A competência da Justiça do Trabalho para executar termo de compromisso de ajustamento de conduta tomado pela União

1 – Introdução

            A União tem sob sua competência administrativa exclusiva, conforme poderes enumerados no art. 21, inciso XXIV, da Constituição da República, a execução da inspeção do trabalho, cujo objeto é o acompanhamento do cumprimento das normas de proteção ao trabalho e ao trabalhador, inclusive ao meio ambiente do trabalho.

            Pretende-se, neste trabalho, demonstrar que os instrumentos de atuação da União nesta matéria não ficam circunscritos às orientações, notificações, autuações, interdições ou aos embargos ^[01], que tradicionalmente compõem o ferramental de que lança mão o Auditor-Fiscal do Trabalho no seu mister de promover a Auditoria-Fiscal do Trabalho, mas sim que a ação civil pública também pode ser utilizada pela União na persecução de fazer cumprir a legislação trabalhista, a exemplo do eficaz manejo desta ação pelo Ministério Público do Trabalho.

            Com efeito, os órgãos públicos legitimados para propositura da ação civil pública poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de conduta, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial ^[02], título este, como será demonstrado, que se tomado pela União deverá ser executado perante a Justiça do Trabalho, do mesmo modo como ocorrem em relação aqueles firmados perante o Parquet Laboral.

            A oferta deste singelo apontamento funda-se no interesse de contribuir para reflexão dos profissionais envolvidos na tutela dos direitos dos trabalhadores, de modo a tornar cada vez mais eficaz a atuação do Estado em prol dos direitos humanos, sempre no sentido de soma de forças e não na concorrência esgrimista em que o perdedor certamente será o trabalhador, ressaltando, ainda, a necessidade de superação da interpretação literal do artigo 876 da CLT para concebê-lo, na atual moldura constitucional da competência da Justiça do Trabalho, como não exaustivo quanto ao rol de títulos executivos extrajudiciais executáveis nesta especializada.

2 – A atuação do poder executivo da União no acompanhamento do cumprimento das normas de proteção aos trabalhadores

            A União tem sua Administração direta regulada pela Lei nº 10.683/03, com as alterações promovidas pelas Leis 10.869/04 e 11.036/04, a qual contempla os órgãos encarregados das atividades administrativas públicas. Dentre esses órgãos, interessa-nos, na questão em tela, o Ministério do Trabalho e Emprego e a Advocacia Geral da União, esta organizada nos termos da Lei Complementar nº 73/93.

            No cumprimento do seu mister constitucional de executar a inspeção do trabalho a União atua através do Ministério do Trabalho e Emprego, que no âmbito de sua divisão interna abriga a Secretaria de Inspeção do Trabalho. Esta inspeção é promovida por servidores integrantes da carreira de Auditor-Fiscal do Trabalho, regulada pela Lei nº 10.593/02, cujas atribuições não se restringem às relações de emprego, mas alcança também às relações de trabalho (isto muito antes da EC 45/04), verbis:

            No exercício deste dever/poder de polícia administrativa, o Auditor-Fiscal tem o dever de lavrar autos de infração quando concluir pela existência de violação de preceito legal, ex vi do art. 628 da CLT. Contudo, em casos especiais, há permissivo legal no sentido de saneamento das infrações à legislação mediante Termo de Compromisso, verbis:

            Este procedimento especial de fiscalização foi regulamentado pelo Decreto nº 4.552/02, nestes termos:

            Como se vê do parágrafo quinto  supra, o não cumprimento de cláusula compromissada resulta na lavratura dos respectivos autos de infração e, se procedente, na imposição de multa aos responsáveis, a qual, se não for paga espontaneamente, será executada na Justiça do Trabalho, ex vi do art. 114, VII, da Constituição.

            Porém, sustentamos que este Termo de Compromisso não obsta a União de tomar o compromisso de ajustamento de conduta previsto no art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/85, inclusive pelo fato de que no desempenho da atribuição de fiscalizar relações de trabalho (art. 11, I, da Lei 10.593/02) não há, em regra, lavratura de autos de infração, ensejando a utilização de ferramentas mais eficazes a compelir os tomadores de serviço ao cumprimento da lei. E mesmo nas relações de emprego, nas situações em que o empregador reiteradamente insiste em descumprir a lei, haja vista que em geral são irrisórias as multas previstas na CLT e legislação complementar, é perfeitamente possível à União tomar a termo o compromisso de ajustamento de conduta, com a correspondente fixação de cominação, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.

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            Chega-se a esta conclusão pela simples compreensão de que a União tem legitimidade autônoma para ajuizar a ação civil pública, conforme preconiza o art. 5º da L.A.C.P., em defesa dos interesses ou direitos relacionados no art. 1º deste mesmo diploma normativo, entre os quais o meio ambiente e os interesses e direitos difusos e coletivos, compreendidos também os individuais homogêneos (art. 81, parágrafo único, III, da Lei 8.078/90). Por conseqüência, pode tomar dos interessados o compromisso de ajustamento de suas condutas, conforme dispõe o § 6º do art. 5º da lei que regula a ação civil pública.

            Não há falar aqui em ausência de personalidade jurídica do Ministério do Trabalho e Emprego, ou seja, que não pode este órgão atuar em juízo, que nem mesmo possui a chamada "personalidade judiciária" ^[03], porque representa apenas um dos tentáculos da União e esta é quem, personificada juridicamente, está a atuar. Simplesmente, para viabilizar a execução das atividades que tem a seu encargo, divide-se em órgãos que se encarregam das respectivas matérias nas áreas especificadas. Se sua atuação for no âmbito judicial, o que muda é o órgão interno da União, no caso não mais o Ministério do Trabalho e Emprego e sim a Advocacia Geral da União ^[04].

            Portanto, nada impede que a União, através da sua Advocacia Geral, ajuíze ação civil pública em defesa dos interesses e direitos dos trabalhadores, pois a inspeção do trabalho é de competência material exclusiva sua (art. 21, XXIV, CF), ou mesmo que tome Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta dos infratores e, se for o caso, promova sua execução na Justiça do Trabalho.

            No campo da realidade, a não utilização deste mecanismo por parte da União deve-se ao fato de que o Ministério Público do Trabalho já maneja eficazmente a ação civil pública e os termos de ajustamento de conduta na tutela dos interesses e direitos dos trabalhadores, porém essa eficiência não implica afastar a possibilidade de que também a União deles lance mão, pois o Ministério Público não é apêndice de qualquer dos poderes do Estado. É instituição autônoma, independente, permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, que tem por função promover a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, conforme plasmado no art. 127 da Carta da República. Portanto, no manejo da ação civil pública e, por conseqüência, do termo de compromisso de ajustamento de conduta, a legitimidade da União é autônoma, concorrente e disjuntiva, cujo objeto será compelir os obrigados ao cumprimento da legislação trabalhista. O próprio caput do art. 5º da Lei 7.347/85 descreve separadamente estes legitimados.

3 – Os títulos executivos extrajudiciais na Justiça do Trabalho e a competência para executar Termos de Ajuste de Conduta tomados pela União

            Ex vi do art. 876 da Consolidação das Leis do Trabalho, as decisões passadas em julgado ou das quais não tenha havido recurso com efeito suspensivo; os acordos, quando não cumpridos; os termos de ajuste de conduta firmados perante o Ministério Público do Trabalho e os termos de conciliação firmados perante as Comissões de Conciliação Prévia serão executados na justiça do Trabalho.

            Quanto à execução dos demais títulos executivos extrajudiciais previstos no ordenamento jurídico nada prescreve a CLT, o que motiva parte da doutrina a sustentar ser numerus clausus a relação contida no art. 876 e, por isso, inexistir omissão que viabilize a utilização do permissivo no art. 769 para possibilitar a execução de outros títulos executivos extrajudiciais na Justiça Especial.

            Com a devida venia a esta corrente, inclusive por estar ancorada em disposições legais, permitimo-nos discordar. Entendemos que a nova moldura constitucional da competência da Justiça do Trabalho, desenhada a partir da Emenda Constitucional nº 45, enseja uma exegese da legislação no seu todo para que o direito seja aplicado com lógica e efetividade. E não se diga da carência de legislação (reforma da parte processual da CLT para efeitos plenos da EC 45). Sob essa visão, não há poder legislativo no mundo que dê conta de produzir a totalidade das normas reguladoras da operacionalização do processo trabalhista, e mesmo do civil. Ao profissional da área jurídica cabe perseguir objetivos axiológicos do direito. Para tanto, deve lançar mão dos métodos hermenêuticos que permitam um resultado juridicamente lógico e prestigiador da norma constitucional.

            Pugna-se, nessa diretriz, pela rejeição de qualquer interpretação reducionista da Justiça do Trabalho. Defender a impossibilidade de execução, nesta especializada, de títulos executivos extrajudiciais não relacionados no art. 876 da CLT, tais como cheque, nota promissória e outros constantes do art. 585 do CPC, que podem ser formados em razão das obrigações decorrentes de relação de trabalho é estabelecer uma injustificável capitis diminutio ao judiciário trabalhista. É a Justiça do Trabalho uma justiça menor? Justifica admitir uma competência bipartida para uma mesma relação jurídica e entre os mesmos obrigados (o débito salarial fica adstrito ao juízo trabalhista mas a execução de um cheque sacado para quitação desse mesmo débito vai para o juízo comum)? Não vai de encontro ao princípio da unidade da convicção? Não seria o caso de uma interpretação evolutiva da Constituição para compreender a disciplina do art. 876 da CLT? Também de sua interpretação conforme em face da Emenda Constitucional nº 45? E ainda: de interpretação histórica, em razão do contexto em que este dispositivo legal foi redigido (antes da EC 45)?; de interpretação lógica e sistemática do ordenamento jurídico de modo a que a norma constitucional tenha máxima eficácia? As regras do processo devem ser interpretadas para servirem de instrumento à realização do direito material?

            Diante dessas indagações será que os títulos executivos extrajudiciais passíveis de execução na Justiça do Trabalho realmente ficam limitados ao rol do artigo 876 da CLT? Seguramente que não. Vamos ao hasteamento das bandeiras demarcatórias deste entendimento.

            3.1 – A partição da competência sobre um mesmo fato e o princípio da unidade da convicção

            Em que pese divergências sobre a extensão do significado "relação de trabalho" e sobre a questão do servidor público ocupante de cargo de provimento efetivo ou em comissão, a doutrina tem sustentado, com brilhantismo e de forma unânime, que toda lide derivada de contrato de atividade consistente na prestação pessoal de serviço a outrem estará afeta à Justiça do Trabalho, ex vi do artigo 114, I, da Carta Magna. Neste sentido, por todos, citamos o eminente Ministro João Oreste Dalazen ^[05].

            Também não há divergência doutrinária relevante quanto à extensão das matérias argüíveis em sede de embargos do devedor no processo de execução de títulos extrajudiciais, haja vista expressa disposição legal (art. 745 do CPC). Aqui, por todos, cito o insuperável Manoel Antônio Teixeira Filho ^[06] e o festejado Carlos Henrique Bezerra Leite ^[07]. Portanto, toda matéria de defesa que seria lícito ao devedor deduzir no processo cognitivo poderá ser alegada nos embargos à execução fundada em título extrajudicial, e. g, questões afetas ao direito material regulador da relação de trabalho.

            Isto posto, se adotarmos a proposição doutrinária de que os demais títulos executivos extrajudiciais só podem ser executados na justiça comum, teríamos uma flagrante afronta ao princípio da unidade da convicção, tão prestigiado pela doutrina e pela jurisprudência. É que a justiça comum teria obrigatoriamente de decidir questões de direito material sobre a existência ou não da relação de trabalho, por força do disposto no art. 745 do CPC, enquanto o art. 114, I, da Constituição prescreve expressamente a competência da Justiça Laboral para decidir sobre esta matéria, ou seja, em prestígio à interpretação literal do art. 876 da CLT, reduz-se a força normativa da norma constitucional. Veja que despropósito: se o trabalhador ingressa com processo de conhecimento a relação de trabalho será decidida no juízo trabalhista, se, porém, necessita executar um título (um cheque ou uma nota promissória) constituído em razão desta relação jurídica o juízo será o comum pela só razão da literalidade do art. 876 da CLT, que não relaciona estes títulos executivos extrajudiciais. Ora, não pode ser. Nossos operadores do Direito do Trabalho têm dado amostras extraordinárias de criatividade jurídica para superar obstáculos e fazer valer o verdadeiro "Direito" com D maiúsculo, por que não uma exegese à altura da nossa tão prestigiada Justiça do Trabalho e do nosso princípio protetor que também informa o processo do trabalho.

            3.2 – Dos princípios de hermenêutica constitucional indispensáveis à superação do obstáculo restritivo do rol do art. 876 da CLT

            Dentre os princípios indicados por J. J. Gomes Canotilho, destacam-se, nesta questão pontual da nova moldura da competência da Justiça do Trabalho, plasmada pela Emenda Constitucional nº 45, o da unidade da constituição, o do efeito integrador, o da máxima efetividade e o da força normativa da constituição.

            Nesta perspectiva, o legislador constituinte derivado, dentro dos limites materiais traçados pelo constituinte originário, moldou a competência material da Justiça do Trabalho a partir do princípio-mor da nossa Lei Maior: o da dignidade da pessoa humana. A conexão axiológica deste princípio metaconstitucional com a competência da Justiça Laboral traduz-se pelos princípios próprios do direito do trabalho e do processo do trabalho, os quais são aplicáveis aos trabalhadores e não apenas aos empregados. Estes princípios não informam o direito processual comum com a mesma intensidade como informa o processo do trabalho, o que implica interpretação constitucional prestigiadora da força destes princípios.

            Eis a razão da invocação dos princípios da hermenêutica constitucional para estabelecer a extensão da competência traçada pela EC 45: entender pela competência executiva da Justiça do Trabalho para outros títulos extrajudiciais além daqueles dois expressamente arrolados no art. 876 da CLT prestigia a unidade da constituição na medida que o princípio protetor (também de envergadura constitucional) estará garantido em razão dos princípios próprios do processo do trabalho, e, ainda, pela compreensão de que a competência material traçada no art. 114, I, fala em "ações" e não em "ação de conhecimento"; também reforça o efeito integrador por facilitar a integração política e social; possibilita a efetividade da competência na jurisdição trabalhista por ser uno o juízo que aprecia um mesmo fato, seja na cognição ou na execução; a força normativa da constituição garantirá maior eficácia, aplicabilidade e permanência das normas constitucionais ^[08] afetas ao direito tutelar do trabalho e do trabalhador (arts. 1º, III, 3º, IV, 6º, 7º, 170 e 193 da CF), haja vista que estes valores têm sido muito mais efetivos quando funciona a Justiça do Trabalho.

            Nesta nova modelagem, indispensável que se atente para a interpretação do art.876 da CLT em conformidade com o atual texto da Lex Fundamentalis, isto é, seja interpretado à luz da nova ordem constitucional da jurisdição trabalhista. É a chamada interpretação conforme, de forma que se exclua qualquer interpretação que considere exaustiva a relação de títulos executivos extrajudiciais inscritos nesse dispositivo do texto consolidado.

            Cambiante com esta ordem constitucional da competência é considerar o art. 769 da Consolidação das Leis do Trabalho autorizador do transporte dos demais títulos executivos extrajudiciais previsto no ordenamento jurídico (art. 585) para execução na Justiça do Trabalho, desde que fundados em relações jurídicas afetadas por relações de trabalho em que o processo cognitivo esteja adstrito à competência desta especializada. A questão da omissão deve ser compreendida sob a novel moldura da competência traçada na Constituição da República, ou seja a EC 45 foi promulgada muito depois da última versão legislativa do art. 876 da CLT. E nem se diga que mesmo na vigência do primitivo art. 114 os títulos executivos eram os mesmos ora relacionados na referida Consolidação e que não havia divergência quanto a impossibilidade de execução de outros títulos extrajudiciais no juízo trabalhista. Esse argumento deve ser rechaçado ante uma interpretação teleológica e evolutiva, posto que o legislador, como registram os anais da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, pugnou por prestigiar a finalidade do Direito do Trabalho, evoluindo da concepção restritiva (redação inicial da PEC nº 96/92 que mantinha o termo original do art. 114) para a ampliativa (redação promulgada do 114,I). Enfim, buscou-se concentrar no Judiciário Trabalhista as questões relacionadas ao trabalho humano.

            Por essas considerações, sincera e humildemente não vejo razão jurídica para condicionar a execução de títulos extrajudiciais não inseridos no rol do art. 876 da CLT à iniciativa do legislador infraconstitucional. É uma lamentável capitis diminutio com a qual se concebe a Justiça Laboral.

            Postas estas balizas, resta demonstrar, por conseqüência, que o termo de compromisso de ajustamento de conduta tomado pela União em defesa dos direitos e interesses metaindividuais, ex vi do art. 5º, § 6^o, da Lei nº 7.347/85 ( Lei da Ação Civil Pública), também deve ser executado na Justiça do Trabalho.

            Superada cabalmente no item 2 a questão da legitimidade da União para tomar compromisso de ajustamento de conduta dos infratores da legislação trabalhista, eventual execução deste título executivo extrajudicial será promovida na Justiça Trabalho por força de norma constitucional, art. 114, I e VII, pois como retroapontado o artigo 876 da CLT não delimita a totalidade dos títulos extrajudiciais executados, atualmente, neste judiciário especializado.

            A compreensão da expressão "ações oriundas da relação de trabalho" contida no art. 114,I, alcança toda ação destinada à tutela dos trabalhadores, in potentia ou in concreto, como ocorre em geral com as ações cujo objeto é a proteção dos direitos e interesses metaindividuais, pois nem sempre a proteção visa trabalhadores previamente determinados, mas sim o cumprimento da legislação trabalhista em razão dos potenciais trabalhadores em determinada empresa. Assim, se a matéria objeto da atuação da União está afeta às relações de trabalho, por força da sua competência administrativa exclusiva, conforme poderes enumerados no art. 21, inciso XXIV, da Constituição da República, a justiça competente para decidir sobre a ACP ou execução de termo de ajustamento de conduta só pode ser a do trabalho.

            É clássico no direito de que onde há a mesma razão aplica-se a mesma solução. Se as ações civis públicas propostas pelos demais legitimados em defesa dos direitos trabalhistas metaindividuais são apreciadas pela Justiça do Trabalho, evidentemente que também aquela eventualmente proposta pela União estará afeta a esta mesma jurisdição. E por que não a execução dos termos de compromisso de ajustamento de conduta firmados pelos legitimados? Não há razão plausível para recusa, conforme já demonstrado. Muito estranho admitir que a ação de conhecimento fica sob a competência do juízo trabalhista e a ação de execução do compromisso de ajustamento de conduta vá para o juízo comum, quando até mesmo a execução de outras penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho já são da alçada trabalhista. (art. 114,VII). Imagine-se que determinada empresa firme T.C.A.C com o Ministério Público do Trabalho sobre determinadas questões trabalhistas e sobre outras, também trabalhistas, o T.C.A.C seja firmado com a União, sendo aquele executado na Justiça Laboral e este na Justiça Comum. Seria uma aberração jurídica.

            Mesmo antes da redação dada pela Lei 9.958/2000 ao art. 876 da CLT, a doutrina já admitia a competência material da Justiça do Trabalho para execução de termos de compromisso de ajustamento de conduta firmados pelo Ministério Público do Trabalho. Neste sentido Raimundo Simão de Melo ^[09] e João Oreste Dalazen ^[10]. Da mesma forma o TST conforme a seguinte ementa, verbis:

            Evidentemente que em relação aos termos de compromissos de ajustamentos de conduta tomados pela União o entendimento só pode ser o mesmo, no que tange a competência material da Justiça do Trabalho para promover suas execuções. Reforça essa assertiva, a jurisprudência sumulada do Supremo Tribunal Federal, quando o objeto do compromisso for o cumprimento de normas trabalhistas relativas à segurança, higiene e saúde dos trabalhadores ^[12].

            Portanto, a competência da Justiça do Trabalho para execução dos Termos de Compromisso de Ajustamento de Conduta tomados pela União deve ser apreendida da própria norma constitucional, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, cuja concepção exegética é informadora da interpretação extensiva do artigo 876 da CLT.

4 – Conclusão

            A União tem legitimidade autônoma para ajuizar a ação civil pública, conforme preconiza o art. 5º da Lei nº 7.347/85, em defesa dos interesses e direitos metaindividuais, compreendidos nestes os individuais homogêneos (art. 81, parágrafo único, da Lei 8.078/90) na execução da inspeção do Trabalho (art. 21,XXIV, CF). Por conseqüência, pode tomar dos interessados o compromisso de ajustamento de suas condutas, conforme dispõe o § 6º do art. 5º daquela lei que regula a ação civil pública. Esta legitimidade é autônoma, concorrente e disjuntiva, portanto não se confunde com a do Ministério Público do Trabalho.

            A alternativa da utilização da ação civil pública e do compromisso de ajustamento de conduta podem ser de grande utilidade pelo fato de que no desempenho da atribuição de fiscalizar relações de trabalho (art. 11, I, da Lei 10.593/02) não há, em regra, lavratura de autos de infração, ensejando a utilização de ferramentas mais eficazes a compelir os tomadores de serviço ao cumprimento da lei. E mesmo nas relações de emprego, nas situações em que o empregador reiteradamente insiste em descumprir a lei, haja vista que em geral são irrisórias as multas previstas na CLT e legislação complementar, é perfeitamente possível à União tomar a termo o compromisso de ajustamento de conduta, com a correspondente fixação de cominação, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.

            A promoção desta alternativa tutelar ficará a cargo da Advocacia Geral da União, pois o Ministério do Trabalho e Emprego não tem personalidade jurídica para atuar em juízo.

            A nova moldura constitucional da competência da Justiça do Trabalho, esculpida pela Emenda Constitucional nº 45, implica interpretar o art. 876 da CLT como não exaustivo, quanto às modalidades de títulos executivos extrajudiciais executáveis nesta especializada, sendo possível admitir a execução de outros títulos extrajudiciais previsto na legislação, dentre eles o termo de compromisso de ajustamento de conduta previsto no art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/85, quando tomado pela União. Tudo por total compatibilidade com o processo do trabalho e consoante com o permissivo no art. 769 da CLT.

Notas