- Introito
Quando se trata do meio ambiente, qualquer erro pode ser fatal. A extinção de espécies é um grande peso a ser carregado pela humanidade e, talvez, nós sejamos os próximos na linha de extinção. A mudança de pensamento e, principalmente, a execução dessa mudança são de fundamental importância nessa questão, trata-se de uma luta conjunta com o tempo contra nós.
Um dos maiores inimigos no combate a degradação ambiental é o sistema econômico global no qual vivemos: o capitalismo. A forma capitalista de exploração de recursos naturais parece ser insustentável em longo prazo, principalmente por degradar de forma irreparável o ambiente.
A atuação das empresas, no contexto social, produziu, e ainda continua a produzir, riscos em relação ao futuro, sobretudo problemas socioeconômicos (COELHO, 2011). Os bens e serviços de que todos precisam são feitos em arranjos econômicos especializados e negociados no mercado e os responsáveis estão intensamente interessados em lucrar.
Sobre o capitalismo e o curso do dinheiro, a substituição de uma mercadoria por outra, que é o resultado da circulação de mercadorias, está mediada pela função do dinheiro como meio de circulação. O movimento do capital é expressão da circulação de mercadorias, não obstante é esta última que aparece como resultado do movimento do capital (MARX, 2011).
Assim, a responsabilidade social apresenta-se como um caminho a ser melhorado e explorado, pois a manutenção da qualidade de vida das gerações atuais, e inclusive futuras, está associada à continuidade dos seres humanos neste planeta.
Nessa linha, o Direito Tributário brasileiro, pode minimizar impactos dos danos ambientais e estimular a responsabilização social.
2. Desenvolvimento
2.1. Das externalidades
As falhas de mercado representam a ineficiência do Estado, assim, cabe a ele organizá-las. O exemplo mais comum da disfunção é a externalidade, podendo ser definida por Mankiw (2001, p. 208) como “o impacto das ações de uma pessoa sobre o bem-estar de outras que não participam da ação”.
Em outras palavras, são efeitos da produção ou utilização de um bem suportados pelo produtor, que não consegue ou não tem desejo de conter efeitos externos de sua produção, ou pela sociedade.
Existem duas espécies desses efeitos externos: (1) positivas, como incentivo do governo, por exemplo, o plantio de árvores por empresa privada; (2) negativas, como desincentivo pelo governo, por exemplo, a poluição de um rio (PALUDO, 2013).
Posto isso, a externalidade positiva se torna um reflexo da responsabilidade social, sendo incentivada pelo governo, a exemplo de incentivos fiscais relacionados à carga tributária.
Por outro lado, ao degradar o meio ambiente, uma empresa pode vir a ser responsabilizada, por meio da externalidade negativa, existindo consequências e medidas a serem adotadas pelo Estado.
A responsabilidade socioambiental acrescenta valores quanto à preocupação com o meio ambiente, sendo o tipo de responsabilidade social mais comum entre empresas que usualmente causam impactos diretos nele, devendo, assim, oferecer contrapartidas à comunidade.
A ideia é a mesma do princípio da responsabilidade corporativa da governança, conformidade das regras (compliance), descrito pelo Instituto Brasileiro de Governança Corporativa – IBGC[1].
Através desse princípio, entende-se que os agentes de governança precisam cuidar da viabilidade econômico-financeira das organizações, reduzindo, assim, as externalidades negativas dos seus negócios e suas operações e aumentar as positivas.
Há aqui uma visão da iniciativa privada, mas também da pública. A viabilidade econômica funciona para as duas seções, o Estado deve cuidar da operacionalização do sistema e a iniciativa privada deve adotar a responsabilidade corporativa para impactar positivamente a coletividade e empenhar pela sua viabilidade financeira das operações, resultando no aumento das externalidades positivas.
2.2. Do Direito Tributário e impactos ambientais
Além de outros ramos do Direito, o Direito Tributário tem papel de fundamental importância na responsabilidade social, recebendo, possivelmente, papel de destaque.
Alguns institutos tributários nos permitem entender a responsabilidade social na prática, são meios de gestão e até ecologia tributária, em que vários atores ligados à, por exemplo, estratégia e a estrutura de atuação podem exercer influência, visto que a Administração Pública não atua de forma isolada, mas em um ambiente.
Para os institutos, podemos citar como a progressão fiscal, a extrafiscalidade, o ICMS verde e a taxa de polícia.
A progressão fiscal significa uma alíquota maior à medida que o valor tributável aumenta, podendo ser considerada simples ou graduada. Em seu caráter extrafiscal, o tributo objetiva fundamentalmente intervir em uma situação social ou econômica (ALEXANDRE, 2017).
O outro instituto é o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS ecológico ou ICMS verde. Esse tipo de ICMS é, na verdade, um mecanismo tributário que possibilita aos municípios acesso a parcelas maiores que àquelas que já têm direito inicialmente, de recursos financeiros arrecadados pelos Estados através do ICMS, quando foram atendidos determinados critérios ambientais estabelecidos em leis estaduais.
Como os municípios têm direito a até 25% da receita arrecadada com o ICMS com base no artigo 148, IV, da Constituição Federal CF, acabam sendo os maiores beneficiados do imposto de competência estadual. Trata-se da repartição constitucional de receitas (SABBAG, 2018).
Não obstante, o parágrafo único do artigo dispõe como a parcela do repasse será paga ao município: (I) três quartos na proporção do valor adicionado como ICMS e (II) até um quarto, conforme dispuser lei estadual ou, sendo territórios, lei federal.
O repasse em relação ao ICMS verde está incluído neste último item, correspondente ao inciso II do parágrafo único. Somente quanto à parcela restante (um quarto) há autonomia para os Estados, por lei própria, definirem critérios de repartição, podendo, inclusive, usar a mesma regra prevista para os demais três quartos, valor adicionado (ALEXANDRE, 2017).
Portanto, não se trata de um novo imposto, mas sim uma introdução de novos critérios para melhor redistribuição de recursos do tributo, que acaba por refletir o nível da atividade econômica em municípios que colaboram com a preservação do meio ambiente.
Uma das possibilidades de desempenho do imposto é através de percentuais progressivos, com variáveis como áreas protegidas, desmatamento florestal e regularização ambiental. Dessa forma, uma das funções é estimular iniciativas de conservação ambiental, compensando municípios com áreas protegidas.
O município pode aumentar o repasse do valor ao criar unidades de conservação, realizar medidas de conservação e recuperação dos ecossistemas, realizar a regulamentação ambiental, entre outros. A ação municipal resulta no desenvolvimento sustentável e torna-se modelo a ser espelhado pela iniciativa privada.
Sendo essa uma das razões para a instituição do Produto Interno Verde (PIV), lei nº 13.493/17. No cálculo, será considerado o patrimônio ecológico nacional, contabilizando riquezas ambientais de forma a identificar se o país está produzindo riqueza ou apenas dilapidando o patrimônio ecológico existente, melhorando interpretação de bens e serviços nacionais através da sustentabilidade.
O último instituto citado é a taxa, outra espécie tributária, na modalidade taxa de polícia. Um de seus objetivos é prover financeiramente o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, que é uma autarquia federal vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, quanto ao custo desembolsado em atividades de fiscalização de indústrias poluidoras do meio ambiente, conforme art. 2º, I, da Lei 7.735/1989 (NOVAIS, 2018).
Posto isso, a responsabilidade social, por mais que deva ser voluntária e altruísta, pode ser ainda mais efetivada através do Direito Tributário, com progressos de alíquotas e o ICMS verde; cuidam-se de inovações muito bem-vindas no ordenamento, causando impactos positivos diretos na sociedade e na forma do setor industrial e comercial se comportar.
Ainda, em meio a projetos de Reforma Tributária, há um aspecto a ser destacado: a instituição de uma faculdade para graduar os tributos, segundo o princípio do poluidor-pagador, aparenta ferir o princípio da neutralidade tributária, art.146, § 3º, (HARADA, 2017).
Sobre o tema, cabe-nos a seguinte explicação: existem níveis permitidos de poluição, visto que não existe atividade alheia a prejuízos ecológicos, por isso o suposto rompimento com a neutralidade tributária. O princípio do poluidor-pagador terá incidência na majoração de tributos atinentes às atividades de maior potencial de degradação.
O princípio da neutralidade tributária nos permite refletir sobre a ideia de que o tributo deve interferir o menos possível nas decisões dos agentes econômicos, contanto que essa não-intervenção se contextualize com um satisfatório financiamento das políticas públicas, relembrando-nos do que foi debatido no tópico da governança, com o progresso dos direitos fundamentais e um sistema tributário beneficiado da eficiência econômica (STIVAL, 2011).
Grande parte da destruição ambiental pode ter sido causada pelo capitalismo, no qual grupos de pessoas colocaram e ainda colocam seus interesses pessoais econômicos sobre interesses coletivos. Investir em legislações mais eficazes e concretas parece-nos ser o melhor trajeto para o ordenamento jurídico brasileiro.
2.2.1. Do Projeto de Lei n° 3960/19
Cabe-nos, destacar o Projeto de Lei – PL n° 3960, de 2019, de autoria da Senadora Eliziane Gama (CIDADANIA/MA), com o objetivo de criar o índice brasileiro de responsabilidade social, como um complemento da LRF, a fim de instituir mecanismos para implementação da gestão fiscal e da responsabilidade social, visando avaliar a qualidade do uso dos recursos públicos, sob a ótica do desenvolvimento social.
Em resumo, o Projeto cria o Conselho de Gestão Fiscal e Responsabilidade Social (CGFRS) para acompanhar e avaliar, no âmbito das esferas do governo, a política e a operacionalidade da gestão fiscal.
O Conselho, em tese, contribui para incrementar novos elementos de avaliação dos gastos públicos, a exemplo do nível de renda e Índice de Desenvolvimento Humano (lDH), poderíamos inclusive incluir o PIV como mais um elemento de avaliação.
Uma das inspirações para o projeto foi o “Índice Paulista de Responsabilidade Social”[2], criado por lei no Estado de São Paulo, objetivando aferir comparativamente esforços exercidos e resultados obtidos pelos Municípios do respectivo Estado quanto ao desenvolvimento social e melhora na qualidade de vida da popolução.
Posto isso, com base no art. 67, § 1º, da LRF, o Projeto pretende regularizar procedimentos de avaliação qualitativa de gastos para os entes por meio do CGFRS, de forma que "instituirá formas de premiação e reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de desenvolvimento social".
Parece-nos uma ferramenta a ser pensada com atenção, pois aparenta ser eficaz.
2.2.2. Das transferências voluntárias e alteração legislativa
Em âmbito federal, as transferências são os recursos financeiros repassados pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios em virtude da celebração de convênios, acordos, ajustes ou instrumentos similares. O objetivo é a realização de obras e/ou serviços de interesse comum e consonante às três esferas.
A Lei Complementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, fornece a definição de transferências voluntárias:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
As exigências para as transferências estão no parágrafo 1° do art. 25, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: existência de dotação específica; observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição (vedação, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios); comprovação quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, prestação de contas de recursos anteriormente recebidos, cumprimento de limites constitucionais relativos à educação e à saúde e limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal e previsão orçamentária de contrapartida.
Posto isso, traz-se o seguinte questionamento: poderia o Produto Interno Verde (PIV) em âmbito estadual ser um dos requisitos para as transferências voluntárias? Ou ainda a manutenção de áreas verdes ou a adoção de políticas públicas ambientais, como uma espécie de prestação de contas ambientais ao invés de apenas tributárias?
Ao que nos parece, a resposta é positiva. Bastaria uma alteração legislativa nesse sentido e obediência às restrições da LRF, como a constante no seguinte artigo 11, parágrafo único, que prever uma sanção institucional ao proibir a realização de transferências voluntárias aos entes que deixarem de instituir impostos de sua competência.
A entrega de recursos correntes ou de capital se torna, em conclusão, um bônus por agir conforme o desejado e talvez um pouco além.
Destaca-se que a possibilidade de criação de uma hipótese para a transferência não se trata de vinculação de despesa, posto que imposto não tem receita vinculada, nem sequer vinculação a atividade contraprestacional do Estado, conforme o princípio da não vinculação do imposto.
Trata-se, na verdade, de pré-requisito para a transferência voluntária, afastando qualquer vinculação futura do valor,
A presente análise de mudança da LRF não pretende vincular despesa, como previamente explicado, restando comprovada, então, a possibilidade de alteração legislativa.
Ainda sobre o assunto, tampouco se trata de um fundo de participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, visto que o fundo é caracterizado como espécie de transferência intergovernamental automática cujo qual não existe necessidade de contrapartida, porque o repasse da receita tributária está definido na CF. Os recursos de um fundo são transferidos sem qualquer vinculação, sendo livres para serem administrados pelos entes e aplicados em quaisquer finalidades de interesse público (PAMPLONA, 2009).
A contrapartida de fiscalização, manutenção ou criação de unidades de conservação, prestações de contas ambientais ou adoção de políticas públicas descaracterizaria a essência de um fundo de participação.
Dessa forma, a alteração legislativa pode ser definida como uma transferência voluntária, podendo ser uma redução das externalidades negativas. A nova espécie de exigência para a transferência afetaria diretamente às empresas, que estariam ainda mais passíveis de fiscalização dos órgãos pertinentes, já que são as maiores responsáveis pela destruição ambiental e esta não favoreceria o recebimento de recursos voluntários. A responsabilidade social seria uma espécie de consequência.
Ademais, deve-se falar em suspensão das transferências. Existem hipóteses para a suspensão das transferências, conforme o parágrafo do 3°, do art. 25, da LRF; contudo, elas não abrangem as áreas de atuação do Ministério do Meio Ambiente via de regra. Vejamos: § 3° Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
Posto isso, a alteração legislativa de forma a abarcar uma condição ambiental para as transferências voluntárias provavelmente agregaria um fator de grande incentivo a atitudes consideradas de responsabilidade socioambiental, podendo funcionar como um mecanismo auxílio a localidades que necessitarem de amparo financeiro e até do meio ambiente.
O Estado é possivelmente o único ente capaz de interferir para manter a responsabilidade com o meio ambiental, cabe a ele responder de forma procedente. Por isso, a possibilidade, na verdade, a ameaça de interrupção de transferências voluntárias acaba por ser um instrumento de convencimento estatal para conter ações negativas em áreas verdes e favorecer atitudes positivas.
3. Conclusão
Em seu aspecto socioambiental, a responsabilidade social está intimamente relacionada às práticas de preservação do meio ambiente, visto que é direito de todos, conforme artigo 225 da CF: “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
Quanto as externalidades, as positivas devem ser incentivas por medidas governamentais, pois representam um dos aspectos da responsabilidade social, sendo capaz de transformar a sociedade. Enquanto as negativas, combatidas e responsabilizadas.
No mais, o Direito Tributário recebe papel de destaque no combate as externalidades negativas, como o uso de alíquotas progressivas. Inclusive, a tangível utilização do PIV ou de efetiva utilização de políticas públicas ambientais podem ser alternativas, posto que não nos parece restar alternativas senão as objetivadas a arrecadação, destinada posteriormente a mais sensata distribuição de riqueza dentro do país, surgindo, então, a possibilidade de modificação de critérios para as transferências voluntárias na LRF.
Sobre o assunto, cabe retomar o debate a respeito ICMS ecológico, que é possivelmente um dos mais importantes aliados no desenvolvimento sustentável, visto que resulta em áreas de proteção e fiscalização, acabando por influenciar externalidades positivas. Não é única forma e nem deve ser, posto que seja necessário utilizar formas variadas para garantir a responsabilidade social, apesar de, em tese, ela ser uma atitude altruísta.
Como o risco de produzir impactos negativos atualmente é baixo, segundo a lógica econômica atual, nenhuma ação deveria ser demandada hoje para prevenir problemas distantes. Contudo, se os efeitos negativos dos problemas forem grandes daqui a cinquenta ou cem anos e nada for feito, será tarde demais para fazer qualquer coisa capaz de melhorar as circunstâncias, pois atitudes capazes de rematar contratempos somente são vislumbradas em um futuro distante.
De todo modo, parece-nos pouco provável acreditar que o aquecimento global ou a redução da camada de ozônio são assuntos em pauta entre grandes capitalistas maximizadores de lucro realmente interessados em uma solução. Certamente chegará uma geração que não terá condições de viver no ambiente alterado e tóxico do nosso planeta. Nesse ínterim, será tarde demais para ações preventivas e, inclusive, impedir a própria extinção. Cada geração escolhe tomar boas ou más decisões, embora o efeito em rede pareça ser o mesmo: o suicídio social coletivo, como diria Lester Thurow (THRUROW, 1996).
Referências
ALEXANDRE, Ricardo. Direito tributário. 11ª ed. ver. atual. e amp1. Salvador: Ed. JusPodivm, 2017.
COELHO, Fábio Ulhoa. Manual de direito comercial: direito de empresa. 23ª ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
COUTINHO, Doris Terezinha Pinto Cordeiro de Miranda. Finanças públicas: travessia entre o passado e o futuro. 1ª ed. São Paulo: Blucher, 2018.
HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 26ª ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2017.
MANKIW, Nicholas Gregory. Introdução à economia: princípios de micro e macroeconomia. Tradução de Maria José Cyhlar Monteiro. Rio de Janeiro: Campus, 2001.
MARX, Karl. O capital, livro 1. Tradução: Rubens Enderle. 2ª ed. Vol 1. São Paulo: Boitempo, 2011.
NOVAIS, Rafael. Direito tributário facilitado. 3ª ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2018.
PAMPLONA, Karla Marques. Federalismo fiscal, transferências intergovernamentais constitucionais e desenvolvimento regional. Uma análise em prol da efetividade dos direitos fundamentais. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 14, n. 2328, 15/11/2009. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/13860. Acesso em: 25/05/2020.
PALUDO, Augustinho Vicente. Orçamento público e administração financeira e orçamentária e LRF. 4ª ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.
SABBAG, Eduardo. Código Tributário Nacional Comentado. 2ª ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2018.
STIVAL, Juliane. A exegese do Princípio da Neutralidade Fiscal no Sistema Tributário Nacional, sobretudo no regime da substituição tributária, na concessão de incentivos fiscais e na elisão fiscal. Disponível em: https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-tributario/a-exegese-do-principio-da-neutralidade-fiscal-no-sistema-tributario-nacional-sobretudo-no-regime-da-substituicao-tributaria-na-concessao-de-incentivos-fiscais-e-na-elisao-fiscal/. Acesso em: 20/05/2020.
THUROW, Lester. O futuro do capitalismo: como as forças econômicas de hoje moldam o mundo de amanhã. Tradução de Nivaldo Montigelli Jr. 2ª ed. Rio de Janeiro: Rocco, 1997.
[1] Para maiores informações, acessar: https://www.ibgc.org.br/conhecimento/governanca-corporativa. Acessado em 20/05/2020.
[2] Para informações complementares, acessar: http://www.iprs.seade.gov.br/downloads/pdf/iprs_release_site.pdf. Acessado em 04/07/2020.