Sumário: 1. Introdução. 2. Conceito de autoridade policial. 3. Lesão corporal ou morte por intervenção de policial militar. 4. Procedimentos adotados pela autoridade policial. 5. Atualização de procedimentos operacionais e adminsitrativos. 6. Considerações finais. 7. Referências bibliográficas.
1. INTRODUÇÃO
Existem ocorrências policiais nas quais deverão ser tomadas medidas de polícia judiciária militar, nesse campo de atuação, a Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ), por meio de seus Oficiais e Praças, deve ter atenção especial à duas legislações bastante recentes no ordenamento jurídico: a Lei Federal n° 13.491, de 13 de outubro de 2017, e a Lei Estadual nº 8.928, de 9 de Julho de 2020. A primeira ampliou substancialmente o rol dos crimes militares e a segunda versa sobre os procedimentos que devem ser adotados pela autoridade policial nas ocorrências de lesão corporal ou morte por intervenção por agente do estado.
As duas leis supramencionadas trazem reflexos importantes na atividade policial militar, principalmente no que tange às medidas de polícia judiciária militar. A não adoção de medidas operacionais padronizadas causam prejuízos à administração da Corporação, bem como a condução precária de diligências de polícia judiciária militar incorre, entre outros problemas, em prejuízo da atividade pré-processual, materializada na instrução de Inquéritos Policiais Militares (IPM).
Será analisada neste artigo a aplicação da Lei Estadual nº 8.928/20 nas ocorrências policiais que envolvam os crimes militares previstos no art. 205. (Homicídio) e 209 (Lesão Corporal) do Código Penal Militar, praticados contra civis em operações policiais.
2. CONCEITO DE AUTORIDADE POLICIAL
A Lei nº 8.928 de 09 de Julho de 2020 dispõe sobre os procedimentos que devem ser adotados pela autoridade policial nas ocorrências de lesão corporal ou morte por intervenção por agente do estado. Convém inicialmente, determinar o conceito de autoridade policial.
De forma genérica, o conceito de autoridade, seja ela policial ou não, vinha esculpido na revogada Lei nº 4898/65, no seu art. 5º:
Lei do Abuso de Autoridade - revogada (Lei 4.898/1965)
Art. 5.º Considera-se autoridade, para os efeitos desta Lei, quem exerce cargo, emprego ou função pública, de natureza civil, ou militar, ainda que transitoriamente e sem remuneração.
Essa é uma Lei revogada, mas que trazia um pouco de luz para os vazios conceituais. Ampliando o raio de alcance das autoridades que podem praticar os crimes tipificados como abuso de autoridade, a nova lei (13.969/19), considera que autoridade é:
Lei do Abuso de Autoridade - em vigor (Lei 13.869/2019)
DOS SUJEITOS DO CRIME
Art. 2º [...] qualquer agente público, servidor ou não, da administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de Território, compreendendo, mas não se limitando a:
I - servidores públicos e militares ou pessoas a eles equiparadas;
II - membros do Poder Legislativo;
III - membros do Poder Executivo;
IV - membros do Poder Judiciário;
V - membros do Ministério Público;
VI - membros dos tribunais ou conselhos de contas.
Parágrafo único. Reputa-se agente público, para os efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função em órgão ou entidade abrangidos pelo caput deste artigo.
Tomando por empréstimo a definição da gramática1, o termo autoridade tem como um dos significados: “Direito que determina o poder para ordenar; poder exercido para fazer com que (alguém) obedeça.”
Quando se trata especificamente da atividade policial, é que surgem pequenas controvérsias pelo fato de determinadas autoridades civis, reivindicarem a exclusividade do termo para sua função, e ainda se colocando hierarquicamente superiores às outras autoridades, independente do órgão. Em uma análise bem técnica e livre de vaidades, com fundamento na interpretação das leis, das posições dos tribunais superiores e da doutrina penal militar, é possível entender que se dividem em duas categorias:
Autoridade policial para efeitos penais
Autoridade policial para efeitos processuais.
A primeira, tomando como base o alcance Lei de Abuso de Autoridade c/c o art. 327, caput, do Código Penal comum, são os agentes públicos na atividade militar e de segurança pública que exercem poder de polícia (administrativa ou judiciária), como assevera Alves Marreiros (2015, p.611), que aduz:
Entre as autoridades policiais para efeitos penais, logo, estão incluídos todos aqueles a que aludem os arts. 42, 142 e 144 da Constituição Federal: os militares das três Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica), tanto os Oficiais quanto os praças; os militares das instituições militares estaduais (Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares), tanto os Oficiais quanto os praças; os que ocupam cargo público policial, presidam ou não inquéritos policiais (delegados, peritos criminais, agentes, escrivães, papiloscopistas, datiloscopistas, policiais rodoviários e ferroviários); os guardas municipais.
Esse ponto não é de difícil compreensão, e não exige maiores ilações.
Quanto ao conceito de autoridade policial para efeitos processuais, há que se fazer ainda algumas ramificações, no sentido que estabelecer limites, responsabilidades e prerrogativas de função, previstas na Constituição Federal e na legislação. Para isso, tomamos por base o exercício do poder de polícia administrativa e judiciária.
O exercício do poder de polícia pode ser dividido em dois ramos distintos: a polícia administrativa e a polícia judiciária.
A polícia administrativa é uma atividade estatal restritiva de direitos, liberdades e propriedades privadas em favor do interesse coletivo. Ela é a atuação mais direta do Estado à sombra do princípio da supremacia do interesse público e tem sua definição no Código Tributário Nacional, em seu artigo 78:
Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
O poder de polícia é a autorização ou restrição legal de direitos imposta ao cidadão em benefício da coletividade. São exemplos do exercício do poder de polícia administrativa as disposições da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, o Código Florestal, que estabelece normas gerais para exploração das florestas, entre outras finalidades. Outro exemplo é a aplicação de limitações administrativas, como a atividade de vigilância sanitária, a polícia de trânsito, a concessão de autorização pelo Corpo de Bombeiros para regularização de edificações, etc.
A polícia administrativa tem seu caráter predominantemente preventivo, podendo ser desenvolvida por todos os agentes públicos com poder de polícia, sejam eles civis ou militares.
Nesse sentido, inserido no conceito de autoridade policial para efeitos processuais, é que exsurge a autoridade de polícia administrativa. O policial militar (Oficiais e Praças) exerce a autoridade de polícia administrativa quando efetua atividades de polícia ostensiva preventiva e pela imediata restauração da ordem pública, atuando nos crimes em flagrante, tumultos, nas abordagens policiais etc.
A autoridade de polícia judiciária é a outra ramificação do conceito de autoridade policial para efeitos processuais. A polícia judiciária, diferentemente da polícia administrativa, não pode ser exercida por todas as autoridades de polícia administrativa. Logo, essa responsabilidade é atribuída, em regra, às autoridades de polícia judiciária e seu exercício se inicia após a ocorrência de um fato criminoso.
Segundo a conceituação de Lazzarini (1987, p.36), “polícia judiciária é repressiva, porque atua após a eclosão do ilícito penal, funcionando como auxiliar do Poder Judiciário”.
Coimbra Neves (2014, p.175), corrobora com esse entendimento, narrando que “essa polícia judiciária pode ser atrelada à ocorrência de um crime militar ou de um crime que não seja militar (“crime comum”), de maneira que se pode falar em polícia judiciária comum e polícia judiciária militar”.
A polícia judiciária comum incumbe aos delegados de polícia federal e civil, por força constitucional do art. 144, § 1º, IV e § 4º:
Art. 144. [...]
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a: [...]
IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União; [...]
§4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
A polícia judiciária militar, por disposição legal do art. 7º do Código de Processo Penal Militar, compete às autoridades castrenses, conforme sua área de atribuição:
Art. 7º A polícia judiciária militar é exercida nos termos do art. 8º, pelas seguintes autoridades, conforme as respectivas jurisdições: [...]
h) pelos comandantes de forças, unidades ou navios;
Na esfera estadual são autoridades de polícia judiciária militar os Comandantes, Chefes e Diretores das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares. Esta atribuição não é relativa ao cargo, e sim vinculada à função exercida pelo Oficial, que a exercerá de maneira originária ou delegada.
Originariamente, competem às autoridades supracitadas, as medidas de polícia judiciária militar, sendo possível delegar esses poderes aos Oficiais da ativa para fins especificados e por tempo limitado. Normalmente, esses poderes são delegados para fins de instauração de IPM. Tais atribuições estão previstas no art. 8° do CPPM, em um rol considerado exemplificativo.
Sua principal função, dentre outras, é apurar as infrações penais militares e sua autoria por meio da investigação policial.
Art. 8º Compete à Polícia judiciária militar:
a) apurar os crimes militares, bem como os que, por lei especial, estão sujeitos à jurisdição militar, e sua autoria; [...]
O CPPM outorga ainda, os poderes de autoridade de polícia judiciária militar ao oficial de dia, de serviço ou autoridade correspondente, por ocasião da lavratura do auto de prisão em flagrante nos crimes militares e na adoção das medidas preliminares ao inquérito previstas no art. 12. do CPPM:
Lavratura do auto
Art. 245. Apresentado o preso ao comandante ou ao oficial de dia, de serviço ou de quarto, ou autoridade correspondente, ou à autoridade judiciária, será, por qualquer deles, ouvido o condutor e as testemunhas que o acompanharem, bem como inquirido o indiciado sobre a imputação que lhe é feita, e especialmente sobre o lugar e hora em que o fato aconteceu, lavrando-se de tudo auto, que será por todos assinado.
Modos por que pode ser iniciado
Art. 10. O inquérito é iniciado mediante portaria: [...]
Providências antes do inquérito
§ 2º O aguardamento da delegação não obsta que o oficial responsável por comando, direção ou chefia, ou aquele que o substitua ou esteja de dia, de serviço ou de quarto, tome ou determine que sejam tomadas imediatamente as providências cabíveis, previstas no art. 12, uma vez que tenha conhecimento de infração penal que lhe incumba reprimir ou evitar.
Na concepção de Alves Marreiros (2015, p.613), são autoridades policiais para efeitos processuais:
[...] Já a denominação autoridade policial para efeitos processuais – e, logo, para efeitos de estudo e de aplicação das prerrogativas de função – é aquela que se ocupa, preponderante ou eventualmente, com a instauração, a presidência e a condução de inquéritos policiais ou de inquéritos policiais-militares, incumbindo-lhe, na persecução penal extrajudicial, a apuração da infração penal e de sua respectiva autoria [...]
Mais precisamente quanto à atividade policial, essencial à segurança pública, ela finca suas bases constitucionais no art. 144, caput, incisos e §§ 7.º e 8.º da Carta Política [...]
Por conseguinte, conforme acepção doutrinária supramencionada e legislação processual penal comum e militar, para o estudo e a aplicação das prerrogativas de função – são autoridades policiais (polícia judiciária), unicamente:
Os Delegados de Polícia Federal;
Os Delegados das Polícias Civis;
Os Oficiais das Polícias Militares, Corpos de Bombeiros Militares e das Forças Armadas quando exercem função de Comando, Chefia ou Direção de Unidades ou função de Encarregados de Inquérito Policial Militar;
Os Oficiais da citadas Forças, quando empenhados em serviço de oficial de dia ou correspondente.
Sobre o conceito de autoridade policial é possível concluir então, no seguinte resumo:
AUTORIDADE POLICIAL - Subdivide-se em: Autoridade policial para efeitos penais e Autoridade policial para efeitos processuais
1. AUTORIDADE POLICIAL PARA EFEITOS PENAIS - Não possui subdivisão. (Ex.: todos aqueles a que aludem os arts. 42, 142 e 144 da Constituição Federal, conforme supramencionado.
2. AUTORIDADE POLICIAL PARA EFEITOS PROCESSUAIS - Se subdivide em: Autoridade de polícia administrativa / Autoridade de polícia judiciária:
2.1. Autoridade de polícia administrativa - Não possui subdivisão (Ex.: Oficiais e praças da Polícia e Corpos de Bombeiro Militar, Guardas Municipais, Juízes durante as audiências etc.)
2.2. Autoridade de polícia judiciária - Se subdivide em autoridade de polícia judiciária comum e militar:
2.2.a - Autoridade de polícia judiciária comum – em regra, delegados de polícia civil e federal (podendo haver outras autoridades atuando com esses poderes. Ex.: Promotores de Justiça, Comissões Parlamentares de Inquérito etc.)
2.2.b - Autoridade de polícia judiciária militar – Oficiais das Forças Armadas e Forças Auxiliares, conforme supramencionado.
Ao contrário do que delegados de polícia civil e federais afirmam, o termo autoridade policial não é exclusivo de suas carreiras. Esse é o entendimento consolidado na Suprema Corte do país.
Em 2017, no julgamento do RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.050.631, da relatoria do Exmo. Ministro do STF Gilmar Mendes, que afirmou: “A Polícia Militar é autoridade policial e pode lavrar o Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO)”, ficou decidida a inexistência de nulidade em ato de lavratura de Termo Circunstanciado de Ocorrência pela Polícia Militar do Estado de Sergipe:
[...] Em caso idêntico por mim já julgado, RE 1.051.393/SE, DJe 1º.8.2017, transitado em julgado em 13.9.2017, destaco do parecer ofertado pela PGR o seguinte trecho: “28. A interpretação restritiva que o recorrente quer conferir ao termo ‘autoridade policial’, que consta do art. 69. da Lei nº 9.099/95, não se compatibiliza com o art. 144. da Constituição Federal, que não faz essa distinção. Pela norma constitucional, todos os agentes que integram os órgãos de segurança pública – polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, policias civis, polícia militares e corpos de bombeiros militares –, cada um na sua área específica de atuação, são autoridades policiais”. [...]
No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade impetrada pela Associação dos Delegados de Polícia do Brasil, em 2004, questionando o art. 51. da Lei 15.301/04 do Estado de Minas Gerais, que versava sobre medidas administrativas da Lei de Drogas (§ 3º do art. 48. da Lei n. 11.343/2006), as quais seriam adotadas por autoridade judicial, os delegados alegavam que essas providências seriam de competência privativa da autoridade policial, não podendo ser conferidas à autoridade judicial.
A discussão foi evidenciada como sendo análoga à existente quanto ao art. 69. da Lei 9.099/95. No voto da Exma. Ministra Cármem Lúcia, destacou posicionamento doutrinário no sentido da possibilidade de outras autoridades adotarem essa providência, inclusive o Poder Judiciário. Cita Damásio (2010. p. 53-55):
[...] Entendemos, portanto, que, para os fins específicos do disposto no art. 69. da Lei n. 9.099/95, a expressão “autoridade policial” significa qualquer agente público regularmente investido na função de policiamento preventivo ou de polícia judiciária [...] A conclusão coincide com a da Comissão Nacional de Interpretação da Lei n. 9.099, de 26 de setembro de 1995, sob Plenário Virtual, coordenação da Escola Nacional da Magistratura e presidida pelo Ministro do Superior Tribunal de Justiça Sálvio de Figueiredo Teixeira. A 9ª conclusão indica que “a expressão autoridade policial, referida no art. 69, compreende quem se encontra investido em função policial, podendo a Secretaria do Juizado proceder à lavratura do termo de ocorrência e tomar as providências previstas no referido artigo”
Em junho de 2020, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 3807, impetrada pela Associação de Delegados de Polícia do Brasil, tendo como Relatora a Exma. Ministra Cármen Lúcia, os Ministros por maioria, assentaram o entendimento que a lavratura do Termo Circunstanciado de ocorrência (TCO), do artigo 69 da Lei nº 9.099/95, não é ato de polícia judiciária, ratificando entendimento que o termo “autoridade policial” consignado no citado diploma legal, não se refere exclusivamente a delegados de polícia.
Atualmente o Termo Circunstanciado de Ocorrência é lavrado e encaminhado diretamente para o Poder Judiciário por Polícias Militares em 12 estados do Brasil. Cabe destaque para Brigada Militar do Rio Grande do Sul e para a Polícia Militar de Santa Catarina, que estão na vanguarda desse procedimento, ambas atuando na lavratura do TCO desde a década de 1990. A Polícia Militar do Rio de Janeiro ainda não implementou a medida.
Cumpre esclarecer, que o legislador ao referendar o termo autoridade policial no Código de Processo Penal comum, quando trata do inquérito policial, ainda que não deixe expresso, estará se referindo a delegados de polícia, por razão bem simples, que é a sua prerrogativa de função na investigação de infrações penais comuns. Fora dessas hipóteses, como ficou constatado neste estudo, o termo autoridade policial não é exclusivo de nenhum agente público, civil ou militar.