, ou que a declaração foi realizada de maneira incorreta, havendo apenas a necessidade de origem lícita (AZEVEDO, 2016). Feita a repatriação dos recursos e bens, haverá uma concessão de benefícios ao declarante. Exemplificando: se o declarante possuir bens e recursos inferiores a 10 (dez) mil reais e resolver repatriar estes bens, não haverá nenhum tipo de penalidade, já que segundo a Lei ele será anistiado. Tal concessão implicará, unicamente, para os recursos e bens que foram mantidos em contas, depósitos e investimentos.

      A medida punitiva para a não declaração de objetos econômicos fora do Brasil não se restringe apenas a esfera do direito tributário, podendo responder também na esfera penal. Portanto, ao concordar com a Lei de Repatriação, o contribuinte declarante obtém punibilidade abolida, conforme previsto no artigo 4º, §5º, da Lei 13.254/2016), tendo suas ações descriminalizadas nas searas tributária e penal.

     Em caso de quaisquer dúvidas ou questionamentos sobre a origem lícita dos bens declarados, o contribuinte repatriador não poderá ser investigado nas esferas criminais ou tributárias, uma vez que, de acordo com a declaração de regularização fiscal, seus bens e capitais encontrados no exterior possuem origem lícita, ficando o declarante livre de qualquer criminalidade neste sentido (RIBEIRO, 2017).

      De acordo com NUNES (NUNES, 2016), parece razoável supor que após tantos anos de corrupção institucionalizada, haja vultosas somas de recursos no exterior não descobertas. Com a repatriação, haveria um possível meio de lavar o dinheiro da corrupção. Visando tal perspectiva, a lei incluiu a possibilidade de o declarante ser excluído do RERCT, se declarar recurso de origem ilícita, a qualquer tempo, o que cessaria a anistia e a declaração falsa adicionaria novos crimes. A vantagem seria já estarem os recursos no Brasil, à disposição das autoridades, que não ficariam impedidas de atuar, porém não poderiam utilizar a declaração como único motivo para a investigação.

      É importante frisar que políticos e seus parentes, na data em que entrou em vigor a lei, 13/01/2016, não poderiam aderir à repatriação (BRASIL, 2016a)..

5. A REPATRIAÇÃO DE RECURSOS PARA OS MUNICÍPIOS

     De acordo com a Lei nº 13.254 (BRASIL, 2016a) no Art. 6º, §1º ao §4º, a arrecadação dos recursos repatriados precisa ser partilhada com os estados e municípios brasileiros.

     O Ministério da Fazenda autorizou o repasse de cerca de R$ 4.449 bilhões para 5,6 mil municípios brasileiros. Tal repasse foi assegurado por meio do boletim da Medida Provisória 753/2016, de 19 de dezembro (BRASIL, 2016c). A normativa do governo constitui o repartimento dos valores adquiridos da multa da repatriação, e uma alteração no texto base arranjou o repasse destes recursos aos cofres das prefeituras municipais a partir do dia 30 de dezembro de 2016.

     Esses recursos compõem o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e o FPE (Fundo de Participação dos Estados) (DINIZ, 2016), que regulariza e cria critérios para o repasse destas verbas, partindo de variáveis como o PIB per capita estadual (consequentemente o municipal), a população, o esforço de arrecadação e a dispersão demográfica (NUNES; NUNES, 2016). Tais critérios acabam por gerar algumas disparidades no repasse do capital repatriado entre os estados e municípios, onde uns recebem mais (principalmente na região sul e sudeste) e outros menos, gerando assim certa injustiça na divisão dos recursos.

Tabela 1: Distribuição orçamentária dos principais estados brasileiros de acordo com a participação e com estimativas de recursos repatriados (Fonte: NUNES; NUNES, 2016).

     De acordo com da Frente Nacional de Prefeitos (FNP, 2016), a repatriação de recursos beneficiaria os municípios no fechamento de contas da prefeitura do final do ano com saldo positivo. Porém, para Ribeiro (2017), deste dinheiro muito pouco deve de fato ser revertido para a população em melhorias como na saúde, educação e infraestrutura. Além disso, muitos gestores postergaram pagamentos previdenciários dos servidores públicos e, neste caso, parte do capital adquirido na repatriação foi utilizado para o pagamento da dívida previdenciária, e outras dívidas, como empréstimos consignados de servidores, multas rescisórias, 13º salário de servidores, entre outras dívidas (DINIZ, 2016). Tal situação pode ser vista em municípios de estados em crise como Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul.

    Deste modo, restam apenas cerca de 15% a 25% para saúde e educação, o que corresponde a uma parcela muito pequena (DINIZ, 2016), principalmente para áreas que necessitam de grandes investimentos e melhorias em sua infraestrutura, como aumento do número de creches, criação de escolas, melhorias das alas hospitalares, construção de novos hospitais, entre outras carências destes setores. Há também a questão das vias e transportes públicos, geralmente sucateados, e que poderiam ser melhorados com os recursos advindos da repatriação. Destarte é preciso ponderar muito sobre as maiores necessidades a serem realizadas pelos municípios, cabendo aos prefeitos e secretarias a aplicação deste capital da forma que melhor contribua para a melhoria de vida dos contribuintes residentes nos municípios.