IV.Relações exteriores do Brasil:
características principais
A primeira característica das relações internacionais brasileira que salta aos olhos, e quiçá a mais importante característica das nossas relações internacionais, é a pouca ou nenhuma participação popular na condução e no processo decisório dos negócios externos, em especial através dos seus representantes no Parlamento Brasileiro, os quais, consoante as várias Constituições do nosso país, detiveram, ou detém nos dias de hoje, em maior ou menor grau, um papel de fiscalização e de controle dos negócios externos (tratados, nomeação de diplomatas, etc.).
É da nossa tradição política e jurídico-institucional o "poder imperial" por parte do Poder Executivo Federal no tocante à condução da Política Externa do Brasil sem maiores restrições ou questionamentos, quer seja dos demais Poderes (Legislativo e Judiciário), quer seja das organizações não-governamentais vinculadas à defesa dos cidadãos e das garantias legais fundamentais. Mesmo nos momentos históricos de maior liberdade política e social e de democracia efetiva, o chefe do Poder Executivo Federal sempre deteve a última ratio no tocante à condução das relações internacionais.
Entendo que o personalismo da condução da política externa brasileira tem tudo a ver com a cultura do "gerenciamento patrimonialista" do Estado Brasileiro já apontado no item III.2 supra.
Em outras palavras, a formulação das diretivas fundamentais da nossa política externa sempre esteve atrelada aos interesses particulares das nossas elites e nunca aos reais interesses da população brasileira.
A confusão entre os interesses privados das nossas elites e os interesses públicos do Estado, especificamente no tocante a condução da política externa brasileira, por vezes resulta em situações de atritos internacionais endêmicos e mesmo de quase conflitos militares.
Os paradigmas históricos clássicos foram o conjunto de atritos diplomáticos e conflitos militares envolvendo o Brasil de um lado e a Argentina e o Uruguai do outro lado no decorrer das décadas de 1830, 1840 e início da década de 1850. A percepção econômica e política das elites políticas brasileiras então no poder quanto a tais atritos e conflitos se dava em função mais dos seus interesses particulares do que dos interesses nacionais que tais elites diziam representar.
A segunda característica da política externa brasileira, intimamente vinculada a primeira característica discutida acima, é a ausência de uma planificação de longo prazo fundamentada em princípios e em conformidade com os genuínos interesses da Nação. Em outras palavras, em termos históricos, o Brasil nunca teve um projeto de longo prazo de condução de suas relações internacionais, projeto esse coerente com os reais interesses nacionais.
A falta de um projeto de longo prazo explícito e coerente com os reais interesses nacionais associado as nossas deficiências econômicas seculares resulta, não raro, numa posição de inferioridade do nosso poder de barganha nas negociações internacionais, tanto nas negociações multilaterais, quanto nas negociações bilaterais.
De fato, a ausência de um projeto de longo prazo quanto ao trato das questões externas, fez com que o Brasil nos últimos 180 anos, não raro, fosse pego de "calças curtas", tendo que lidar com graves problemas e/ou situações de crise de maneira contingencial ou mesmo de forma improvisada.
Um exemplo histórico relativamente recente foi o modo "errático" em que a política externa do Brasil foi conduzida ao longo da Segunda Guerra Mundial (1939-1945) durante o primeiro Governo Vargas (1930-1945).
A terceira característica das relações internacionais do Estado Brasileiro é o seu monocentrismo no tocante aos seus parceiros e/ou interlocutores estrangeiros no decorrer do cotidiano das relações internacionais. Em outras palavras, o Brasil, após a sua independência política em 1822, adotou como regra geral no âmbito dos seus negócios externos, eleger determinada Nação como parceiro e/ou interlocutor principal nos seus negócios internacionais, tanto no âmbito comercial, quanto a nível político stricto sensu.
A Inglaterra assumiu o papel preponderante nas nossas relações internacionais - tanto a nível econômico, quanto a nível político e militar - durante todo o período imperial (1822-1889) e durante a assim denominada República Velha (1889-1930), apesar de que os EUA tenham começado a despontar como importante parceiro econômico e político já em meados do período imperial.
A partir dos anos trinta do século XX, os EUA assumiram a posição de principal parceiro internacional e centro de referência das relações exteriores do Brasil, não só em termos econômicos e comerciais, como também, e principalmente, em termos políticos e militares, haja vista os laços estabelecidos entre o Brasil e os EUA em vários tratados e convenções internacionais bilaterais e/ou multilaterais nas áreas econômica, mercantil, política e militar.
A posição norte-americana de preponderância política e econômica se agigantou após a Segunda Guerra Mundial (1939-1945) ao ponto de ser, nos dias atuais, o nosso principal parceiro comercial e credor, bem como o mais importante referencial político e militar em termos diplomáticos stricto sensu.
A quarta característica fundamental das relações internacionais brasileiras pós-Independência é a inequívoca pretensão das nossas elites governantes em promover o Brasil ao status de potência hegemônica na América do Sul. Tal pretensão nunca se materializou e não implicou, em momento algum, a intenção das nossas elites de excluir ou alijar por completo a influência econômica ou o poder político e militar dos seus parceiros internacionais preferenciais históricos: a Inglaterra e, posteriormente, os EUA.
Os vários conflitos ocorridos na Região do Rio da Prata ao longo das décadas de 1830, 1840 e início da década de 1850, envolvendo o Brasil, Uruguai e Argentina, bem como a Guerra do Paraguai, são exemplos históricos concretos das ambições geopolíticas brasileiras na região meridional do continente sul-americano no decorrer de boa parte do século XIX. (5)
Ainda no decorrer do século XX as ambições geopolíticas brasileiras de hegemonia no subcontinente sul-americano persistiram, ainda que mais ou menos veladas.
Neste diapasão, basta lembrar que durante a Guerra Fria (1948-1991), as elites governantes do Brasil fizeram uma opção explícita pelo Ocidente e o modelo político-econômico alicerçado na economia de mercado e, consoante os desígnios geopolíticos hegemônicos do nosso país, desenvolveu-se uma ação em escala subcontinental, isto é, no âmbito sul-americano, "... tendo em vista articular os interesses econômicos e geopolíticos no seio das organizações multilaterais (OEA, TIAR, Aliança para o Progresso, ALALC), às quais se pretendeu imprimir maior dinamismo. A integração latino-americana supunha, em tais condições, a limitação das soberanias em benefício da segurança coletiva e das fronteiras ideológicas e o apoio econômico dos EUA." (6)
A quinta e última característica principal das relações internacionais brasileiras, mas não a menos importante das características elencadas neste tópico, é o fato de que o aparelho burocrático diplomático brasileiro carece totalmente de autonomia quanto a formulação das políticas oficiais de condução e implementação dos negócios exteriores.
Em que pese a inequívoca excelência profissional dos quadros que sempre compuseram o Ministério das Relações Exteriores desde a Independência até os dias atuais, a triste realidade é que os membros do aparelho burocrático diplomático brasileiro nunca desempenharam um efetivo papel decisório na condução das relações externas brasileiras, tanto em termos econômicos, quanto em termos políticos. De fato, é uma verdade histórica que os nossos diplomatas são meros executores da política externa formulada pelos nossos governantes, sem qualquer ingerência importante na formulação dos princípios e metas que pautaram ou pautam a nossa política externa.
Aproveito a oportunidade para explicitar um entendimento pessoal de longa data, qual seja o fato de que as nossas elites, ou pelo menos parte significativa das nossas elites política e econômica, bem como os membros do alto escalão do aparelho burocrático da diplomacia brasileira, devem adotar uma nova visão acerca do papel e da importância econômica e política das assim denominadas empresas multinacionais.
Não é mais possível ver as empresas multinacionais unicamente sob um prisma pseudo-nacionalista e socializante. Tal posição é ultrapassada e unilateral, em especial quanto a importância e a função de tais empresas nos negócios externos deste início do Terceiro Milênio.
Se, por um lado, é inegável que as empresas multinacionais não são "santas" e, enquanto criação humana, estão sujeitas ao cometimento de graves erros e a prática de injustiças políticas e econômicas gritantes, por outro lado entendo, na esteira dos ensinamentos do cientista político e historiador francês Marcel Merle, que no estágio atual das relações internacionais, as empresas multinacionais são imprescindíveis ao desenvolvimento dos países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento como o Brasil, tanto sob o aspecto sócio-econômico, quanto sob o aspecto político stricto sensu. De fato, "o desaparecimento brutal das firmas multinacionais levaria, no estado atual das relações econômicas mundiais, a uma volta à autarquia e à troca e, em seguida, ao desenvolvimento do nacionalismo econômico numa sociedade onde no existe nenhum órgão regulador capaz de planejar o desenvolvimento." (7)
Por fim, um último fato que julgo importante destacar no tocante a política externa do Estado Brasileiro é quanto a situação da Soberania Nacional neste início de século XXI.
Num Mundo em que o poderio econômico e industrial de grandes empresas transnacionais ou multinacionais é, não raro, equiparável, ou mesmo superior, ao poder econômico e industrial de muitos países de médio e pequeno porte localizados na América Latina e na África, e onde o domínio de novas tecnologias industriais e o controle efetivo da produção de conhecimentos científicos nos mais diversos campos do saber humano determina, cada vez mais, a capacidade de sobrevivência, ou mesmo da existência viável, dos Estados em termos econômicos e sociais, a Soberania Nacional não pode ser mais aferida unicamente tomando-se por base os critérios jurídicos clássicos.
Nessa ordem de idéias, entendo que o Estado Brasileiro encontra-se, atualmente, totalmente despreparado e ineficiente quanto a adoção de políticas públicas de curto, médio e de longo prazo de âmbito internacional que visem adequar a estrutura social e política do Brasil ao cenário internacional existente neste alvorecer do Terceiro Milênio, em especial quanto a obtenção e o desenvolvimento de novas tecnologias industriais e a produção de conhecimento científico nas assim denominadas áreas de ciência avançada. Ou adotamos, rapidamente, uma nova postura quanto à adoção de uma política de desenvolvimento social e econômico sustentado vinculado aos interesses nacionais e de acordo com a realidade internacional vigente ou, num breve espaço de tempo, acabaremos sendo sobrepujados por outros países e, por via de conseqüência, acabaremos sendo um Estado cuja Soberania é meramente formal, tanto em termos jurídicos, quanto em termos políticos.
V.Reflexões finais
Este paper não esgota o assunto aqui abordado.
O meu propósito foi unicamente destacar determinados aspectos relativos ao tema ora em comento que entendo serem importantes e, sobretudo, "abrir portas", ou seja, indicar determinados rumos que julgo necessário desenvolver ou aprofundar.
Assim sendo, faço votos que, de alguma maneira, as colocações feitas aqui se tornem "portas abertas" para outros cientistas sociais (historiadores, advogados, etc.) minudenciarem o assunto, isto é, sejam o ponto de partida para o aprofundamento do tema ora analisado.
Cronologia Sumária
1808: Fuga da Família Real Portuguesa para o Brasil à Abertura dos Portos as Nações Amigas: Fim do monopólio comercial português sobre o Brasil.
1815: Elevação do Brasil a condição de Reino Unido a Portugal e Algarve.
1822: "Grito do Ipiranga" Independência política formal do Brasil.
1822-1831: Primeiro Reinado.
1824: Reconhecimento oficial da nossa independência por Portugal.
1831: Abdicação de D. Pedro I em favor do seu filho D. Pedro II, então com cerca de 5 anos de idade.
1831-1840: Período Regencial período caracterizado pela turbulência política e crise social com várias revoltas de cunho popular em diversas partes do país.
1840-1889: Segundo Reinado.
1855: Tratado de Amizade entre o Brasil e o Paraguai que não foi ratificado pelo Brasil.
1859: Acordo de limites entre o Brasil e a Venezuela.
1864-1870: Guerra do Paraguai maior conflito militar internacional da América do Sul até os dias atuais.
1876: Tratados Brasil-Argentina-Paraguai solução diplomática das pendências existentes entre os três países decorrentes da Guerra do Paraguai.
1888: Abolição da Escravidão o Brasil é o último país americano independente a fazê-lo.
1889: Proclamação da República.
1903: Tratado de Petrópolis (RJ) solução diplomática entre o Brasil e a Bolívia para o território que hoje é o Estado do Acre.
1917-1918: Participação simbólica do Brasil na Iª Guerra Mundial mediante o envio de uma pequena força expedicionária naval às águas européias.
1930: Revolução de 1930 Getúlio Dorneles Vargas toma o poder do qual será apeado somente em 1945.
1935: Acordo comercial Brasil-EUA rebaixando as tarifas alfandegárias em favor deste último país.
1939: Acordo Brasil-EUA mediante o qual os EUA emprestam ao Brasil 50 milhões de dólares.
1940: Novo empréstimo norte-americano, desta vez no valor de 20 milhões de dólares, destinado as obras de construção da siderúrgica de Volta Redonda (RJ).
1942-1945: Participação do Brasil na Segunda Guerra Mundial (1939-1945) através da Força Expedicionária Brasileira (FEB) na Itália.
1947: Visita do Presidente H. Truman ao Brasil primeiro presidente norte-americano a fazer uma visita oficial ao país em tempos de paz.
1950: O Presidente Dutra proclama a soberania brasileira sobre a plataforma continental do Oceano Atlântico.
1952: O Ministério das Relações Exteriores do Brasil examina com o embaixador dos EUA um plano de defesa de cunho militar do subcontinente sul-americano contra possíveis "agressões de potências não-americanas", leia-se, a ex-URSS.
1954: Suicídio de Getúlio D. Vargas.
1955: Instrução nº. 113 da SUMOC de autoria do então Ministro da Fazenda E. Gudin à esta Portaria é criticada por especialistas de várias correntes sócio-ideológicas e de profissões distintas (economistas, sociólogos, juristas, etc.) de tendência nacionalista sob a alegação que criaria enormes privilégios ao capital internacional em detrimento do capital genuinamente nacional.
1956: O Brasil aceita, sob condições, que os EUA instalem uma base militar no arquipélago de Fernando de Noronha.
1961: Lançada pelo Presidente John Kennedy a Aliança para o Progresso na América Latina.
1964:
-31.03.1964: "Revolução de Março derrubada do Presidente João Goulart;
-01.07.1964: Acordo de re-escalonamento da dívida externa brasileira com os principais credores do Brasil.
1965:
-Acordo entre o FMI e o Brasil resulta na liberação de créditos ao Brasil que totalizam US$ 125 milhões.
-Acordos com a Aliança para o Progresso (EUA) no valor total de US$ 23 milhões.
-O Brasil, em virtude de uma solicitação dos EUA, envia um contingente militar à República Dominicana (Caribe), país que atravessava na época uma séria crise política e social.
1971:
-O Brasil e alguns países sul-americanos de regime autoritário se retiram da Conferência da OEA como forma de "protesto" por não obterem apoio explícito a um plano de âmbito continental contra "as forças subversivas" existentes na América do Sul.
-A empresa norte-americana Westinghouse é encarregada de construir a primeira usina nuclear brasileira em Angra dos Reis (RJ).
-O Presidente Médici viaja aos EUA. Durante o seu encontro com o Presidente norte-americano R. Nixon, este último faz uma série de elogios "a posição de destaque" do Brasil no Mundo e, em especial, no âmbito do continente americano.
1975:
-Acordo nuclear Brasil-Alemanha.
-O Brasil vota a favor, na ONU, uma resolução que declara o sionismo uma forma de racismo.
1976:
-Visita do Secretário de Estado norte-americano H. Kissinger ao Brasil.
-Sob pressão explícita dos EUA o Brasil anuncia o fim de subsídios aos calçados e ao óleo de soja produzidos no país.
1977:
-O emissário do governo norte-americano W. Cristopher discute com representantes do governo brasileiro a política nuclear do Brasil.
-Cancelamento do acordo militar Brasil-EUA em vigor desde 1952.
1980: Visita do Presidente João Figueiredo à Argentina com o objetivo de contornar as restrições portenhas à Usina de Itaipu.
1982: Primeira missão comercial brasileira a Cuba desde 1964.
1984: O Brasil é admitido como membro efetivo no Conselho da Antártica.
1988:
-Primeiras conversações entre Brasil, Argentina e Uruguai que irão conduzir, em 1994, a criação do Mercosul.
-Os EUA impõem várias sanções comerciais ao Brasil com a finalidade de forçar a aprovação da Lei de Patentes.
-Firmado o primeiro acordo Brasil-FMI após o fim do período da ditadura militar.
-Promulgação da Constituição de 1988.
Notas
(1)DIÉGUES, Fernando: A Revolução Brasílica: O projeto político e a estratégia da Independência. pág. 266.
A pouca ou nenhuma ingerência popular nos assuntos políticos durante o período imperial foi percebida por L. Couty em 1881 ao ponto dele ter escrito que o "Brasil não tem povo".
(2)REALE, Miguel: Lições Preliminares do Direito. pág. 189.
(3)RAMIREZ, Ezekiel Stanley: As Relações entre a Áustria e o Brasil. pág. 164.
(4)BURNS, F. Bradford: As Relações Internacionais do Brasil durante a Primeira República. pág. 378.
(5)A Guerra do Paraguai ocorreu menos devido ao imperialismo britânico na Região do Prata e mais como resultado das contradições políticas e econômicas decorrentes dos interesses conflitantes dos países então existentes naquela área, em especial entre os interesses brasileiros e portenhos.
Aproveito a oportunidade para indicar aos leitores a leitura do livro Maldita Guerra: Nova História da Guerra do Paraguai de autoria do historiador Francisco Doratioto. O livro ora citado corrigi muitos enfoques históricos distorcidos ou muitas das visões históricas errôneas acerca daquele que foi o maior conflito armado da América do Sul até os nossos dias.
(6)CERVO, Amado Luiz e BUENO, Clodoaldo: História da Política Exterior do Brasil. pág. 375.
(7)MERLE, Marcel: Sociologia das Relações Internacionais. pág. 307.
Referências Bibliográficas
I.Obras de Referência
ATLAS HISTÓRICO ISTO É BRASIL: Colônia, Império, República. São Paulo: Ed. Três, sem data.
ROSENAU, James N. (ed.): International Politics and Foreign Policy. Nova York: Ed. The Free Press, sem data.
II.Obras Doutrinárias de História do Brasil, de Sociologia Política e de Direito
BOBBIO, Norberto et all: Dicionário de Política. 10ª. ed. Coordenação da tradução de João Ferreira. Brasília: Ed. UNB, 1997.
BURNS, F. Bradford: As Relações Internacionais do Brasil durante a Primeira República. In: FAUSTO, Boris (dir.): História Geral da Civilização Brasileira. Tomo III, vol. 2. Rio de Janeiro, São Paulo: Ed. Difel S/A, 1978.
CERVO, Amado Luiz e BUENO, Clodoaldo: História da Política Exterior do Brasil. 2ª. ed. Brasília: Ed. UNB, 2002.
DIÉGUES, Fernando: A Revolução Brasílica: O projeto político e a estratégia da Independência. Rio de Janeiro: Ed. Objetiva, 2004.
DORATIOTO, Francisco Fernando M.: Maldita Guerra: Nova História da Guerra do Paraguai. São Paulo: Cia. das Letras, 2002.
FAORO, Raymundo: Os Donos do Poder: Formação do Patronato Político Brasileiro. 3ª. ed. revista. São Paulo: Ed. Globo, 2001.
GRILLO, Vera de Araújo: Política Externa: Privilégio do Poder Executivo. In: Revista Política e Estratégia. Vol. IV, nº. 1, janeiro-março/1986. págs. 129-135.
MERLE, Marcel: Sociologia das Relações Internacionais. Tradução de Ivone Jean. Brasília: Ed. UNB, 1981. (Coleção "Pensamento Político", vol. 25).
RAMIREZ, Ezekiel Stanley: As Relações entre a Áustria e o Brasil. Tradução de Américo Jacobina Lacombe. São Paulo: Cia. Editora Nacional, 1968. (Coleção "Brasiliana", vol. 337).
REALE, Miguel: Lições Preliminares do Direito. 27ª. ed. São Paulo: Ed. Saraiva, 2002.
SILVA, José Afonso da: Curso de Direito Constitucional Positivo. 19ª. ed. revista e atualizada. São Paulo: Malheiros Editores, 2001.