UMA PREOCUPANTE INGERÊNCIA INSTITUCIONAL

Rogério Tadeu Romano

I – O FATO

Segundo o site Poder 360, a decisão do presidente do STF (Supremo Tribunal Federal), Dias Toffoli, de determinar que a Lava Jato compartilhe os dados com a PGR (Procuradoria Geral da República) produziu crítica e apoio.

A ONG alemã Transparência Internacional publicou uma nota (136 Kb –ou no Medium, se preferir) contra a decisão. A entidade classifica o fato como “extremamente grave”, e afirma que ameaça a autonomia dos órgãos de investigação.

“A justificativa dada ao pedido do PGR [procurador-geral da República] para este acesso irrestrito, de que existem indícios de que a força-tarefa de Curitiba tenha investigado autoridades com foro privilegiado, deveria fundamentar pedido de apuração através das vias correcionais regulares do Ministério Público Federal. Jamais a justificativa deveria ser utilizada para uma devassa autoritária conduzida pelo chefe da instituição —agravada pelo fato de ser respaldada pela autoridade máxima do tribunal constitucional brasileiro”, escreveu a ONG.

Por outro lado, ainda segundo o site Poder 360, o ministro do STF Gilmar Mendes foi ao Twitter no dia 11 de julho de 2020, defender a decisão de Toffoli.

“Os episódios recentes provam que é imperativo aprimorar a governança do Ministério Público. A Constituição consagra expressamente a unidade do MP, não o seu sectarismo. Agrupamentos não podem se colocar acima dos órgãos constitucionais. Na democracia, não há poder sem controle”, escreveu o ministro.

“A CF [Constituição Federal] impõe o dever de sigilo às instituições, não aos instituídos individualmente”, afirmou Gilmar Mendes. Ele também defendeu a decisão do presidente do STF em videoconferência do grupo de advogados criminalistas Prerrogativas.

Segundo a Agência Brasil, a decisão do ministro foi motivada por uma ação protocolada pelo vice-procurador Humberto Jacques de Medeiros, após as forças-tarefas rejeitarem um pedido da PGR para compartilhamento dos dados investigatórios que já foram colhidos.

Na decisão, Toffoli afirmou que todas as unidades do Ministério Público integram uma única instituição, que é comandada pela PGR. Segundo o presidente, a procuradoria “hierarquicamente, detém competência administrativa para requisitar o intercâmbio institucional de informações".

Além disso, o presidente do STF disse que há indícios de “graves fatos que sugerem” a investigação de cidadãos com foro por prorrogativa de função no Supremo, como os presidentes da Câmara, Rodrigo Maia, e do Senado, Davi Alcolumbre, que teriam tido os nomes” artificialmente reduzidos” em uma denúncia apresentada na Justiça Federal em Curitiba.

II – UMA POSSÍVEL AFRONTA AO PRINCIPIO DA AUTONOMIA FUNCIONAL

Ora, estamos diante de uma possível afronta ao princípio da autonomia funcional.

Ora, o procurador-geral da República tem um comando administrativo e não um comando técnico sobre os demais membros da Instituição.

Afinal, que razões levariam ao chefe do Parquet ter o interesse jurídico de ter conhecimento de cada uma das fontes de informações ali existentes e que especial interesse teria sobre algum ou alguns desses investigados?

Por óbvio, não é razoável que um número significativo em termos quantitativos fique à disposição de um único órgão ministerial a pretexto de que ele faria uma seleção dos casos em que haveria a prerrogativa de foro.

Essa pergunta deve ser respondida sob pena de faltar interesse de agir, condição de ação, para a submissão de tal pedido a Suprema Corte, em nome da unidade da instituição.

Não há que falar em hierarquia entre a chefia da Instituição e seus membros, que leve a unificar e centralizar tais informações em um só órgão.

Diante da Constituição Federal de 1988, o Ministério Público está consagrado, com liberdade, autonomia e independência funcional de seus órgãos, à defesa dos interesses indisponíveis do indivíduo e da sociedade, à defesa da ordem jurídica e do próprio regime democrático, como defina o artigo 127 da Constituição.

Tem-se, portanto, o membro do Parquet, que, como agente público, a teor do artigo 127, § 1º e 128 e parágrafos) possui autonomia funcional.

Assim em face das peculiaridades do Ministério Público, hierarquia, portanto, só se concebe num sentido administrativo, pela natural chefia exercida na instituição pelo seu procurador-geral(poderes de designação, na forma da lei, disciplina funcional, solução de conflitos de atribuições etc). Não se pode cogitar, porém, de hierarquia, no sentido funcional.

Os poderes do procurador-geral encontram limite na independência funcional dos membros da instituição. Não se pode impor um procedimento funcional a um órgão do Ministério Público, senão fazendo recomendação sem caráter normativo(Lei Complementar nº 40/81, artigo 11, II), pois a Constituição e a lei complementar, no caso a Lei Complementar nº 75/93 para o Ministério Pública da União, antes de asseguraram aos seus membros garantias pessoais, deram-lhe garantias funcionais, para que possam servir aos interesses da lei, e não ao dos governantes, como acentuou Manoel Gonçalves Ferreira Filho(Curso de Direito Constitucional, 10ª edição, 1981, pág. 294).

Fala-se nos princípios da unidade e da indivisibilidade. Mas, data vênia, ainda assim vistas sob o ponto de vista hierárquico, são mitigadas pelos princípios de independência e autonomia funcional.

Os membros do Parquet são considerados agentes políticos, em situação totalmente diversa dos funcionários públicos em sentido estrito. É a posição dos agentes públicos investidos de atribuições complexas, nos vários âmbitos de poder e diferentes níveis de governo, cuja atuação e decisões exigem independência funcional, como ensinou Hely Lopes Meirelles(Direito Administrativo Brasileiro, 121ª edição, 1986, pág. 50 a 51).

Estamos diante de garantias administrativas e políticas da instituição(autonomia administrativa e funcional, iniciativa do processo legislativo, proposta orçamentária: escolha do procurador-geral dentre os integrantes da carreira e mandato para o procurador-geral). Há responsabilização do presidente da República contra medidas que atentem contra a independência da instituição.

Há, portanto, uma garantia política que é a autonomia funcional para os membros da Instituição.

São garantias que se distinguem das prerrogativas. As garantias são das pessoas; as prerrogativas, na lição de Hely Lopes Meirelles(Justitia, 123:188, n. 17), “são atributos do órgão ou do agente público inerentes ao cargo ou a função que desempenha”.

Estamos diante do mesmo princípio do promotor natural, mas que agora sobre uma outra dimensão.

III – PRINCÍPIOS DA UNIDADE E INDIVISIBILIDADE INSTITUCIONAL

Afirma o parágrafo primeiro do artigo 127 da Constituição de 1988 que são princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a autonomia funcional.

Ora, enquanto a doutrina tradicional, iluminada pelas peculiaridades do parquet francês, cita como regra o princípio hierárquico, na verdade, ao contrário, no campo funcional, o Ministério Público nacional tem a sua autonomia assegurada como princípio da instituição e como garantia dos seus órgãos. Têm eles a independência no exercício das funções, como aclara o artigo 127, § § 1º e 2º, da Constituição.

Hierarquia, como já dito, só se concebe num sentido administrativo, pela natural chefia exercida na instituição pelo procurador-geral(poderes de designação na forma da lei, disciplina funcional, solução de conflitos de atribuições etc). Não se pode cogitar, porém, de hierarquia no sentido funcional.

Mas é certo que alguns procuram extrair o princípio hierárquico funcional da própria unidade e indivisibilidade da instituição, insistindo no poder de avocação do procurador geral(RT 553:428 – STF; RTJ, 86:433, 101:571). Entretanto, a unidade é o conceito de que os membros da Instituição integram um só órgão sob a direção de um só chefe; indivisibilidade significa que seus membros podem ser substituídos uns pelos outros, “não, porém, sob pena de grande desordem, mas na forma estabelecida na lei”(TJSP, RCrim 128.587 – SP, Relator Mendes Pereira; RT 494:269).

Diga-se que os poderes do procurador-geral encontram limite na independência funcional dos membros da instituição, como já ensinava José Frederico Marques(Tratado de direito processual penal, 1980, volume II, n. 463).

Bem disse Manoel Gonçalves Ferreira Filho(Curso de direito constitucional, 1981, pág. 294) que não se pode impor um procedimento funcional a um órgão do Ministério Público, senão fazendo recomendação sem caráter normativo, como já se dizia na LC 40/81, artigo 11, II, pois a Constituição e a lei complementar, lei orgânica, antes de assegurarem aos seus membros garantias pessoais, deram-lhe garantias funcionais, para que possam servir aos interesses da Constituição e da lei, e não aos interesses dos governantes.

O procurador-geral não tem poder de avocação de procedimentos que se encontrem sob o juízo e análise de outros membros da Instituição.

IV – CONCLUSÕES

Aliás, a matéria deveria ter sido resolvida, segundo as vias correcionais, de forma interna, de maneira a coibir eventuais erros e abusos que, porventura, tenham sido cometidos por membros da Instituição em sua atuação em defesa da sociedade e da ordem jurídica.

É certo que essas forças-tarefa não devem ser vistas como órgãos à parte dentro da estrutura da instituição. Muito pelo contrário, mas a atuação de seus membros é independente do entendimento do procurador-geral que não tem o poder de ingerência no trabalho de cada um deles.