Muito se tem falado da Reforma da Previdência nesses últimos anos, e não é novidade a repercussão e espanto que tem causado a sociedade. Repercussão por causa da importância e impacto na vida de todos os trabalhadores brasileiros.
O que pouco se comenta e provavelmente por seus efeitos não aparecerem de imediato ou por ser um dispositivo técnico, é a desconstitucionalização para a normalização das normas previdenciárias, que muitos estudiosos e constitucionalistas chamam de armadilhas na proposta. A seguridade social foi criada com o intuito de promover a formação de um Estado Democrático e Social de Direito, que tem no seu preâmbulo uma estruturação jurídica para garantir a efetividade de direito que possibilite o Estado de bem-estar social, que visa a pacificação em vários aspectos legais. Tamanha preocupação se dá pela facilidade de alteração das regras previdenciárias se a reforma for aprovada, pois as mesmas não teriam a necessidade de aprovação de Emendas Constitucionais e sim através de leis complementares e ordinárias, que são aprovadas com mais facilidade por atender interesses menores e menos circunstanciais ao governo, aumentando o receio da população referente às manobras políticas a serem efetuadas neste aspecto.
1 INTRODUÇÃO
Em meio a crises financeiras, corrupção, gastos exacerbados em locais desnecessários, algumas áreas econômicas do país têm sofrido as consequências, literalmente sentindo o peso no bolso dessa falta de organização e de prudência por parte dos governantes passados e atuais. Para lidar com essas situações, o governo vem tentando aumentar os valores dos caixas públicos, para que não chegue ao ponto de não conseguir arcar com os compromissos com os cidadãos porque a renda cessou totalmente.
Justamente por essa precariedade, foi sugerida a reforma da Previdência Social. A proposta de reforma surgiu com a crise de 2014 a 2016, pois, com o aumento de desemprego, a arrecadação diminuiu drasticamente e a despesa previdenciária teve altos gastos. O governo, então, decidiu nivelar os gastos públicos e reverter os déficits, primeiramente com a aprovação da PEC 55/2016 que congela gastos públicos por 20 anos (Emenda Constitucional n. 95 de 2016) e, logo após, tornando prioridade a reforma da previdência.
A Reforma da Previdência, promovida pela Emenda Constitucional n. 103, entrou em vigor no dia 13 de novembro de 2019, sendo aprovada parcialmente, pois não foi aceita em sua totalidade, com os termos integralmente contidos na PEC, trazendo várias modificações para o sistema previdenciário e uma série de novas dúvidas aos brasileiros.
Só que essa reforma apresenta muitas contrariedades e diversos pontos de desconstitucionalização da previdência, ou seja, retira determinados conteúdos normativos que estava previsto na Constituição para regulamentá-lo por meio de lei (complementar ou ordinária) (CÂNDIDO, 2020).
As questões discutidas neste artigo são: quais impactos reais a reforma da previdência trazem para o cotidiano? O que a desconstitucionalização pode alterar na reforma? Quem de fato será afetado? Será que realmente vale a pena para os cidadãos?
As questões levantadas são bem complexas e serão abordadas a criteriosamente, com intuito de esclarecer o máximo possível esse assunto, ainda obscuro para muitos. São perguntas que serão respondidas no decorrer do trabalho e serão elucidadas para o melhor entendimento do que é a tão questionada reforma previdenciária e até aonde vai a sua abrangência, mostrando de fato as modificações já sofridas e o que pode ocorrer daqui para frente.
2 A PREVIDENCIA SOCIAL
A Previdência Social nada mais é que um seguro social que protege os trabalhadores e seus familiares, garantindo a aposentadoria e benefícios. Neste sistema, a contribuição é mensal. No Brasil, a previdência funciona no modo de repartição, ou seja, as contribuições dos trabalhadores ativos servem para arcar com as despesas dos trabalhadores inativos.
Teve início em 1888 em nosso país e começou com o direito à aposentadoria dos empregados dos Correios regulado no Decreto n° 9.912. O decreto exigia como requisitos para a aposentadoria, que os trabalhadores tivessem 30 anos de serviço fixo e idade mínima de 60 anos (PORTAL DA CÂMARA DOS DEPUTADOS,2019).
A previdência é dividida em dois regimes, de filiação e contribuição obrigatórias: o Regime Geral de Previdência Social, que recebe as contribuições de trabalhadores e empresas privadas, e o Regime Próprio de Previdência Social, que recebe contribuição de funcionários públicos de todas as espécies.
Os cidadãos podem se inscrever na previdência a partir dos 16 anos de idade e a finalidade dessa contribuição é garantir renda ou socorro no momento em que o trabalhador não puder mais trabalhar. São exemplos de benefícios previdenciários a aposentadoria, a pensão por morte, o auxílio-doença, etc.
As contribuições dos trabalhadores são descontadas mensal e automaticamente de seu salário e o valor de desconto é definido pelo valor do salário do trabalhador, que são chamados de segurados.
Mas, conforme o artigo 195 da Constituição Federal do Brasil, a receita da previdência social não está limitada somente às contribuições feitas pelos trabalhadores, abrangendo outras fontes de custeio. Estão regulamentados pelos artigos 194 e 195 da Constituição Federal a receita da seguridade social.
Mas como todos os institutos, a Previdência Social brasileira passou por varias alterações em seu conceito e sua estrutura. A Constituição de 1988 regulamentou e modificou totalmente o sistema previdenciário brasileiro. As últimas alterações teriam ocorrido ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso, durante o qual foi promulgada a Emenda Constitucional 20/98.
3 A REFORMA DA PREVIDÊNCIA
Atualmente a população brasileira tem envelhecido mais que nos tempos passados, ou seja, a tendência era de que, em um curto período de tempo, houvesse mais pessoas recebendo benefícios do que contribuindo.
De acordo com o Portal da Indústria (2019), o governo informou que em 2016, 52,1 milhões de brasileiros contribuíram para a Previdência e havia 33,2 milhões de aposentados. Para cada pessoa que recebia a aposentadoria, havia pouco mais de 1,5 contribuintes. Mas as projeções indicavam que, sem a reforma da Previdência, em 2050, o número de contribuintes cairia para 43,9 milhões de pessoas e haveria 61 milhões de aposentados.
Esses cálculos foram feitos mediante a expectativa de vida dos brasileiros, que era de aproximadamente 70 anos no ano de 2000 e passou para uma média de 76 em 2015, sem falar que a taxa de fecundidade reduziu consideravelmente, o que aumenta o número de idosos e diminui o número de jovens.
Com todos esses acontecimentos, o dinheiro acaba sendo insuficiente para cobrir todos os gastos com a previdência, não somente com as aposentadorias, mais também com os vários auxílios que são pagos por essa mesma instituição a várias pessoas e com faixa etária variada.
A Reforma é um assunto que tem deixado os cidadãos bem inseguros, mais essa insegurança se deve ao pouco conhecimento sobre o assunto e sobre porque são necessárias alterações na instituição atualmente.
3.1 Do que se trata a reforma da previdência?
A Reforma da Previdência surgiu como uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) para fazer mudanças na Previdência Social e na concessão de aposentadorias, benefícios e pensões para os brasileiros. A proposta foi enviada pelo governo ao Congresso Nacional em 2016 e foi discutida intensamente durante cerca de dois anos, sofrendo forte resistência pela população e política.
Em 2019, foi aprovada pelo Congresso Nacional e promulgada em 12 de novembro daquele ano como Emenda Constitucional n. 103/2019. Mas nem todas as questões previstas na PEC foram superadas: ainda está aberta a discussão parlamentar para algumas classes trabalhadoras. Mas, em sua maior parte, a PEC da Reforma da Previdência foi votada e aprovada.
A reforma foi proposta devido aos grandes desfalques que os caixas públicos sofreram com a crise de 2014 a 2016, tendo mais retiradas por causa do grande número de desempregos e aumento da taxa de vitalidade da classe idosa, sendo insustentável manter os caixas positivos por mais cinco anos se as leis ainda fossem as mesmas.
Atualmente a instituição utiliza de 55% da remuneração dos caixas da União, sendo que, com a ausência da reforma, esse valor poderia quase se multiplicar e desfalcaria grandemente outras áreas de despesas que são de responsabilidade governamental, além de diminuir a confiança de investidores no país, o que afetaria diretamente a economia brasileira, podendo gerar umas das piores crises de todos os tempos.
A Reforma cuida principalmente de honrar os compromissos com os contribuintes, não atrasando o pagamento das aposentadorias e auxílios, mas também de não aumentar os valores dos impostos ou das contribuições dos segurados.
Para o advogado Alencar Wissmann Alves, especialista em Direito Previdenciário, a Reforma da Previdência não é realmente necessária. Segundo o mesmo, muitos estudiosos especialistas apresentam estudos que comprovam que não há um verdadeiro déficit previdenciário e que os desfalques que existem no país ocorrem em outros vários setores não tão comentados com o previdenciário.
Ocorre que muito dinheiro arrecadado pela previdência foi historicamente aplicado em grandiosas obras públicas não relacionadas com os benefícios previdenciários, havendo assim desvio de destino, infelizmente, é reflexo de má gestão, não sendo justo tirar direitos dos aposentados que trabalham e contribuem por anos (ALVES,2019).
O advogado não concorda com a afirmação de governantes, que sustentam que a reforma é "justa para todos", pois quando se impõe uma idade mínima e reduz o tempo de contribuição exigido, os trabalhadores assalariados de menor renda, que são a maioria no país, serão os mais prejudicados.
É nesta classe social que a maioria começa a trabalhar desde muito jovem e em serviços mais desgastantes, muitas vezes não conseguindo se sustentar no mercado de trabalho até os sessenta e poucos anos de idade. Enquanto que os mais ricos – por terem acesso mais facilitado aos estudos – geralmente só começam a trabalhar após a conclusão de uma faculdade, não sentindo tantos problemas em se aposentarem após os 60 anos de idade (ALVES, 2019).
Para Alves, a possibilidade de se aposentar jovem não era ruim para o desenvolvimento social e econômico do país, já que na sua maioria, continuam trabalhando e contribuindo para a Previdência Social, havendo continuidade da arrecadação sem necessidade de novo retorno por parte do governo.
As pessoas que se aposentam e continuam trabalhando, além de contribuírem para enriquecer os cofres previdenciários podem investir mais no comércio e turismo, movimentando a economia. Ao impedir que as pessoas se aposentem cedo, elas não podem contar com esse complemento financeiro da aposentadoria durante a vida laboral, e após os 60 anos de idade, dificilmente terão condições de continuar trabalhando e, portanto, contribuindo aos INSS. Ainda passam a receber apenas um valor ínfimo da aposentadoria como sua única fonte de renda, restando assim com um orçamento limitado para usar nas necessidades mais básicas de um idoso, não sobrando muito dinheiro para movimentar os mais variados setores da economia brasileira (ALVES, 2019).
Já para Márcia Pierozan, que também é especialista em advocacia previdenciária, a reforma é necessária. Ela é apoiadora do grupo de estudiosos que reforçam que existe um déficit na Previdência e as taxas de sobrevida e de natalidade estão invertidas e também coloca em dúvida se a reforma será "justa para todos", como defende governantes.
Em um futuro próximo, teremos mais idosos em idade de aposentadoria ou já recebendo o benefício do que trabalhadores em idade ativa que contribuem para o sustento da Previdência. Hoje, se aposenta mais cedo quem começa a trabalhar mais cedo. E isso ocorre porque tais pessoas precisam trabalhar. Impor um requisito etário prejudica estas pessoas. Agora, quem começa a trabalhar muito cedo vai trabalhar mais anos até chegar na idade que está sendo imposta. Pelas regras novas, o tempo de contribuição não vai ser tão importante quanto a idade (PIEROZAN, 2019).
Neste sentido, a advogada afirma que a proposta afetará muito as mulheres e os trabalhadores que estão em atividade, mas que ainda não completaram o tempo de contribuição exigido pela lei e a impossibilidade de acumular benefícios entre cônjuges, afirmando que quem já recebe os benefícios, podem ficar tranquilos.
3.2. Principais alterações promovidas pela Reforma
Para quem já se aposentou não haverá mudanças. Mais o governo criou regras de transição para quem já estava perto de se aposentar e o segurado poderá escolher alguma delas.
Para os demais, destacam-se as seguintes mudanças:
(i) Idade mínima para aposentadoria de trabalhadores privados: 62 anos para mulheres e 65 para homens;
(ii) Idade mínima para aposentadoria de servidores públicos: 55 anos para mulheres e 60 para homens;
(iii) Tempo mínimo de contribuição para a Previdência: 15 anos para os segurados do INSS e trabalhadores privados e 25 anos para os servidores públicos;
(iv) Tempo de contribuição para receber aposentadoria integral: 40 anos para homens e mulheres;
(v) O valor da aposentadoria será correspondente a 60% do salário do trabalhador se a contribuição for por tempo mínimo de 15 anos. De acordo com o tempo de contribuição o valor pode aumentar até atingir 100% com 40 anos de contribuição.
(vi) Professores: a idade para a aposentadoria será de 60 anos, com contribuição mínima de 15 anos para setor privado e 25 anos para setor público;
(vii) Policiais: a idade para a aposentadoria será 55 anos, tempo mínimo de contribuição de 25 anos para mulheres e 30 anos para homens;
(viii) Trabalhadores rurais: idade mínima de 55 anos para mulheres e 60 anos para homens, com no mínimo 15 anos de trabalho no campo.
4 DESCONSTITUCIONALIZAÇÃO DA PREVIDÊNCIA
Antes de tudo, é preciso conceituar “desconstitucionalização”, a fim de que o tema possa ser adequadamente discutido.
No dicionário jurídico, a definição de desconstitucionalização é a seguinte:
É o fenômeno pelo qual as normas da Constituição anterior, desde que compatíveis com a nova ordem, permanecem em vigor, mas com o status de lei infraconstitucional. Assim, as normas da Constituição anterior são recepcionadas com o status de norma infraconstitucional pela nova ordem. Como regra geral, não há o fenômeno no Brasil, entretanto, poderá ser percebido quando a nova Constituição, expressamente, assim o requerer, tendo em vista ser o poder constituinte originário ilimitado e autônomo (LENZA, 2012).
É importante ressaltar que este artigo não trata da desconstitucionalização no sentido tradicional indicado acima, mas naquele explicado por Camilla Louise Galdino Cândido: A desconstitucionalização significa retirar determinado conteúdo normativo que estava previsto na Constituição para regulamentá-lo por meio de lei (complementar ou ordinária). Essa alteração, ou rebaixamento do conteúdo normativo de constitucional para infraconstitucional, ocorre quando há interesse em facilitar a alteração do comando legal, já que a regulamentação por lei é muito mais simples do que por emenda à Constituição (CÂNDIDO, 2020).
Olhando minuciosamente a primeira proposta da reforma, algumas partes do texto amedrontavam uma parte dos brasileiros, que viram a possibilidade da democracia ser jogada de lado, deixando a escolha somente nas mãos dos partidos políticos atuais e os eu estão por vir em futuro breve, facilitando a aprovação por meio de simples alteração das leis.
Ricardo Cassiano comentou a proposta nos seguintes termos:
Ao modificar os artigos 40 e 201 da Constituição, a PEC propõe que normas gerais de organização e funcionamento dos regimes de Previdência sejam retiradas da Constituição Federal e passem a ser regulamentadas por Lei Complementar, o que, na prática, facilita a aprovação, pelo Congresso, de futuras alterações promovidas pelo governo. Com isso, caberia às Leis Complementares definirem aspectos essenciais do Direito Previdenciário, como o rol taxativo de benefícios, a idade mínima e demais requisitos para aposentadoria, as regras de cálculo e reajuste de benefícios, as aposentadorias especiais, a acumulação de benefícios e os mecanismos para equacionamento de déficits (CASSIANO, 2019).
Para colocar ao entendimento geral, uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) tem a importante função de modificar a Constituição, que é o conjunto de leis mais importante e que normatiza a vida da população. Para se transformar em uma Emenda Constitucional, a PEC deve ser votada duas vezes em cada casa parlamentar, ou seja, passar por quatro votações e ser aprovada por, no mínimo, 308 de 513 deputados e por 49 de 81 senadores. Já o Projeto de Lei (PL) tem o intento de criar ou modificar leis, necessitando apenas de metade das votações que são necessárias para aprovação da emenda constitucional, ou seja, somente duas votações (uma em cada casa parlamentar) e precisa somente da maioria relativa de deputados ou senadores.
Atualmente vários direitos possuem proteção constitucional, até mesmo os previdenciários, que garantem a renda mínima, cobertura das contingências de doença, invalidez, desemprego involuntário, salário-família, auxílio-reclusão, morte e idade avançada, proteção à maternidade, especialmente à gestante.
Segundo Romulo Saraiva, membro da Comissão da Seguridade Social, “se alguma lei ou ato normativo se atrever a mexer nesse elenco, os mecanismos jurídicos atuais tratam de o defender; são direitos travestidos da roupagem constitucional” (SARAIVA, 2019)
Saraiva ainda faz considerações sobre o tema e ressalta:
A desconstitucionalização seria o contrário disso. Abre espaço para que tais direitos sejam alterados sem tanta cerimônia. E, nesse tocante, a PEC 06/2019 caprichou. Cerca de 52 vezes há referência de que lei complementar possa fazê-lo. Aliás, essa é uma das características da PEC: ela viabiliza que as mudanças sejam feitas em doses homeopáticas, conforme os desígnios dos futuros governantes. E, como na área previdenciária as mudanças normalmente não são positivas, daí a preocupação. É uma espécie de janela aberta para o futuro, que autoriza mudanças drásticas sem tanta burocracia. Essa desconstitucionalização poderia, portanto, alterar as alíquotas de contribuição para o INSS, as regras de cálculo da aposentadoria, ampliar os limites de idade para aposentadoria, o aumento dos tetos sempre que ocorrer aumento na perspectiva de vida, entre outros dispositivos. Enfim, a sociedade precisa ponderar se essa confiança depositada no bom-senso e na capacidade dos políticos em mexerem a qualquer momento é o melhor para o desejo de o brasileiro alcançar a tão sonhada aposentadoria (SARAIVA, 2019).
Emerson Garcia, consultor jurídico da CONAMP, ainda diz:
A previdência social está inserida no rol dos direitos sociais enunciados no art. 6º da Constituição de 1988, coexistindo, lado a lado, com outros de indiscutível relevância para a coletividade, como a saúde, a assistência aos desamparados e a educação. A exemplo dos demais, a sua proteção está umbilicalmente ligada à concepção mais ampla de dignidade da pessoa humana. Afinal, com o passar dos anos, a força para o trabalho diminui, devendo existir mecanismos que permitam a continuidade da vida. Além da enunciação desse direito social, a Constituição de 1988 detalhou os seus lineamentos básicos para os setores público e privado. Mas o que pretende a PEC? Simplesmente desconstitucionalizar o direito à previdência social, que passaria a ser disciplinado em lei complementar (vide a nova redação proposta para os arts. 40, § 1º e 201 § 1º, da Constituição de 1988). A ordem constitucional, considerando os limites mais rígidos impostos ao poder reformador, é realmente um complicador para as maiores ocasionais. Aliás, é justamente em razão da maior importância ostentada por certos direitos que se optou pela sua inserção na ordem constitucional. Remover essa proteção significa atentar de modo intenso e visceral contra a própria permanência do direito. Nessa linha, é fácil perceber o porquê de o direito à previdência social ter sido detalhado, enquanto o “direito ao lazer” foi meramente enunciado (GARCIA, 2020).
Garcia (2020) ainda fala que a desconstitucionalização das regras previdenciárias leva ao estabelecimento de uma proteção deficiente, a inconstitucionalidade se manifesta ante a violação do art. 60, § 4º, da Constituição Federal de 1988 que estabelece: “direitos e garantias individuais”.
Por seu turno, Badari (2019) considera que a nova reforma da previdência viola direitos e garantias fundamentais já conquistadas socialmente (princípio do direito adquirido), pois, dentre as medidas apresentadas, a “extinção da aposentadoria por tempo de contribuição” fere o direito à aposentadoria digna, pois em muitas regiões inexiste expectativa de sobrevida após os 60 anos. Ademais, são também medidas violadoras do princípio do direito adquirido a revogação das normas de transição estabelecidas pelas reformas de 1998 e 2003, que prejudica a defesa dos trabalhadores rurais e diminui o valor dos benefícios. Portanto, a nova reforma tende a extinguir direitos e garantias individuais (princípio do direito adquirido), o que evidencia, segundo o autor, a inconstitucionalidade de tal reforma. Se o texto integral e oficial fosse mantido em sua totalidade a seguridade social estaria em risco, podendo ser retirados direitos essenciais de segurados com bastante facilidade.