RESUMO – A presente obra tem como escopo o aprofundamento do compliance público, em face das Administrações Públicas Municipais, aclarando sobre o sistema de controle interno e discorrendo sobre o seu fortalecimento, com o objetivo de abordar a axiologia apresentado no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, bem como as leis que compõem o compliance público, até os órgãos do Poder Executivo Municipal que realizam este controle interno, realizando uma revisão bibliográfica, ao longo de uma pesquisa qualitativa e descritiva acerca do ordenamento jurídico que dispõe sobre controle interno, amparado em leis, doutrinas e jurisprudências, atendendo a consulta realizada em livros e sites, contendo leis e revistas científicas que ampliem a compreensão do instituto do controle interno e o fortalecimento de sua execução, dado as singularidades de cada município e as suas realidades para aplicação do compliance.
PALAVRAS-CHAVE: Controle. Interno. Administração. Pública. Compliance.
Sumário
2.1 Conceituação de Controle Interno no Poder Executivo
2.2 Principiologia do Controle Interno
2.3 Normas de Compliance Público
2.4 Lei nº 13.303/2016 – Lei da “Estatais”
2.5 Lei nº 12.846/2013 - “Lei Anticorrupção”
2.6 Leis de Destaque no Compliance Público
2.7 Órgãos do Sistema de Controle Interno Municipal
1. INTRODUÇÃO
O anais políticos da República Federativa do Brasil experimentaram as mais distintas situações democráticas e antidemocráticas possíveis, tendo como um marco a promulgação de sua Carta Cidadã, assim como a chamou Ulisses Guimarães, desde então, tínhamos a iminência de vicissitude consistente, que trouxesse um novo ímpeto a nação, todavia, foi assolada por escândalos de viés ético, demonstrando que nem a sujeição imposta pelo nosso colonizador Portugal, nem as intentonas revolucionárias, nem as constituições outorgadas, nem a ditadura, deixariam um estigma tão imoral, quanto o deixado pela corrupção.
Com cenários de impeachment, normas desarrazoadas e políticos que trocavam as ideologias anacrônicas sugestionadas nas siglas partidárias por desfalques milionários aos erários, tornando quase impossível levar uma perspectiva positiva ao povo, que em meio aos percalços da sobrevivência, padeciam com a inexorabilidade tributária, que aumentava o abismo social desmoderadamente, resultando nas piores mazelas sociais, deixando claro a proeminência da impunidade em face da ética pública, restando então na figura do Compliance a última esperança política, de desenvolvimento econômico e social da nação.
Neste diapasão, as Administrações Públicas Diretas, vislumbraram no meio corporativo uma forma de prevenir, controlar e de fato fazer cumprir suas diretrizes, assim como as empresas executavam através do compliace para a obtenção de lucros limpos, de forma acautelada e salutar, evitando problemas legais, esquivando-se de fraudes e antagonismos éticos. Sendo assim, o ordenamento jurídico brasileiro vem subsumindo cada vez mais normas que introduzam o compliance a vida pública, principalmente no fortalecimento de seus controles internos.
É sobremodo importante destacar, que no enfrentamento a corrupção, os entes federativos mais ímpares na aparelhagem do compliance são os Municípios, visto a singularidade de suas estruturas, tais como população, extensão territorial, arrecadação, dentre outros, tornando cada um destes Poderes Executivos, ilhas cada vez mais distantes da criação de um controle interno, com soluções de transparência e controle através de ouvidoria, corregedoria, controladoria, procuradoria ou uma equipe de auditoria para a consecução de uma boa governança.
Analisar o avanço dos dispositivos legais que deram azo a um norte mais transparente, é escopo desta hodierna obra, exaltando a Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), a Lei nº 13.303/2016 (Lei das Empresas Estatais), a Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), a Lei n° 12.683/2012 (Lei de Lavagem de Dinheiro), a Lei nº 12.850/2013 (Lei de Organização Criminosa) e não menos importante, a Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações), leis que formam o arcabouço de um controle interno no desígnio de se combater a corrupção nas Administrações Públicas Diretas e Indiretas da esfera Municipal.
O aprofundamento do tema é de suma importância para o corpo academicista, visto que trata de uma necessidade, o enrobustecimento da axiologia do Poder Executivo Municipal, atendendo as premissas internacionais contra as práticas ilícitas, com responsabilizações administrativas, civis e penais, conduzidos por um Compliance Público cada vez mais eficaz, respeitando fielmente o princípio mais afetado no “caput” do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, que é a moralidade administrativa.
Em suma, o presente artigo científico se arrima em uma pesquisa bibliográfica sinalizada para as práticas de boa governança nos Municípios, fomentando uma engrenagem que minore o risco de corrupção e aumente a segurança jurídica, com uma metodologia que foque em três pilares de uma boa governança, sob o prisma da transparência, tais como as ouvidorias, corregedorias e controladorias, salientando de forma qualitativa e descritiva que é possível estar em conformidade no âmbito da Administração Pública Municipal.
2. CONTROLE INTERNO
Analisar uma Administração Pública Municipal, com o intuito de discorrer sobre o seu controle interno no Brasil, não é uma tarefa fácil, visto quer se analisarmos cidades que possuem características ainda provincianas, tal como Serra da Saudade, localizada no Estado de Minas Gerais, com uma população estimada em 781 habitantes conforme o apontamento do IBGE, é considerado o município de menor população do Brasil, contudo teve regulamentado em seu site um portal de transparência para que tornasse possível o cidadão fiscalizar a aplicação dos recursos da cidade.
O município de Serra da Saudade é um exemplo da dificuldade de implantação de um sistema de controle interno, tendo em vista que possuí um controlador na cidade que atende ao Tribunal de Contas, inserido no Departamento Jurídico da Prefeitura, mas não possuí outros órgãos, tais como ouvidoria, corregedoria ou setores de auditoria, até mesmo pela arrecadação do município, diferentemente do município de São Paulo, que possuí a maior população do Brasil segundo o IBGE, com uma população estimada em 12.252.023 habitantes.
Em um cotejo díspar, observamos no site da Prefeitura de São Paulo uma estrutura de controle interno macroscópica, em face da tacanha cidade mineira, visto que a Controladoria Geral do Município, possuí status de Secretaria, trazendo maior segurança nas apurações, dado a autonomia, trazendo em seu arquétipo, uma pasta de Promoção de Integridade, uma Ouvidoria Geral, uma Corregedoria Geral, uma Auditoria Geral, uma Coordenadoria Administrativa, uma Comissão de Acesso a Informação, uma Coordenadoria de Defesa do Usuário do Serviço Público (CODUSP) e um Conselho de Usuários.
Estrutura suficiente para o enfrentamento da corrupção, diminuindo a possibilidade de desvios e em tese, avultando a insuspeição política diante de tanto descrédito, todavia, não é a realidade, pois quanto mais controle, maiores são os bens protegidos, o que enseja a prática desmedida deste distúrbio ético que atinge os municípios de todo o Brasil, destroçando erários pelos confins nacionais por manobras políticas em que corruptos e corruptores, ludibriam em favor próprio mirando a imperceptibilidade ante a máquina de controle interno.
2.1 Conceituação de Controle Interno no Poder Executivo
O controle interno no Poder Executivo, tem seu conceito multifacetado em características encontradas em verbos que tratam sobre limitações, podemos assim dizer que o controle interno pode ser controlar, restringir, prevenir, moderar, delimitar, reprimir, regular, cobrar, dentre inúmeros outros verbos sinônimos que poderiam ser destinados ao controle interno, visando a contensão contra a conduta corrupta geradora de improbidade.
Neste sentido, podemos alcançar o entendimento que o controle interno trata-se de um mapeamento constante do funcionamento da Administração Pública Municipal, com uma percepção correcional para o seu andamento, visando a transparência e crescimento econômico saudável, aumentando o investimento privado lícito, que não gere diminuição de receitas, impingindo falho fornecimento de serviços públicos, e ainda, obtendo na definição de Hely Lopes Meirelles, uma conceituação mais abrangente deste nominado controle interno:
Controle administrativo é todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando a mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de sua realização, pelo que é um controle de legalidade, de conveniência e de eficiência. Sob esses três aspectos pode e deve operar-se o controle administrativo, para que a atividade pública atinja a sua finalidade, que é o pleno atendimento dos interesses coletivos a cargo da Administração em geral. (MEIRELLES, 1973)
Neste processo de transmutação das Administrações Públicas Municipais, ao buscar estabelecer sistemas de controle interno que tenham características de compliance, podemos avaliar no conceito supra que sempre existiu uma metodologia referencial para a prática do compliance no Poder Executivo, pois o mesmo sempre gozou de controle interno, instituído ou não.
O enrobustecimento deste controle interno no Brasil é a parte já estruturada institucionalmente, aliada a moralização administrativa, fator que expõe a insuficiência na engrenagem administrativa, basta analisar o contexto político atual em face de suas administrações, o elevado número de denúncias nas Prefeituras.
Contudo, pode-se dizer que o controle interno é o mister de guarnecimento de materiais que conferem aos administradores, subsídio de esclarecimento integral tanto na Administração Direta, quanto na Indireta, no que se refere a aplicação de medidas administrativas, baseada em dados que amparem a gestão de processos, com o propósito de atingir objetivos convencionados, salvaguardando o interesse público, dentro de sua esfera principiológica, oportunizando aos administrados a confiabilidade de um controle eficiente, como proposta mais vantajosa à luz do princípio da economicidade.
Podemos então concluir que controlar exprime o policiamento de pessoas físicas e jurídicas, impossibilitando desvios de finalidade, intentos obscuros em face da legalidade na consubstanciação dos atos administrativos, bem como, podemos concluir também que o controle “interno”, é aquele exercido pelos próprios servidores públicos, através do compliance, ou seja, estando em conformidade com as leis, decretos, portarias e demais normas que compõem o ordenamento jurídico daquela Administração, harmonizando assim com os preceitos constitucionais basilares, insculpidos no artigo 37 da CF/88, assim como todo o bloco constitucional.
Oportuno se faz ressaltar que, o controle interno diferencia do “sistema de controle interno”, todavia, compõem a mesma engrenagem, não obstante, cada roda dentada desta engrenagem se equivale a um setor, cada eixo que imprime rotação e torque é um gestor, portanto o mecanismo tem em seus elementos mecânicos compostos o seu próprio controle interno, mesmo com a máquina funcionando perfeitamente conforme a analogia supra, ainda assim, careceria de uma supervisão simultânea de cada peça, bem como descreve Marcelo C. Almeida em sua visão privada de controle interno:
Não adianta a empresa implantar um excelente sistema de controle interno sem que alguém verifique periodicamente se os funcionários estão cumprindo o que foi determinado no sistema, ou se o sistema não deveria ser adaptado às novas circunstâncias. (ALMEIDA, 2007)
À vista do exposto, remata-se a abstração de um sistema de controle interno, em que lhe é incumbido um norte principiológico fundamental, da qual, seu cumprimento é tencionado ao endosso de plausível seguridade para a busca de seus propósitos, isto posto, fica claro na doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello, em cujo o bojo, assim disserta:
A Administração Pública, direta, indireta ou fundacional, assujeita-se a controles internos e externos. Interno é o controle exercido por órgãos da própria Administração, isto é, integrantes do aparelho do Poder Executivo. […] Assumida esta codificação terminológica, cumpriria ressaltar que, em relação às entidades da Administração indireta e fundacional (sem prejuízo dos controles externos), haveria um duplo controle interno: aquele que é efetuado por órgãos seus, que lhe componham a intimidade e aos quais assista esta função, e aqueloutro procedido pela Administração direta. (Mello, 2009)
Exsurge portanto, insofismável o entendimento de que a própria Administração Pública realiza o controle interno através de um sistema sui generis, principalmente na esfera municipal, que é dotada de singularidades oportunas a questões sociais, culturais e educacionais que diferem em suas divisas, por mais que se avizinhem, por conseguinte, realizam os seus controles de acordo com sistematização que lhes é exequível, dado toda a particularidade de cada município, desde o menor, em relação a população, extensão territorial e arrecadação, até o mais imponente.
2.2 Principiologia do Controle Interno
A matéria principiológica detêm suma importância no Direito Administrativo, haja vista a corporificação do caput do artigo 37 da CF/88, na medida em que traz de forma bem instituída que princípios são esses, conforme o seu texto legal:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, Grifo Nosso)
Sendo estes os princípios basilares para a composição de uma Administração Pública, e entendendo que quadram para a melhor execução de um controle interno em seus atos administrativos, esta obra infere que o compliance, visa a necessidade de se estar em conformidade com as leis, ou seja, pautado na legalidade, contudo, tendo seu escopo na relação custo-benefício pública, compreendendo o fator monetário como gerador de descaminhos, com grande propensão a atividades fraudulentas, sendo então um indicador de axiologia de um sistema de controle interno em uma Administração Pública Municipal.
2.2.1. Economicidade
Em virtude do fator monetário estar constantemente ligado ao andamento da máquina pública, o primeiro princípio a ser observado, é o princípio da economicidade, que a priori, trata das custas com insumos indispensáveis ao andamento da Administração Pública, sendo que o artigo 70, da CF/88 é quem o destaca:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, Grifo Nosso)
O que fica evidente no texto constitucional, é que a economicidade, é um objeto principiológico do controle interno, contudo, tem uma previsão sinalizada ao controle externo, tal como o exercido pelos tribunais de conta, assim como segue transcrito nos artigos 1º, § 1º e 43, II, da Lei nº 8.443/1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União):
Art. 1º Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta Lei:
§ 1º No julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete, o Tribunal decidirá sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão e das despesas deles decorrentes, bem como sobre a aplicação de subvenções e a renúncia de receitas.
[…]
Art. 43. Ao proceder à fiscalização de que trata este Capítulo, o Relator ou o Tribunal:
II se verificar a ocorrência de irregularidade quanto à legitimidade ou economicidade, determinará a audiência do responsável para, no prazo estabelecido no Regimento Interno, apresentar razões de justificativa. (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, 1992, Grifo Nosso)
O termo economicidade está diretamente ligado a concepção de proposta mais vantajosa, comumente relacionada a Lei de Licitações, todavia, está atribuída as ciências econômica e de gestão, pois é o fator de maior controle, seja interno ou externo, visto que executa a destinação do erário, e a estruturação econômica e patrimonial. A responsabilidade em se manter o controle à luz da economicidade é vital para uma Administração Pública Municipal, sendo assim, a imponência do controle é fundamental, uma vez que a exorbitância de gastos, resulta em um esperdício pode ser tão punível, quanto os desfalques fraudulentos oriundos de ausência ética, colmados de improbidade.
2.2.2. Eficiência
Já em relação a eficiência, há total harmonia com a economicidade, sendo um princípio complementar do mesmo, na medida em que se trata de um princípio novo na Constituição, incorporado através da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, no qual modificou o caput do artigo 27, da CF/88, e que pode ser totalmente atribuída ao termo desempenho, conforme a conceituação da doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
[…] o princípio apresenta-se sob dois aspectos, podendo tanto ser considerado em relação à forma de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atuações e atribuições, para lograr os melhores resultados, como também em relação ao modo racional de se organizar, estruturar, disciplinar a administração pública, e também com o intuito de alcance de resultados na prestação do serviço público. (DI PIETRO, 2002).
Então pode-se dizer que o princípio da eficiência trata de uma categoria de realizações dos atos administrativos executados com primazia, sem extravios, ou seja, é a obtenção do corolário da boa governança, é a busca de suas finalidades com exiguidade de falhas ou até mesmo a supressão total, ou na definição do administrativista Paulo Modesto:
O termo eficiência não é privativo de nenhuma ciência; é um termo da língua natural, apropriado pelo legislador em sua acepção comum ou com sentido técnico próprio. São os juristas, como agentes ativos no processo de construção do sentido dos signos jurídicos, os responsáveis diretos pela exploração do conteúdo jurídico desse princípio no contexto do ordenamento normativo nacional. (MODESTO, 2002)
2.2.3. Eficácia
O princípio da eficácia, tem uma relação direta com o resultado, está diretamente ligado ao cumprimento dos objetivos convencionados, trata da realização do que é correto, com um cunho mais administrativo e organizacional, ou seja, a eficácia pondera a qualidade do funcionamento da máquina pública em virtude da conduta funcional dos servidores, sejam eles gestores ou funcionários.
A eficácia é decorrência de seu resultado no campo administrativo, portanto se harmoniza com o resultado positivo, se existe uma finalidade a ser alcançada, apenas o alcance será associado a eficácia, contudo na conceituação de Alexandre de Moraes, a eficácia é uma qualidade da eficiência e pode ser classificada como material e formal:
A eficácia material da administração traduz-se no adimplemento de suas competências ordinárias e na execução e no cumprimento dos entes administrativos dos objetivos que lhe são próprios, enquanto a eficácia formal da administração é aquela que se verifica no curso de um procedimento administrativo, ante a obrigatoriedade do impulso ou a resposta do ente administrativo a uma petição formulada por um dos administrados. Assim, deverá a lei, como nos ensina Tomás-Ramón Fernández, conceder à Administração – nos limites casuisticamente permitidos pela Constituição – tanta liberdade quanto necessite para o eficaz cumprimento de suas complexas tarefas. (MORAES, 2001)
Podemos concluir então que a eficácia está atribuída a questão finalística e que se complementa ao princípio da eficiência, posto que estão atribuídos a m mesmo ato da Administração Pública, ou seja, algo precisa ser feito, se for bem executado, atenderá o princípio da eficiência, mas se a boa execução não atingir a sua finalidade, então não atendeu ao princípio da eficácia.
2.2.4. Efetividade
O princípio da efetividade, embora tenha uma feição mais vanguardista, segue a linha de princípio complementar aos princípios da eficiência e eficácia, em razão de sua complexidade e direcionamento específico a Administração Pública, pois se na eficiência visa uma boa execução e na eficácia visa o resultado atingido, já na efetividade visa os dois princípios iniciais adstrito a benesse oferecida a municipalidade, entendendo que estamos falando de Administração Pública Municipal, assim podemos observar no conceito de Marcelo Douglas de Figueiredo Torres esta conexão eficiência/eficácia/efetividade:
[…] efetividade: é o mais complexo dos três conceitos, em que a preocupação central é averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas ações estatais, deixando claro que setores são beneficiados e em detrimento de que outros atores sociais. Essa averiguação da necessidade e oportunidade deve ser a mais democrática, transparente e responsável possível, buscando sintonizar e sensibilizar a população para a implementação das políticas públicas. Este conceito não se relaciona estritamente com a ideia de eficiência, que tem uma conotação econômica muito forte, haja vista que nada mais impróprio para a administração pública do que fazer com eficiência o que simplesmente não precisa ser feito. (TORRES, 2004)
Concerne diretamente as melhorias atribuídas aos cidadãos, porquanto, tem complementaridade com os princípios supramencionados com efeitos erga omnes, melhor dizendo, é a consequência, entendendo que eficiência é ação, eficácia resulta e efetividade consequência.
2.2.5. Equidade
O princípio da equidade trata da adequação da norma ao fato, com pela observância aos preceitos de justiça, é uma metodologia na qual a aplicabilidade do Direito em uma conjuntura real se amolda com o propósito de torná-la mais justa possível inter partes, resultando em justiça social.
Nos moldes do conceito supra, vale a análise tropológica esculpida na doutrina de Carlos Aurélio Mota de Souza que contrasta a norma com uma vestimenta que não serve a todas as pessoas da mesma forma, destacando o fato de que só a equidade pode adequar a necessidade de cada um:
[..] enquanto a lei mede com metro rígido, a equidade mede, com fita flexível, todas as diferenças específicas do caso particular […] a fita métrica do alfaiate pode medir o corpo do indivíduo e tirar suas medidas; um metro rígido não conseguiria alcançar as reentrâncias, pois não é apto a esse mister. (SOUZA, 1996)
Diante do quanto exposto, resta o entendimento de que a equidade complementa esta cadeia de princípios de uma forma ampla e com um aspecto mais correcional, visto que a justiça social segue intrínseca aos demais princípios, perscrutando os préstimos da economicidade e da eficiência, formamos uma estrutura organizacional que sob a égide de um controle interno prevenirá qualquer tipo de desvio ético através de compliance público, bem como os princípios da efetividade e equidade, tornarão as entidades públicas socialmente viáveis, com a consagração do fortalecimento do controle interno como emblema de probidade em face da municipalidade.
2.3 Normas de Compliance Público
A corrupção, continua sendo manchete de jornais por todo o planeta, um espetáculo de desmoralização do Poder Público, sendo que as esferas Federais e Estaduais ganham repercussão internacional, mas e quanto aos municípios? Como aparecem neste índex de imoralidade? Existem novos paradigmas de administração de planejamento de informação, ou projetos públicos dirigidos ao refreamento da corrupção no coração dos sistemas organizacionais?
A resposta está no compliance público com escopo no fortalecimento do controle interno dos municípios, que com suas características personalíssimas, tendem a ser inefetivos em sua configuração, todavia, o país teve que iniciar sua peregrinação em busca da probidade, com a ratificação dos pactos internacionais e o enrobustecimento constante do controle interno no avanço de um sistema de combate a corrupção.
Concernentemente às razões destas ratificações com a Lei Sobre Prática de Corrupção no Exterior (FCPA), Convenção Sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros Em Transações Comerciais Internacionais (OCDE), A Convenção Interamericana Contra a Corrupção (OEA), Convenção das Nações Unidas (UNCAC) e Mecanismo de Acompanhamento da Implementação da Convenção Interamericana Contra a Corrupção (MESICIC).
Neste passo, o país avigorou seu ordenamento jurídico com o direcionamento das leis existentes de controle interno, bem como com a criação de novas leis que gerassem maior transparência para que uma boa governança não fosse utópica.
Em virtude dessas considerações, não há que se falar em contestação da equivalência entre compliance e Administração Pública, visto que o compliance teve em suas primícias o escopo de manter as empresas privadas em conformidade com a lei, conquanto, estar em conformidade com a lei é uma premissa sobrelevada na Administração Pública que é regida pelos deveres e proibições impostas neste contexto que analisaremos os seguintes dispositivos.
2.4 Lei nº 13.303/2016 – Lei da “Estatais”
Prefacialmente cabe ressaltar que a lei supra, “dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e das suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que explore atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, ainda que a atividade econômica esteja sujeita ao regime de monopólio da União, ou seja, de prestação de serviços públicos”, conforme preceituado no caput do seu artigo 1º.
Com o advento desta lei, pôde-se suprir este hiato legal em nosso ordenamento quanto ao controle ininterrupto das condutas morais nas Administrações Diretas e Indiretas, promovendo dispositivos que coíbam práticas ilegais, assegurando o que foi avençado internacionalmente, obrigando as Administrações Públicas Indiretas aludidas na lei que conduzam claramente o processo licitatório, com dispositivos consubstanciados em enfoques que se concatenam, impedindo a corrupção e ao mesmo tempo valorizando os serviços prestados.
O compliance público é estabelecido, por intermédio de boa governança e transparência exercidos com o expediente do controle interno, conforme o estabelecido no artigo 6º da lei em comento:
Art. 6º O estatuto da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias deverá observar regras de governança corporativa, de transparência e de estruturas, práticas de gestão de riscos e de controle interno, composição da administração e, havendo acionistas, mecanismos para sua proteção, todos constantes desta Lei. (estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, 2016)
Outro fator importante evidenciado na lei, trata do processo licitatório e em especial na dispensa, pois gera novas possibilidades de dispensa, oportunizando sua aplicação de acordo com diretrizes do direito privado, com o fortalecimento do controle interno em relação a conduta funcional em todos os seus escalões, gerando principalmente a possibilidade de se instituir Ouvidorias como um meio de acesso a qualquer tipo de má conduta, obedecendo aos princípios elencados neste artigo científico, tornando possível mapear setores de maior risco, suscitando credibilidade, com prevenção à improbidade e total transparência.
2.5 Lei nº 12.846/2013 - “Lei Anticorrupção”
Talvez o dispositivo mais emblemático no estabelecimento de um compliance público, a lei supra é oriunda de uma refutação popular ante a corrupção, e após a Convenção da ONU contra a corrupção, ampliando a possibilidade de responsabilização subjetiva, além dos crimes tipificados nos artigos 312 ao 333 do Código Penal, visto que os particulares responderão pela Lei Anticorrupção, independente do seu vínculo com a pessoa jurídica, na práxis de atividade danosa à Administração Pública.
Buscando compelir à corrupção, a lei ainda define que a pessoa jurídica responde de forma objetiva afora da punição de particulares, trazendo para a esfera da responsabilização administrativa e civil as pessoas jurídicas, sem a conveniência comprobatória de culpa, conforme explana Emerson Gabardo e Marcelo Ortolan:
A partir de agora, a própria Administração pode punir diretamente as empresas (e seu patrimônio) por atos de corrupção praticados por quaisquer de seus funcionários – como o oferecimento de propinas, a fraude e os conluios em licitações, além da manipulação de contratos ou a criação de empresas “laranjas”, só para tratarmos de alguns exemplos. E o mais interessante é que isso irá ocorrer independentemente da comprovação de culpa. (GABARDO E OTORLAN, 2014)
A lei tem um poderio inexorável com efetividade disciplinatória, com medida repressiva, buscando a reparação de danos com aplicação de multas, bem como, na responsabilidade criminal a extinção do direito de admissão em função pública e/ou apresamento, pois a Administração tem a possibilidade de pactuar acordo de leniência.
2.5.1. Acordo de Leniência
O acordo de leniência tem previsão legal na Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) em seus artigos 16 e 17, sendo que trata de uma regalia de atenuação da pena através de colaboração, no intuito de punir todos os envolvidos, sendo que só uma autoridade máxima ou entidade pública pode celebrá-lo, beneficiando a pessoa jurídica com isenção de sanções e redução de dois terços do valor da multa, além da obrigação de recomposição integral do dano gerado, na recusa do acordo é considerada um ato ilícito, e inadimplência do cumprimento impedirá a pessoa jurídica de celebra novo acordo no prazo de três anos, a contar do conhecimento da Administração Pública a sua violação.
2.6 Leis de Destaque no Compliance Público
O ordenamento jurídico brasileiro já vem implementando leis de controle interno, antes mesmo de toda hodierna celeuma de escândalos de corrupção que assolam o Brasil, com o advento da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), que estabelece que “qualquer atividade que resulte em enriquecimento ilícito conforme seu artigo 9º, que gere dano ao erário segundo o artigo 10, ou que avilte os princípios da Administração Pública consoante artigo 11”, segundo conceituação de Dirley da Cunha Júnior (2009).
Os atos de improbidade que a lei alude, tratam de condutas dolosas ou culposas, omissivas ou comissivas, mencionado em nossa Carta Magna em seu artigo 37, § 4º, alegando que “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”
Seguramente salienta-se o quão importante é tal dispositivo para a consecução de uma Administração Pública mais proba, em virtude de sua qualidade de ferramenta para dirimir civilmente comportamentos que confabulem desfavoravelmente ao erário, bem como contra o princípio da moralidade administrativa, visto que seu cunho civil propicia celeridade ante o processo penal.
Outro importantíssimo instrumento para a composição de um esmerado controle interno, é a Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações), que “estipula diretrizes gerais acerca de licitações e contratos administrativos concernentes a obras, serviços, bem como de publicidade, compras, alienações e locações no campo dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” segundo Hely Lopes Meirelles (2008).
Convém ressaltar que se a Lei de Licitações pode ser a porta de entrada de condutas que atentem contra as finanças públicas, outros dois dispositivos servem como chaves que podem trancar estas portas, sendo elas a Lei n° 12.683/2012 (Lei de Lavagem de Dinheiro) e a Lei nº 12.850/2013 (Lei de Organização Criminosa).
No que diz respeito a Lei n° 12.683/2012 (Lei de Lavagem de Dinheiro), esta alterou a Lei 9.613/98 adequando-a com maior amplitude na persecução penal dos crimes de lavagem de dinheiro, uma vez que incluiu premissas internacionais ampliando a concepção de lavagem, em razão de suprimir a listagem de crimes antecedentes, no que concerne ao aplicado por organizações criminosas.
É necessário esclarecer que “crime organizado e lavagem de dinheiro revelam-se assuntos tão interligados que parece impossível escrever sobre um, sem analisar o outro”, conforme definição de Antônio Sérgio Altieri de Moraes Pitombo (2003).
A priori, a Lei nº 12.850/2013 (Organização Criminosa) tipificou o crime de organização criminosa estabeleceu vias de aquisição de provas especiais, tais como colaboração premiada, ação controlada, infiltração de agentes policiais e acesso aos registros e dados cadastrais, instrumentos que fortalecem o combate a corrupção em todas as suas esferas, tornando o controle interno efetivo com auxílio de todo o ordenamento jurídico aplicável, no âmbito municipal.
2.7 Órgãos do Sistema de Controle Interno Municipal
O sistema de controle interno de um município tem como finalidade preponderante o escopo em normas e procedimentos, buscando o aperfeiçoamento dos serviços públicos operando em cooperação às demais Secretarias Municipais, fomentando a transparência e aproximação da Administração Pública com a municipalidade.
Um sistema de controle interno eficaz deve contar com, pelo menos, uma ouvidoria, uma corregedoria e uma controladoria, intentando à prática da boa governança, através de recomendações, auditorias, ações corretivas e a efetiva detecção de qualquer possibilidade de desvio ao erário ou a prevenção de qualquer conduta que atente para os deveres e proibições de uma Administração Pública Municipal, seja ela direta ou indireta.
2.7.1. Ouvidoria
Trata-se de um órgão, que tem como escopo aprimorar a prestação de serviços, visando ampliar o contentamento da municipalidade, por intermédio da recepção e despachos de sugestões, informações, reclamações, solicitações, denúncias e até elogios, buscando maior interação com os munícipes e otimizando um controle interno eficaz que atribua melhorias a gestão pública do município.
2.7.2. Corregedoria
A título de esclarecimentos, é importante elucidar que a corregedoria se trata de um valoro instrumento de gestão do Poder Executivo Municipal, visto que além de integrar o sistema de controle interno da Administração Pública, ainda promove a credibilidade e probidade da Administração Direta e Indireta, através de averiguações de desvios de conduta funcional, cuja previsão legal consubstancie a Administração Pública através do corregedor a atuar na correição e responsabilização dos servidores acerca do apurado, propiciando em seu desígnio o cuidado e oportunização da integridade dos servidores, e fiscalizando a prestação de serviços com a finalidade de prevenir qualquer tipo de desvio moral possível que atente contra o erário.
2.7.3. Controladoria
Fechando a trindade basilar de um sistema de controle interno de uma Administração Pública Municipal, a controladoria tem como competência a gestão, o supervisionamento e análise das movimentações financeiras do Poder Executivo Municipal, visando obediência ao princípio da economicidade ao manter as finanças do município incólumes ante a possibilidade de corrupção, atuando diretamente no controle interno, bem como atendendo ao controle externo ao ser provocado pelo Tribunal de Contas de seu Estado ou outros órgão que atuem no controle externo.
3. CONCLUSÃO
Em suma, há de se perceber perfeitamente que o controle interno esculpe um meritório instrumento administrativo, em busca de boa governança, visto que conduzido com autonomia consubstancia o princípio da eficácia, dentre os princípios que compõem o caput do artigo 37 da CF/88.
Mesmo se tratando de realidades distintas, dado as peculiaridades de cada município, a implementação do controle interno e o seu constante fortalecimento privilegiam o município com qualificação na prestabilidade de serventia a municipalidade, acautelando a Administração Pública em relação a fraudes ou quaisquer outros desvios de conduta funcionais atinentes a moralidade.
O compliance público já é uma realidade no Brasil, dado a vigorosa metamorfose idiossincrática que o nosso país vem trilhando, e neste processo, foi compreendida a primordialidade de se fortalecer o controle interno por intermédio de compliance público, visto que estar em conformidade precede retidão, liquidando gradativamente o câncer da corrupção em busca de uma economia salubre.
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