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Segundo a lição de Florivaldo Dutra de Araújo[1], todo ato administrativo possui dois elementos: conteúdo e forma. Conteúdo é a própria manifestação de vontade, que constitui a essência do ato. Forma é o modo como se revela a declaração jurídica; é a exteriorização do conteúdo.
O doutrinador também ensina, que todo ato administrativo tem como pressupostos de sua formação o sujeito, o motivo e a finalidade, podendo ainda impor-se a existência de requisitos procedimentais[2]:
Sujeito é quem emite o ato. Para que alguém possa produzir um ato administrativo, deve possuir, além da capacidade genérica exigida para a prática dos atos jurídicos, a específica competência, para tanto, prevista nas leis de organização administrativa. […]
Motivo é o pressuposto fático que autoriza ou obriga à pratica do ato. […]
Requisito procedimental é todo ato jurídico produzido pela Administração Pública ou pelo particular, sem o qual o ato administrativo não pode ser praticado. […]
Finalidade é o objetivo que o ato deve atingir. Será sempre objetivo de interesse público e deverá estar previsto no ordenamento jurídico, de modo expresso ou implícito, inerente a cada ato praticado.
Motivação no processo administrativo ambiental
A motivação, por seu turno, compreende a exposição dos motivos, da finalidade do ato e da relação de causalidade entre os motivos e o ato, em vista de sua finalidade própria, bem como dos demais fatores que possam ter influído em sua legalidade e oportunidade.
Ainda na lição sempre abalizada de Florivaldo Dutra de Araújo, a motivação tem natureza jurídica de requisito procedimental. É, pois, ato jurídico da Administração Pública que deve preceder ou acompanhar os atos administrativos, como pressuposto de validade.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro[3]:
Discute-se se a motivação é ou não obrigatória. Para alguns, ela é obrigatória quando se trata de ato vinculado, pois, nesse caso, a Administração deve demonstrar que o ato está em conformidade com os motivos indicados na lei; para outros, ela somente é obrigatória no caso dos atos discricionários, porque nestes é que se faz mais necessária a motivação, pois, sem ela, não se teria meios de conhecer e controlar a legitimidade dos motivos que levaram a Administração a praticar o ato.
Na opinião da autora,
A motivação é, em regra, necessária, seja para os atos vinculados, seja para os atos discricionários, pois constitui garantia de legalidade, que tanto diz respeito ao interessado como à própria Administração Pública; a motivação é que permite a verificação, a qualquer momento, da legalidade do ato, até mesmo pelos demais Poderes do Estado.
Por seu turno, a Lei 9.784/99, que dispõe sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, inclui a motivação como um dos princípios a serem obedecidos pela Administração Pública (art. 2º):
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Vê-se que a motivação dos atos administrativos é sempre obrigatória, competindo ao agente público explicitar, de forma clara, suficiente e coerente, o fundamento legal, o fático e a finalidade do ato administrativo.
Decisão administrativa deve ser motivada?
As decisões das Autoridades Ambientais proferidas em processos administrativos instaurados para apuração de infração ambiental, também devem ser motivadas.
Contudo, neste ponto, não se exige que a motivação do ato seja sempre contextual, ou seja, que tenha sido registrada no mesmo documento em que se encontra o ato motivado, sendo perfeitamente possível a motivação “aliunde” ou “per relationem“, manifestada em local distinto, consistindo em declaração de concordância com fundamentos de informações, decisões ou pareceres anteriores, que neste caso, serão parte integrante do ato.[4]
Assim, tratando-se de motivação per relationem, impõe-se ao agente público, quando faz remissão a elementos de fundamentação existentes aliunde ou constantes de outra peça, demonstrar a efetiva existência do documento consubstanciador da exposição das razões de fato e de direito que justificariam o ato decisório praticado.
Nesse sentido, o arti 125 do Decreto 6.514/08 preceitua:
Art. 125. A decisão deverá ser motivada, com a indicação dos fatos e fundamentos jurídicos em que se baseia.
Parágrafo único. A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações ou decisões, que, neste caso, serão parte integrante do ato decisório.
Conclusão
A motivação dos atos administrativos é sempre obrigatória, competindo ao agente público, explicitar, de forma clara, suficiente e coerente, o fundamento legal, o fático e a finalidade do ato administrativo.
No entanto, a autoridade ambiental ao julgar um auto de infração ambiental, pode adotar o parecer jurídico ou outras decisões como forma de decidir.
Portanto, a decisão julgadora sempre deverá ser motivada, podendo adotar outros documentos ou se limitar a citá-los, e tal fato não acarretará nulidade no processo administrativo. Ao contrário, haverá nulidade do processo administrativo,.
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[1] ARAÚJO, Florivaldo Dutra de. Motivação e controle do ato administrativo. 2ª ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 54-55.
[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 5ª ed. São Paulo: Atlas, 1995. p. 175
[3] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 5ª ed. São Paulo: Atlas, 1995. p. 175
[4] O art. 50, § 1º, da Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, permite expressamente a motivação aliunde ao dispor: “A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato”.