Nossas leis, assim com a Constituição de 1988, são abundantes em garantias. O problema é que o irrealismo das promessas e reivindicações resulta no crescimento do mercado informal, à margem das leis. Isso enseja a formulação de uma nova lei sociológica: a redução do número de garantidos é diretamente proporcional à ampliação das garantias”
(Roberto Campos)
RESUMO: O presente texto tem como objeto analisar o julgamento da ação direta de inconstitucionalidade n. 1.439, feito no qual o Supremo Tribunal Federal analisou a compatibilidade do valor monetário do salário mínimo em face do art. 7º, inciso IV, da Constituição Federal, e reconheceu que esse valor não atende às expectativas constitucionais, frustrando as legítimas aspirações dos trabalhadores, com a erosão da normatividade do texto jurídico constitucional e com o abalo da respeitabilidade da eficácia das decisões judiciais, mormente em sede de direitos constitucionais dependentes de incrementos econômicos e financeiros. Nesse citado julgamento, tem-se um exemplo de fraqueza normativa da Constituição no sentido de que o texto normativo não pode, de per si, modificar a realidade.
SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. O julgamento da ADI 1.439; 3. A fraqueza normativa da Constituição; 4. Aspectos jurídicos e econômicos do salário mínimo; 5. Conclusões.
1 Introdução
O presente texto tem como objeto analisar o julgamento da ação direta de inconstitucionalidade n. 1.439[1], feito no qual o Supremo Tribunal Federal analisou a compatibilidade do valor monetário do salário mínimo em face do art. 7º, inciso IV, da Constituição Federal, e reconheceu que esse valor não tem atendido às expectativas constitucionais. Tenha-se que a Corte também apreciou a ADI 1.458[2], aviada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Saúde – CNTS[3], que continha idêntica questão constitucional.
A relevância desse julgado consiste no reconhecimento de que o aludido preceito (art. 7º, inciso IV) tem frustrado as legítimas aspirações dos trabalhadores, implicando a erosão da normatividade da Constituição e o abalo da respeitabilidade quanto à eficácia das decisões judiciais, mormente em sede de direitos constitucionais dependentes de incrementos econômicos e financeiros. Ademais, nesse julgamento, tem-se um exemplo de fraqueza normativa da Constituição no sentido de que o texto normativo não pode, de per si, modificar a realidade.
Para analisar esse aspecto da fraqueza normativa da Constituição lançaremos mão das clássicas categorias lançadas por Ferdinand Lassalle[4], Konrad Hesse[5] e Karl Loewenstein[6], que visitaram o tema da capacidade de o dever-ser (a norma) em moldar o ser (a realidade), de sorte que as promessas (expectativas) constitucionais se tornam ou possível esperança ou frustração ilusória. Como todos sabemos, Lassalle forjou a expressão “folha de papel” para rotular as Constituições que não conseguem se impor normativamente. Hesse procurou indicar caminhos possíveis transformar o miserável destino da “folha de papel” para que ela (Constituição) tenha força normativa. Na mesma toada os esforços intelectuais de Loewenstein discernindo a essência da Constituição em diálogo com cultura de uma determinada sociedade.
O pano de fundo é a questão do salário mínimo. Com efeito, todo aquele que ler o preceito contido no art. 7º, inciso IV, CF, percebe ser um mandamento extremamente ambicioso e que tem por finalidade alterar, para melhor, a realidade do trabalhador e de sua família que vem a receber como pagamento de seu trabalho valor de um salário mínimo. Todavia, há indiscutível divórcio entre o programa constitucional e a realidade social, visto que todas as vezes que os provimentos jurídicos desprezaram as complexas forças econômicas, houve enfraquecimento da normatividade jurídica, com graves prejuízos para os agentes econômicos. E, em vez de produzir paz e justiça, essas intervenções normativas desarmônicas com a reais possibilidades, provocam caos, iniquidades e frustrações. Em suma, deve o ordenamento jurídico (e a Constituição é parte integrante dele) viabilizar paz e justiça, por meio de promessas realistas e possíveis.
2 O julgamento da ADI 1.439
Nos autos da ADI 1.439, os partidos políticos PDT, PT, PC do B e PSB postularam[7] a inconstitucionalidade do art. 1º e respectivo parágrafo único da Medida Provisória n. 1.415, de 1996, por violação ao disposto no inciso IV do art. 7º, CF. Com efeito, em 29 de abril de 1996 foi editada a mencionada MPv 1.415, cujos preceitos impugnados tinham a seguinte redação:
Art. 1º O salário mínimo será de R$ 112,00 (cento e doze reais), a partir de 1º de maio de 1996.
Parágrafo único. Em virtude do disposto no caput deste artigo, o valor diário do salário mínimo corresponderá a R$ 3,73 (três reais e setenta e três centavos) e o seu valor horário a R$ 0,51 (cinquenta e um centavos).
Segundo os requerentes, esse aludido preceito legal agredia o disposto no art. 7º, inciso IV, CF:
Art. 7º São direitos dos trabalhadores rurais e urbanos, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
...
IV – salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim.
Os requerentes relembraram à Corte que o salário mínimo que vigia, antes da edição da impugnada MPv 1.415, era no valor de R$ 100,00 (cem reais), e que o novo valor estabelecido (de R$ 112,00) aplicava um reajuste anual de 12%. Esse percentual de reajuste, segundo os requerentes, seria insuficiente para minorar a corrosão inflacionária do período. Em um intervalo inferior a quatro semanas, em 22 de maio de 1996, o Plenário do STF se reuniu para apreciar a medida cautelar da ação. Conquanto longa, segue a elucidativa ementa do acórdão:
DESRESPEITO À CONSTITUIÇÃO - MODALIDADES DE COMPORTAMENTOS INCONSTITUCIONAIS DO PODER PÚBLICO.
- O desrespeito à Constituição tanto pode ocorrer mediante ação estatal quanto mediante inércia governamental. A situação de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do Poder Público, que age ou edita normas em desacordo com o que dispõe a Constituição, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os princípios que nela se acham consignados. Essa conduta estatal, que importa em um facere (atuação positiva), gera a inconstitucionalidade por ação. - Se o Estado deixar de adotar as medidas necessárias à realização concreta dos preceitos da Constituição, em ordem a torná-los efetivos, operantes e exeqüíveis, abstendo-se, em conseqüência, de cumprir o dever de prestação que a Constituição lhe impôs, incidirá em violação negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non praestare, resultará a inconstitucionalidade por omissão, que pode ser total, quando é nenhuma a providência adotada, ou parcial, quando é insuficiente a medida efetivada pelo Poder Público.
SALÁRIO MÍNIMO - SATISFAÇÃO DAS NECESSIDADES VITAIS BÁSICAS - GARANTIA DE PRESERVAÇÃO DE SEU PODER AQUISITIVO.
- A cláusula constitucional inscrita no art. 7º, IV, da Carta Política - para além da proclamação da garantia social do salário mínimo - consubstancia verdadeira imposição legiferante, que, dirigida ao Poder Público, tem por finalidade vinculá-lo à efetivação de uma prestação positiva destinada (a) a satisfazer as necessidades essenciais do trabalhador e de sua família e (b) a preservar, mediante reajustes periódicos, o valor intrínseco dessa remuneração básica, conservando-lhe o poder aquisitivo. - O legislador constituinte brasileiro delineou, no preceito consubstanciado no art. 7º, IV, da Carta Política, um nítido programa social destinado a ser desenvolvido pelo Estado, mediante atividade legislativa vinculada. Ao dever de legislar imposto ao Poder Público - e de legislar com estrita observância dos parâmetros constitucionais de índole jurídico-social e de caráter econômico-financeiro (CF, art. 7º, IV) -, corresponde o direito público subjetivo do trabalhador a uma legislação que lhe assegure, efetivamente, as necessidades vitais básicas individuais e familiares e que lhe garanta a revisão periódica do valor salarial mínimo, em ordem a preservar, em caráter permanente, o poder aquisitivo desse piso remuneratório.
SALÁRIO MÍNIMO - VALOR INSUFICIENTE - SITUAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO PARCIAL.
- A insuficiência do valor correspondente ao salário mínimo, definido em importância que se revele incapaz de atender as necessidades vitais básicas do trabalhador e dos membros de sua família, configura um claro descumprimento, ainda que parcial, da Constituição da República, pois o legislador, em tal hipótese, longe de atuar como o sujeito concretizante do postulado constitucional que garante à classe trabalhadora um piso geral de remuneração (CF, art. 7º, IV), estará realizando, de modo imperfeito, o programa social assumido pelo Estado na ordem jurídica. - A omissão do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em menor extensão, a imposição ditada pelo texto constitucional - qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade político-jurídica, eis que, mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a Constituição, também ofende direitos que nela se fundam e também impede, por ausência de medidas concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental. - As situações configuradoras de omissão inconstitucional - ainda que se cuide de omissão parcial, derivada da insuficiente concretização, pelo Poder Público, do conteúdo material da norma impositiva fundada na Carta Política, de que é destinatário - refletem comportamento estatal que deve ser repelido, pois a inércia do Estado qualifica-se, perigosamente, como um dos processos informais de mudança da Constituição, expondo-se, por isso mesmo, à censura do Poder Judiciário.
INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO - DESCABIMENTO DE MEDIDA CAUTELAR.
- A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de proclamar incabível a medida liminar nos casos de ação direta de inconstitucionalidade por omissão (RTJ 133/569, Rel. Min. MARCO AURÉLIO; ADIn 267-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO), eis que não se pode pretender que mero provimento cautelar antecipe efeitos positivos inalcançáveis pela própria decisão final emanada do STF. - A procedência da ação direta de inconstitucionalidade por omissão, importando em reconhecimento judicial do estado de inércia do Poder Público, confere ao Supremo Tribunal Federal, unicamente, o poder de cientificar o legislador inadimplente, para que este adote as medidas necessárias à concretização do texto constitucional. - Não assiste ao Supremo Tribunal Federal, contudo, em face dos próprios limites fixados pela Carta Política em tema de inconstitucionalidade por omissão (CF, art. 103, § 2º), a prerrogativa de expedir provimentos normativos com o objetivo de suprir a inatividade do órgão legislativo inadimplente.
IMPOSSIBILIDADE DE CONVERSÃO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, POR VIOLAÇÃO POSITIVA DA CONSTITUIÇÃO, EM AÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO (VIOLAÇÃO NEGATIVA DA CONSTITUIÇÃO).
- A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, fundada nas múltiplas distinções que se registram entre o controle abstrato por ação e a fiscalização concentrada por omissão, firmou-se no sentido de não considerar admissível a possibilidade de conversão da ação direta de inconstitucionalidade, por violação positiva da Constituição, em ação de inconstitucionalidade por omissão, decorrente da violação negativa do texto constitucional.
No voto[8] condutor do julgamento, o relator do feito, ministro Celso de Mello, reconheceu que os índices de reajuste aplicáveis e que o valor estabelecido pela legislação infraconstitucional violava frontalmente os parâmetros estabelecidos no art. 7º, IV. Eis o que assinalou o referido magistrado:
Em suma: o valor mensal de R$ 112,00 – que corresponde a um valor salarial diário de R$ 3,73 – é aviltante e é humilhante. Ele, na verdade, reflete importância evidentemente insuficiente para propiciar ao trabalhador e aos membros de sua família um padrão digno de vida.
Esse entendimento restou sufragado pelos demais magistrados da Corte. Diante da constatação dessa realidade normativa, quais as consequências normativas possíveis? Declarar a inconstitucionalidade da nova legislação que estabeleceu o novo valor do salário mínimo, no que restabeleceria a legislação anterior, com um valor de salário mínimo mais baixo (e pior) ou não conhecer da ação e julgar prejudicados os pedidos deduzidos? Ou o Tribunal estaria autorizado a estabelecer qual seria o valor do salário mínimo que atenderia ao comando estabelecido no art. 7º, inciso IV, da Constituição?
A Corte, em um exercício de prudência judicial, optou por não conhecer da ação e julgou prejudicados os pedidos deduzidos. Tenha-se, no entanto, que na aludida ADI 1.458, o Tribunal decidiu por indeferir a cautelar requestada. A Corte não ousou usurpar dos Poderes Políticos (Legislativo e Executivo) a prerrogativa de estabelecer o valor do salário mínimo. Mas se acaso o Tribunal, imbuído de um genuíno entusiasmo social e com a melhor das intenções, tendo em vista o reconhecimento de que o valor do salário mínimo agredia, também, a dignidade da pessoa humana do trabalhador e de sua família, resolvesse estabelcer um valor constitucionalmente adequado, quais seriam as consequências e de quanto seria esse eventual valor estabelecido pelo STF?
Se acaso o Tribunal decidisse corrigir essa apontada injustiça constitucional, decidindo temerariamente qual deve ser o valor do salário mínimo, com efeitos gerais, tanto para a administração pública quanto para a iniciativa privada, muito provavelmente ocasionaria um abalo sísmico nas frágeis placas tectônicas das finanças públicas e provocaria um caos econômico na iniciativa privada. E a razão de existir de um Tribunal é evitar o caos, é garantir a ordem e viabilizar a paz, mediante a justiça legal.
Mas qual seria o valor do salário mínimo que atenderia milimetricamente o comando constitucional? Essa é uma tarefa complexa e o Tribunal não tem competência técnica, operacional e jurídica para essa finalidade. A Corte teria de se socorrer de outros expertos para esse mister: ou dentro da administração pública ou fora dela. Se acaso o Tribunal resolvesse buscar dentro da administração pública os expertos e os parâmetros financeiros para a sua decisão, muito provavelmente alcançaria os mesmos valores estabelecidos pelos Poderes Políticos (Legislativo e Judiciário). Ou se fosse buscar fora da administração pública os expertos e os parâmetros, poderia ou encontrar valores inferiores ou muito superiores ao estabelecido pela legislação. [9]
E seria verdadeiramente possível estabelecer um valor do salário mínimo capaz de atender ao comando constitucional do inciso IV do art. 7º? Ou estamos diante de uma situação reveladora da fraqueza normativa da Constituição? Ou seja, o STF reconhece a insuficiência do valor do salário mínimo e que esse valor estiola a dignidade da pessoa humana do trabalhador e de sua família e fica por isso mesmo? Não há nada que se possa fazer? A Constituição, nesse ponto, é “folha de papel” ou lhe resta alguma “força normativa”?