MAIS UM DELÍRIO LEGISLATIVO
Rogério Tadeu Romano
I – O FATO
Segundo o Portal Governo do Brasil, publicação de 15 de dezembro de 2020, o Governo Federal apresentou várias medidas de desburocratização e simplificação, com destaque para a dispensa de licenciamentos de alvará de construção e habite-se para obras e edificações consideradas de baixo risco e a classificação de risco para atos públicos de liberação de direito urbanístico. O anúncio ocorreu, no dia 14/12/2020, durante a cerimônia de lançamento do Licenciamento Urbanístico Integrado e da Resolução nº 64/2020, recém-aprovada pelo Comitê para Gestão da Rede Nacional para Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM).
Para o secretário-especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital, Caio Paes de Andrade, a transformação digital e a Lei da Liberdade Econômica estão permitindo que "o Governo tire o peso da burocracia das costas de quem quer empreender no país".
“Ao conceder alvarás para atividades de baixo risco de forma digital e automática, a administração pública se concentra naquilo que realmente importa, que são as operações que podem oferecer maior risco. Dessa forma, contribuímos para uma gestão mais simples e eficiente do Estado, com foco na geração de empregos e aumento da renda da população", reforçou Andrade.
Ainda foi noticiado por aquele portal:
“A norma cria o mercado de procuradores digitais de integração urbanístico, o MURIN, para permitir a emissão on-line de dispensas de alvará e habite-se para obras de baixo risco. A iniciativa é destinada aos que atuam no setor da construção civil. O mercado deve funcionar em livre concorrência e a previsão é de que as emissões comecem em março de 2021.
Para o secretário especial de Produtividade, Emprego e Competitividade do Ministério da Economia, Carlos da Costa, a medida é um avanço rumo à liberdade de empreender, de contratar e de gerar valor no país. ”com o licenciamento urbanístico integrado, nós avançamos na liberdade para que as construtoras, incorporadoras e o cidadão consiga construir.”
O ato tira o poder dos municípios de licenciar construções, reformas e demolições, que seria transferido para empresas privadas.
Rasgam-se os planos diretores dos Municípios.
Lembre-se que quase todas as construções na Urca, na zona sul da cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, têm menos de 1.750 metros quadrados.
A norma ainda é prenhe em conceitos indeterminados: Afinal, o que é alto risco?
II – A COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO NA EDIFICAÇÃO EM SOLO LOCAL
Dita o artigo 30 da Constituição Federal:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;
(Revogado)
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
O Município está no conceito da federação brasileira, tal como determina o artigo 18 da CF.
Compete, pois, ao Município promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
O que caracteriza o peculiar interesse municipal é a predominância desse interesse para o Município, em relação ao eventual interesse estadual ou municipal acerca do mesmo assunto.
A realização de obras públicas de interesse local é da competência do Município, constituindo uma das atribuições mais relevantes do governo local. O conceito de obra, como explicitou Hely Lopes Meirelles(Direito Municipal Brasileiro, 3ª edição, pág. 418), é toda a realização material do homem, visando adaptar a natureza às suas conveniências. Em sentido administrativo, obra é somente construção, reforma ou ampliação em imóvel. Construção é obra originária; reforma é melhoramento na construção, sem aumento da área ou capacidade; ampliação é alteração em construção, com aumento de área ou capacidade. Essas realizações em imóveis são consideradas obras e não serviços. O que caracteriza a obra e a distingue do serviço é a predominância do material sobre o trabalho(mão-de-obra), pois em toda obra entram serviços, mas estes são superados pelos materiais empregados na estrutura em formação ou moderação.
Cabe ao Município o poder de polícia, dentre outros serviços, das construções.
O poder de polícia das construções se efetiva pelo controle técnico-funcional da edificação particular, tendo em vista as exigências de segurança, higiene e funcionalidade da obra, segundo a sua destinação e o ordenamento urbanístico da cidade, expressas nas normas de zoneamento, uso e ocupação do solo urbano. Quem as dita é o Município.
O direito de construir está condicionado ao respeito ao direito dos vizinhos e à observância dos regulamentos administrativos. Tais regulamentos, sendo de natureza local, competem ao Município e se expressam nos Códigos de Obras e nas normas urbanísticas de uso e ocupação do solo urbano, que estabelecem o zoneamento da cidade; aquele fixando as condições técnicas e funcionais da edificação e estas indicando as construções e os usos próprios tolerados ou vedados em cada zona.
Por sua vez, o regulamento de construções urbanas, ou seja, o Código de Obras e normas regulamentares, deverá estabelecer os requisitos de cada modalidade de construção(residencial, comercial, industrial etc), objetivando a segurança, a higiene, a funcionalidade e a estética da obra, em harmonia com o zoneamento da cidade.
Observe-se, às escâncaras, que essa atividade é peculiar e própria ao Município.
Caberá ao Município o alvará de construção que é o instrumento da licença ou da autorização para construir de acordo com o projeto aprovado. O alvará será de licença quando se tratar de construção definitiva no terreno do requerente; será de autorização quando se cuidar de obra provisória, em terreno do domínio público ou do domínio particular. A licença se reveste em direito do requerente à edificação em caráter definitivo no terreno indicado, à luz do Código de Obras e nas leis de zoneamento, trazendo a presunção de definitividade.
A licença para construir é o ato administrativo pelo qual o Executivo, exercitando competência vinculada, libera a construção de determinada obra, por verificar e proclamar a consonância entre um proje!o de construção e o direito de construir legalmente garantido.
Lúcia Valle Figueiredo CoIlarile (Disciplina urbanística da propriedade. Tese de doutoramento na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, edição restrita, 1979, p. 73), traz em abono desta assertiva, citando a lição de Italo di Lorenzo (Dirirto urbanístico.Torino, UTET, 1973, p. 581), de acordo com o qual, a licença edilícia remove, com eficácia real e não pessoal, um limite ao exercício de uma faculdade, visando a uma ou mais coisas, portanto introduz modificações jurídicas no âmbito de uma res e não já, apenas, com relação a um sujeito."
Hely Lopes Meirelles também esclarece este ponto, elucidando que "aderindo ao terreno. a licença para construir ou lotear transmite-se automaticamente aos sucessores com a só alienação do imóvel, não sendo lícito à Prefeitura opor-se à expedição ou transferência do alvará ao novo proprietário ou compromissário comprador (Direito de construir. 3. ed. refundida, Ed. Rev. dos Tribunais)
Sérgio de Andréia Ferreira, professor da Universidade Estadual do Rio de Janeiro, professou lição em que sublinha os mesmos traços, ao dizer: "A primeira, a licença de caráter vinculado, envolve direito subjetivo oponível à própria Administração, a última, a autorização ou permissão, eminentemente discricionária, é precária e revogável"(Direito administrativo didático. 1978. p.252). O funcionamento das bancas de jornal, no solo das ruas, envolve permissão administrativa, discricionária, de cunho revogável, mas que comporta inclusive ações possessórias. A autorização de uso é eminentemente revogável e tem cunho de discricionariedade.
O Supremo Tribunal Federal, no R.E. 85 002-SP, em que foi relator o Ministro Moreira Alves, concluiu justamente pela impossibilidade de suprimir sic et simpliciter a licença antes concedida, negando mesmo que se pudesse fazê-lo com indenização a posteriori. A ementa do acórdão, embora mencione "revogação" e "motivo de conveniência", está reportada a hipótese em que houve superveniência de lei. Seu teor é o seguinte:
"Licença de construção. Revogação. Fere direito adquirido a revogação de licença de construção por motivo de conveniência,quando a obra já foi iniciada. m tais casos não se atinge faculdade jurídica o denominado direito de construir que integra o conteúdo do direito de porpriedade la o direito de propriedade que o dono do solo adquiriu om relação ao que já foi cona~truído, com base na utorização válida o Poder Público. Há, portanto, em tais hipóteses o ireito adquirido,nos termos da súmula 473.Recurso extraordinário conhecido e provido" (RTJ, V. 79. p. 1.016 e seg.).
Licença para construir válida configura um verdadeiro direito adquirido.
Por sua vez, a fiscalização das construções, principalmente das obras em execução, é o meios mais eficiente de o Município exercer o policiamento administrativo das edificações.
Sem exigências a obra poderá ser embargada. Aqui, o Município tem o amplo poder de polícia para regulamentar, fiscalizar e punir, por usos e atividades que afetem a coletividade.
III – RESOLUÇÃO
O ato comentado se deu por resolução.
Ora, resolução é ato administrativo-normativo.
As resoluções são atos administrativos normativos que partem de autoridade superiores, mas não do chefe do executivo, através das quais disciplinam matéria de sua competência específica. As resoluções não podem contrariar os regulamentos e os regimentos, mas explicá-los.
Elas não têm o condão da novidade, tal qual a lei.
São atos expedidos pelas autoridades do executivo para regulamentar matéria exclusiva.
Pela resolução não se declara o direito.
Portanto, são normas de caráter secundário, que são hierarquicamente inferiores à lei.
IV – CONCLUSÕES
O ato normativo firmado e noticiado é formalmente e materialmente inconstitucional. Ele agride, de frente, a Constituição ao tentar, por veículo inferior à lei, usurpar competência exclusiva dos Municípios em sede de seu interesse local.
Será caso de ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade visando arguir a inconstitucionalidade da mencionada norma editada pelo Ministério da Economia, que tira o poder dos municípios de licenciar construções, reformas e demolições, que seria transferido para empresas privadas. O ato, assinado em dezembro e que vale para imóveis residenciais e comerciais, entra em vigor em março deste ano.
Afronta-se a competência do Município de legislar sobre o uso e a ocupação do solo.
É mais um “delírio normativo” do Executivo federal que precisa ser abortado.