ANOTAÇÕES SOBRE A EFICÁCIA TERRITORIAL DAS DECISÕES EM SEDE DE AÇÕES CIVIS PÚBLICAS
Rogério Tadeu Romano
Sabe-se que, a partir de 1974, com os estudos de Mauro CappellettiI[(Formazioni sociali e interessi di gruppo davanti alla justizia civile, Rivista di diritto processuale, v. 30/367), falou-se numa categoria de direitos coletivos, que são aqueles referentes a toda uma categoria de pessoas, interesses metaindividuais, atingindo grupos de pessoas que têm algo em comum. para ele, a sociedade atual é uma sociedade de massa, onde as principais violações da ordem jurídica seriam violações de interesses de massa tutelados pelo direito, perdendo a significação a dicotomia público e privado, pois os interesses típicos dessa sociedade seriam os interesses difusos, para ele, sendo que isoladamente o cidadão não tem condições de obter a tutela com relação a certos interesses. Chegou a dizer que o Ministério Público, e mesmos os agentes estatais, não poderiam atender à necessidade de tutela de interesses difusos, isso pelo apego conservador da Instituição a formas tradicionais de processo, como narra Ronaldo Cunha Campos(Ação Civil Pública, Rio de Janeiro, 1989, Aide Editora, pág. 61).
A esse respeito, disse Francesco CarneluttiI( Instituciones del nuevo Proceso Civil Italiano, tradução Jaime Guasp, Bosch, Barcelona, 1942, pág. 41) que pode ocorrer que a pretensão ou a resistência afetem, ao invés de um único conflito de interesses, a uma série indeterminada de conflitos semelhantes. Fala-se numa lide coletiva ou lide de categoria, que se distingue, de muito, de um conflito singular.
Propriamente falaremos no que Campos Batalha (Direito Processual das coletividades e dos grupos, São Paulo, LRT, 1991, pág. 38.) chamava de interesses gerais, que são os que dizem respeito a todos os que, cidadãos ou não, residentes ou não residentes, em caráter definitivo, se acham adstritos a uma realidade política, a um Estado. Todos eles têm interesses de caráter geral, político, social e econômico.
Tais interesses se distinguem dos de mera categoria, onde há a presença de entidades sindicais, nos termos do artigo 8º, III, da Constituição.
Fala-se que a defesa dos interesses individuais é feita por quem tem capacidade postulatória. Temos alguém que tem capacidade de ser parte, por ter direitos e obrigações processuais. Por sua vez, a capacidade processual é a capacidade de atuar no processo, transposição do direito civil para o direito processual civil. Estamos diante de um pressuposto processual, algo inerente à existência e validade de uma relação jurídica processual.
Nos processos coletivos, temos o que a doutrina alemã chama de legitimação para conduzir o processo, onde se nota a legitimação extraordinária, presente o artigo 6º do nosso estatuto processual civil.
É o que se tem no poder de conduzir o processo ou direito de conduzir um processo.
É conhecida a classificação de interesses trazida pelo Código de Defesa do Consumidor, que aqui se traz:
a) Difusos: são aqueles que envolvem interesses de grupos menos determinados de pessoas, entre as quais inexiste vínculo jurídico ou fático muito preciso. São interesses ou direitos transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato (artigo 81, I, do Código de Defesa do Consumidor). É o caso daqueles constituídos na defesa do meio ambiente, da defesa do patrimônio público, do patrimônio histórico e artístico nacional;
b) Coletivos: que abrangem uma categoria determinada ou pelo menos determinável de pessoas. Em sentido lato, envolvem não só os interesses transindividuais indivisíveis (Código de Defesa do Consumidor, artigo 81, II) e, ainda, os interesses individuais homogêneos (artigo 82, III), como é o caso dos direitos do consumidor, numa sociedade de massa.
Em feliz síntese, Camargo Mancuso(Conceito e legitimação para agir, São Paulo, Ed. RT, 7ª edição, pág. 93) anotou as características básicas: indeterminação de sujeitos; indivisibilidade do objeto; intensa conflituosidade; duração efêmera, contingencial.
Em verdade, a característica primacial dos interesses difusos é a sua não coincidência com o interesse de uma determinada pessoa. Ela abrange toda uma categoria de indivíduos unificados por possuírem um denominador fático qualquer em comum.
Por sua vez, os interesses difusos são indivisíveis, no sentido de serem insuscetíveis de partição em quotas atribuíveis a pessoa ou grupos preestabelecidos. Há, como concluiu Barbosa Moreira ( A legitimação para a defesa dos interesses difusos no direito brasileiro, RF n. 276, pág. 1), uma espécie de comunhão, tipificada pelo fato de que a satisfação de um só implica, por força, a satisfação de todos, assim como a lesão de um só constitui lesão da inteira coletividade.
Com relação aos interesses coletivos, strictu sensu, dir-se-á que são transindividuais, superando a dimensão individual, traduzindo interesses comuns vinculados a um grupo, já que visam a satisfação, que é da coletividade como um todo, dentro de uma relação jurídica de base, que dá consistência a um agrupamento.
É o caso da ação ajuizada pela Ordem dos Advogados do Brasil em defesa de seus membros, com relação às prerrogativas institucionais da advocacia; dos portadores de talidomida, através de associação para isso conferida, das associações de vítimas de acidente aéreo, etc.. Aliás, para Vigoritti[(Interessi collettivi e processo. Milano, Giuffrè, 1979, pág. 59 e 60 ) o detalhe relevante vem na organização, uma vez que o interesse coletivo se caracteriza na coordenação da vontade e da atividade dos titulares dos interesses individuais, que organizados resultam no coletivo.
Por outro lado, fala-se em interesses plúrimos homogêneos, conquanto individuais, quando se tem nota característica, pois podem ser exercitados coletivamente. Aqui se tem: as ações ajuizadas pelos aposentados na defesa de seus direitos; as ações promovidas com relação a reajustes indevidos de concessionárias de telefonia, luz e água, etc.
Mas a ação civil pública é inconfundível com a ação direta de inconstitucionalidade. A ação direta de inconstitucionalidade se nota no controle abstrato da constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal.
É fácil ver, desde logo, que a ação civil pública não se confunde, pela própria forma e natureza, com os processos cognominados de "processos subjetivos". A parte ativa nesse processo não atua na defesa de interesse próprio, mas procura defender um interesse público devidamente caracterizado. Assim sendo, afigura-se difícil senão impossível sustentar-se que a decisão que, eventualmente, afastasse a incidência de uma lei considerada inconstitucional, em ação civil pública, teria efeito limitado às partes processualmente legitimadas. É que, como já enunciado, a ação civil pública aproxima-se muito de um típico processo sem partes ou de um processo objetivo, no qual a parte autora atua não na defesa de situações subjetivas, agindo, fundamentalmente, com escopo de garantir a tutela do interesse público (KOCH, Harald. Prozessführung im öffentlichen Interesse. Frankfurt am Main, 1983, p. 01 e s.).
Não foi por outra razão que o legislador, ao disciplinar a eficácia da decisão proferida na ação civil, viu-se compelido a estabelecer que "a sentença civil fará coisa julgada erga omnes". Isso significa que, se utilizada com o propósito de proceder ao controle de constitucionalidade, a decisão que, em ação civil pública afastar a incidência de dada norma por eventual incompatibilidade com a ordem constitucional, acabará por ter eficácia semelhante à das ações diretas de inconstitucionalidade, isto é, eficácia geral e irrestrita. Já o entendimento esposado pelo Supremo Tribunal Federal no sentido de que essa espécie de controle genérico da constitucionalidade das leis constituiria um afazer político de determinadas Cortes realça a impossibilidade de utilização da ação civil pública com esse escopo.
A ação civil pública não se presta a invalidar uma lei em tese. Para isso se prestam os remédios constitucionais de jurisdição constitucional do Supremo Tribunal Federal.
A Lei de Ação Civil Pública tratou da coisa julgada no artigo 16 da Lei 7.347, referindo-se aos interesses ou direitos metaindividuais(coletivos ou difusos).
Com relação a coisa julgada na hipótese dos interesses difusos, tem-se que será erga omnes(artigo 16, I). Tal se dará, exceto, quando estivermos diante de improcedência do pedido, fundada em insuficiência de provas, quando então qualquer outro legitimado poderá ajuizar outra ação com idêntico fundamento de fato e de direito, valendo-se de nova prova.
Quanto aos danos pessoalmente sofridos, os titulares dos direitos individuais ficarão indiferentes a coisa julgada e poderão demandar em ações de indenização individuais. Poderão usar em seu proveito a sentença de procedência da ação civil pública para proceder a execução, sem precisar de nova sentença de conhecimento.
No caso dos interesses coletivos, artigo 103, II, do CDC e § 1º, os efeitos da sentença se estendem ultra partes, além das partes, limitados ao grupo, categoria ou parte.
Em caso de improcedência do pedido, por deficiência de prova, cabe o ajuizamento de nova ação.
No caso de direito individual homogêneo a coisa julgada na ação civil pública e na ação civil coletiva produz efeitos erga omnes(artigo 103, III).
Quanto a sentença de improcedência, dir-se-á que ela só produz efeitos entre as partes litigantes, não alcançando os não intervenientes, que podem propor nova ação indenizatória a título individual(artigo 103, § 2º, do CDC).
O Código de Direito do Consumidor dispõe que, havendo concomitância entre ação coletiva e ação individual (fundadas, em última análise, na mesma causa de pedir remota), o autor da demanda individual, se quiser se beneficiar da decisão da ação coletiva (nos moldes já mencionados neste trabalho), deverá requerer a suspensão da sua demanda, no prazo máximo de 30 dias contados a partir da ciência nos autos do ajuizamento da ação coletiva.
Nas ações coletivas de um modo geral a coisa julgada ocorre de acordo com o resultado do processo, isto é, secundum eventum litis, o que significa dizer simplesmente que havendo procedência da demanda ou face à improcedência fundada em provas suficientes, operar-se-á coisa julgada; caso contrário, havendo improcedência por falta de provas, poderá ser proposta nova ação, com base em prova nova.
A teor da Lei 9.494, de 10 de setembro de 1997, a coisa julgada coloca-se nos limites da competência territorial do órgão prolator(artigo 3º).
Afasta-se a possibilidade de ações civis públicas com resultados ou efeitos nacionais ou regionais.
Entende, no entanto, João Batista de Almeida(Aspectos controvertidos da ação civil pública, São Paulo, RT, 2001, pág. 168) que a restrição não se aplica ao artigo 103 do Código de Defesa do Consumidor, no que tange aos direitos individuais homogêneos.
Essa foi a linha reconhecida pelo Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial 399..357/SP, Relatora Ministra Nancy Andrighi, DJe de 20 de abril de 2009, que, em caso de discussão sobre expurgos inflacionários devidos em cadernetas de poupança em janeiro de 1989, entendeu pela eficácia nacional da decisão.
Correta a ilação.
Não se pode acreditar que a limitação possa prosperar nas ações envolvendo direitos individuais homogêneos, pois isso seria multiplicar demandas. Atomizar os pleitos. Sobrecarregar os tribunais, algo que a tutela coletiva definitivamente combate.
Por sua vez, nos casos de interesses difusos poderá se utilizar do remédio constitucional da arguição de preceito fundamental. Ali se terá um remédio, ajuizado perante o Supremo Tribunal Federal, visando coisa julgada e efeitos vinculantes(atingindo a parte dispositiva da sentença e os seus fundamentos), de caráter nacional, com eficácia erga omnes. Mas tal remédio somente poderá ser ajuizado se não houver outra via.
De toda sorte ter-se-á pedidos amplos que ficarão sujeitos a situações que ferem a razoabilidade, em contrariedade ao senso comum, podendo, pois, a Lei 9.494/97, nessa parte, ser taxada de inconstitucional.
Será o caso de ações civis públicas, em defesa de interesses difusos, ajuizada para impedir o consumo de cigarros, nos aeroportos nacionais. Se ajuizada a ação em São Paulo, num modelo federativo que temos, chegaríamos à incongruência de permitir que o passageiro que não possa fumar no avião, na paulicéia, assim que ultrapassar o território daquele Estado da Federação, possa fumar, nas dependências de outros aeroportos ou aeronaves, o que seria absurdo. Além de que aniquilaria a vocação dessas ações que é a eficácia erga omnes.
É certo que o procurador geral da República, em manifestação no RE 1.101.937/SP, defendeu a inconstitucionalidade do art.16 da Lei 7.347/1985, que limita a eficácia de sentenças proferidas em ações civis públicas ao território de competência do órgão prolator. De acordo com o PGR, a limitação territorial dos efeitos de decisões em ACPs desvirtua a natureza desse tipo de ação, prejudicando a isonomia, a prestação jurisdicional e o interesse público.
O PGR destaca vários exemplos de ACPs ajuizadas em âmbito nacional que foram essenciais para a tutela de direitos fundamentais, como o combate coordenado à poluição causada pelas manchas de óleo em praias do Nordeste; a reparação dos danos gerados pelo rompimento da barragem de Fundão, em Mariana (MG); e a reparação pela União de repasses feitos ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef). Se o artigo 16 não for declarado inconstitucional, questões como essas vão demandar ações judiciais em diferentes estados do país, sobrecarregando a Justiça, tornando-a mais morosa e possibilitando desfechos diferentes para um mesmo problema.
Conforme contextualiza o PGR, o dispositivo em discussão mescla dois institutos — a competência e a coisa julgada — e objetiva limitar o poder do julgador nas ações civis públicas. Assim, em vez de a decisão abranger a totalidade do problema, teria que limitar-se a área do juízo. “Ocorre que os efeitos e a eficácia da sentença não podem estar circunscritos aos lindes geográficos, mas hão de ater-se aos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido, levando-se em conta, para tanto, sempre a extensão do dano e a qualidade dos interesses metaindividuais postos em juízo", argumenta o procurador geral da República.
Para o procurador-geral, é inapropriado admitir-se a limitação dos efeitos da decisão proferida em ação civil pública para circunscrevê-los tão somente aos limites territoriais do juízo prolator. Ele complementa que, se o dano é de escala local, regional ou nacional, o juízo deverá definir os efeitos e limites da decisão, sob pena de ser inócua a determinação judicial.
Ainda de acordo com o PGR, a restrição dos efeitos da sentença coletiva vulnera a própria igualdade de tratamento entre os jurisdicionados, que teriam a garantia do seu interesse condicionada ao território de propositura da ação. "Tal delimitação desvirtuaria a natureza da ação civil pública e consubstanciaria tentativa de cisão dos direitos transindividuais envolvidos no litígio", pondera. Aras acrescenta que a limitação territorial fragmenta a demanda do interesse coletivo, na contramão da tendência de preservar a igualdade de resultados dos julgamentos, como comanda a Constituição. Além disso, alerta que a medida pode gerar tumulto e sobrecarga de trabalho, com prejuízo à administração da Justiça e ao próprio interesse público.
A matéria está prestes a ser julgada pelo Supremo Tribunal Federal sendo de grande importância para os estudiosos dos processos coletivos.
O assunto será analisado pelo STF dentro da sistemática de repercussão geral (Tema 1.075).