RESUMO: O presente artigo tem intuito de abordar a necessidade de conhecimento e ampliação da participação do indivíduo por meio do orçamento participativo e na construção e fortalecimento da relação democrática estado-indivíduo, por meio da participação e da promoção da cidadania em temas de natureza fiscal e orçamentária, através de mecanismos previsto na Constituição Federal de 1988 e na conciliação entre burotectocracia e a gestão popular, com o objetivo de se construir e alcançar a democratização da gestão fiscal e orçamentária do poder executivo municipal sob os fundamentos da nova ordem constitucional instaurada no país pós 1988, o Estado Democrático de Direito. A democratização fiscal, como característica da nova ordem constitucional, ainda não enfrentou todos os seus dilemas como visto no presente artigo, seja como uma nova ideia participativa no orçamento fazendo frente a um elitismo tecnocrático, ou como uma ideia de ameaça aos membros do poder legislativo com forte vocação tradicionalista que repulsa as possibilidades de democracia direta. Porém, mesmo espremida por grandes desafios, o orçamento participativo se tornou uma rica experiência democrática no Brasil, reconhecida internacionalmente e copiada em diversas cidades no mundo.
Palavras-chave: Orçamento Participativo, Democratização Fiscal, Cidadania, Estado Democrático de Direito
Sumário: Introdução. 1. Contexto Histórico do Surgimento do Orçamento Participativo. 2. Orçamento Participativo em Porto Alegre. 2.1 Democratização Fiscal através do orçamento participativo. 3. Orçamento participativo e democracia participativa. 4 Considerações finais. Referências
Introdução
A ideia de democratização da sociedade não se limita a uma interpretação restritiva de víeis político, pelo contrário é uma nova concepção de mundo e seus efeitos irradiam todas as relações do mundo fático, esse fenômeno atrelado ao discurso de democracia deliberativa de Habermas e na ideia de neoconstitucionalismo defendida por Luís Roberto Barroso serão analisadas sob pano de fundo de um novo contexto de relações institucionais baseados nos princípios constitucionais e na nova percepção de democracia não se limitando a esfera política, mas se aprofundando na esfera comportamental e sociológica de modelo de vida democrático.
Nesse contexto, novas formas alternativas de democracia se emergem gerando uma cultura de pluralidade em diversos campos sociais. O presente artigo ao analisar o orçamento participativo na esfera do poder executivo municipal irá estabelecer um vínculo entre simbologia democrático no acesso a democratização fiscal e irradiação dos princípios do estado democrático de direito nas finanças públicas.
A introdução do orçamento participativo como análise de estudo se apresenta pela sua capacidade de reunir opiniões plurais e agregar cidadãos em debates sobre destinação de recursos públicos, porém o artigo irá oferecer uma atenção ao elemento simbólico como canal de concepção de um agir e pensar entre a relação estado e indivíduo e gerenciamento de recursos públicos sob o novo paradigma do estado democrático de direito.
Ao se discutir a redemocratização da sociedade brasileira a partir da sociedade civil como alternativa de rompimento dos limites impostos pelo Estado centralizado, clientelista e patrimonialista, faz-se necessário a adoção do arcabouço constitucional para estabelecer mecanismos que fundamente a participação da sociedade na gestão pública e na seleção de destinação de recursos públicos partindo da teoria da democracia participativa que só pode ser entendida pela absorção de um conceito anterior historicamente e mais amplo, o Estado Democrático de Direito, termo designado pela supremacia popular, sobre o tema lembra Mendes (2008, p.149) “entende-se como Estado Democrático de Direito a organização política em que o poder emana do povo”.
O poder aqui se distingue das ideias tradicionais de poder nas democracias liberais para uma concepção ampla de atuação sobre o poder. Essa nova realidade se abre espaço ao debate, aos princípios e o fim em contragosto a uma norma estática e sem vivacidade democrática, seria a revanche Grega contra Roma[1], uma ordem estática regida por um direito para um direito regido pelo povo e pelas necessidades de uma ordem plural e dinâmica com o objetivo de cooperação para um bem comum, o resgate da Ágora grega e da autonomia popular.
A égide de uma constituição democrática trouxe em seu texto formal possibilidades de participação direta como plebiscito e o referendo, reguladas pela lei 9.709/98. Vale lembrar que a lei estipula que a convocação desses instrumentos se dá em oportuna conveniência do poder parlamentar, a lei em seu artigo 3° diz que é necessário no mínimo 1/3 dos votos dos membros que compõem uma das casas do Congresso Nacional, um avanço tímido e dependente do parlamento que nem sempre será símbolo da completude entre poder e anseios populares.
A luta popular então continua rumo a participação popular mais direta na percepção efetiva de elaboração das leis como menciona Barrington Moore Jr. “O desenvolvimento da democracia como uma luta longa e certamente incompleta no sentido de fazer três coisas relacionadas: (1) controlar governantes arbitrários; (2) substituir leis arbitrárias por leis justas e racionais; e (3) conseguir que a população participe na elaboração das leis” é nessa terceira observação do autor estadunidense que vamos nos concentrar para compreender a emergência histórica da efetiva participação popular”. (MOORE, 1967, p. 408)
1. Contexto Histórico do Surgimento do Orçamento Participativo
Os fatos históricos do final da década de 80 no Brasil já denunciavam uma necessidade de uma nova sistemática nas relações entre os indivíduos e o poder. O Brasil vinha de uma ditadura militar que se iniciou em 1964 e combateu todos que desejavam o restabelecimento da democracia, inclusive entre os próprios militares como no caso dos defensores da volta democrática ligada ao general Castelo Branco e, logo, o movimento foi sufocado por militares que insistiam em manter um governo autoritário.
Sob a ótica federalista a ditadura criou um sistema institucional que matinha as clássicas características de um governo controlador e intimidador que tinha como característica um estado centralizador e de fortes ímpetos autoritários, o que causava, nesse desenho federalista, uma margem mínima de autonomia a estados e aos municípios. Importante ressaltar que, mesmo as eleições municipais sendo autenticamente democráticas, as gestões governadas por opositores ao regime sofriam restrições orçamentárias.
Observa-se aqui que a asfixia orçamentária é um modo de imposição política comum em governos de pretensão autoritária, justamente pela asfixia não permitir movimentos contrários ao ente federal. A professora Marta Arretche (2012, p.24) reforça essa prática comum da União contra os municípios no seu livro “Democracia, federalismo e centralização no Brasil”. Para a professora do Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo, o desequilíbrio orçamentário era justamente feito para não permitir um desalinhamento incômodo com o poder central, mesmo com forte atuação para deslegitimar toda ação democrática. É importante ressaltar o caráter corajoso, tomada pela gestão da prefeitura da cidade de Porto Alegre sob a liderança de Alceu Colares (PDT/RS) como visto na continuidade desse trabalho.
2. Orçamento Participativo em Porto Alegre
A gestão do PDT sob a liderança de Alceu Collares, que se iniciou em 1986, inovou com uma nova modalidade de ouvir as camadas populares através dos Conselhos Comunitários setorizados por Porto Alegre. Como registro histórico, o lema de sua administração “O Povo no Governo” representaria um fenômeno inovador para aquele momento político e que se mostraria no processo histórico do Orçamento Participativo como a pedra fundamental para esse método de gestão democrática. Tal foi instaurado em definitivo na gestão seguinte, com o prefeito Olívio Dutra (PT/RS), que nos fins de 1989, ao assumir a prefeitura, fez sair do papel o orçamento participativo.
Nesse primeiro momento é primordial frisar que o desenho constitucional e federativo era uma barreira para a introdução de uma agenda participativa devido ao próprio contexto histórico do momento. O país ainda vivia sob uma cultura autoritária e de pouca tradição em ouvir as camadas populares. Como registro histórico há o depoimento de Dirceu Carneiro (PMDB/SC), prefeito da cidade de Lages/SC, descrito no livro “Orçamento Participativo de Porto Alegre 25 anos” escrito por Poti Silveira e Nubia Silveira. O prefeito relata que a realidade eleitoral da época permitia aos prefeitos do interior serem os únicos eleitos no período autoritário, isso provocava uma pressão fiscal sobre os executivos municipais, como mencionado: “Na ditadura, os prefeitos do interior eram os únicos executivos eleitos. E os prefeitos do interior não tinham dinheiro [do governo federal] justamente para desmoralizar quem havia sido eleito” (SILVEIRA N.; SILVEIRA P., 2015, p. 27).
A experiência de Porto Alegre, então sob governo do Partidos do Trabalhadores, criou mecanismos que gerou uma forte adesão da comunidade ao processo decisório. Esse mecanismo foi a vinculação orçamentária e sua real aplicação nas demandas da comunidade, fazendo do orçamento participativo um poder de transformação real, já que as realizações eram cumpridas de acordo com a técnica aplicada aliada a decisão popular. Isso diferia o orçamento participativo dos antigos conselhos populares criados na gestão do prefeito Alceu Colares, pois se tratava de apenas uma consulta formal. Essa nova realidade foi revolucionária para a evolução do orçamento participativo como política pública e não apenas um acesso eleitoreiro tempestivo.
Como bem menciona Pires (2001), o planejamento participativo, do qual o Orçamento Participativo pode ser considerado uma derivação, foi defendido anteriormente por outros grupos políticos e agremiações partidárias. A inovação petista consistiu em centralizar o planejamento participativo no horizonte de curto prazo e em utilizar a experiência como instrumento de gerenciar tanto os recursos materiais como recursos de poder. A implantação do orçamento participativo então, inauguraria uma nova ordem de democratização fiscal que mais tarde, e no decorrer desse texto, vamos mencionar, apontando as particularidades da implantação do orçamento participativo na cidade de Belo Horizonte.
2.1 Democratização Fiscal através do orçamento participativo
Atualmente são três as ferramentas de planejamento financeiro que são utilizados pelo estado de acordo com a Constituição Federal, e todos eles são presentes no artigo 165 em que se lê “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais” (BRASIL, 1988, p.1). Por definição constitucional é eminente a tendência centralizadora das decisões pelo poder executivo, que terá em conjunto com o poder legislativo o dever de fazer as alterações ou sugestões a política orçamentária, nesse sentido cria-se uma pergunta: seria o povo representado pela representação clássica?
Para Noberto Bobbio (2017) a democracia iria se distinguir pela capacidade representativa plural em desacordo com a concentração de poder das oligarquias e monarquia, porém seria isso suficiente para uma representação autêntica e sincera dos anseios populares? Ou seria a consulta popular uma afronta a própria representação indireta? Essas perguntas vão exigir convicções constitucionais maduras e sem esquecer da ótica orçamentária como mecanismo atuante de transformação social, a suficiência da capacidade representativa não seria afrontada e nem desmerecida, mas seria ampliada a participação política da sociedade nas demandas populares. Trata-se de um fortalecimento da democracia e não um eventual enfraquecimento.
A professora Maria Victoria de Mesquita Benevides, no seu livro “A Cidadania Ativa”, discorrendo sobre as críticas ao sistema legislativo tradicional, cita a possibilidade de privatização do legado público da política e das decisões em prol de uma elite que se apropria do poder. “Atualmente as críticas mais moderadas a representação parlamentar apontam os vícios decorrentes de uma tradição oligárquica incontestável (o que leva a extrema ‘privatização da política’) e de defeitos inerentes a legislação, como a sub-representação dos Estados mais populosos e desenvolvidos. As críticas mais radicais apontam para o que se convencionou chamar de verdadeiro ‘estelionato político’, decorrente da perversão da representação” (BENEVIDES, 1991, p.45).
A capacidade da democracia em se aprimorar faz do orçamento participativo muito além de um instrumento de consulta orçamentária popular, mas uma ferramenta saneadora dos vícios da representação que são infelizmente presentes ainda na atualidade do cenário político brasileiro. O instrumento do orçamento participativo nesse momento se alinha a lei 9.709/98, chamada lei de iniciativa popular, que versa sobre o plebiscito, ao referendo e a iniciativa popular em propor lei ao congresso nacional.
Inclusive, desse último instrumento, temos importantes conquistas para a qualidade da democracia brasileira como a lei complementar 135/2010 conhecida como lei da ficha limpa, fruto de pressão popular afim de dar mais moralidade a política nacional, tendo como ponto de referência o artigo 14 parágrafo 9° da constituição federal de 88. Outra lei fundamental para a saúde democrática nacional, fruto da iniciativa popular, foi a lei 9.840/99, titulada como lei de combate a compra de votos, prática que infelizmente se demonstra perversa e faz a democracia refém do coronelismo.
A realidade do orçamento participativo e da realidade fiscal se diferença dos atuais instrumentos previstos na lei 9.709/98 por duas considerações vitais: em relação a menor complexidade de aplicação, já que se dá no âmbito municipal, e com iniciativa política do poder executivo, como política pública; e por último como concentração do debate e pela capacidade de interação maior dos atores interessados. Outro fator importante do orçamento participativo e da democratização do orçamento é o espírito de uma democracia deliberativa, citada pelo filósofo Jurgen Habermas, em que o autor irá acumular a potencialidade democrática com a herança da separação dos poderes e da democracia representativa, como cita Denise Resende Costa, “Segundo Habermas, o procedimento deliberativo tem a função de contribuir para que o poder político modifique seu estado de mero agregado ao ser retroalimentado pela opinião e vontade democráticas, que, assim, não exercerão apenas posteriormente o controle do exercício do poder, mas também participarão de sua programação, sem, no entanto, ter ‘a palavra final’ no jogo decisório.” (COSTA, 2009, p.15)
A experiência do orçamento participativo nada mais é que o processo anterior ao jogo decisório citado no comentário acima, esse jogo decisório seria toda a complexidade do processo de deliberação democrática moderna, em que os cidadãos vão além da velha realidade em que grande parte da população ficava a margem dos debates da administração pública, para se incluírem na deliberação das demandas, deliberação que são propositadas no âmbito do debate e na construção do dever da cidadania.
O Orçamento Participativo surgido das lutas populares se confunde com a luta da própria democracia no Brasil, sendo de grande inovação para a época a experiência da consulta a população para empreendimentos de infraestrutura e de obras públicas em diversas áreas como saúde, educação e segurança pública, importante só no sentido de exemplificar a criação da Universidade Estadual do Rio Grande do Sul. Uma conquista advinda de recursos do orçamento participativo, a Universidade está presente hoje em mais de vinte municípios do Rio Grande do Sul oferecendo ensino de qualidade advindo de uma nova metodologia de democratização fiscal, conscientizando a população da importância e do vigor do orçamento como instrumento de cidadania e de aperfeiçoamento da democracia, e não uma nova modalidade que ultrapasse as esferas da missão constitucional do poder executivo e do poder legislativo. A participação do congresso e do poder executivo foram fundamentais oferecendo os meios técnicos-jurídicos que são fundamentais no processo de manejo orçamentário, respeitando o princípio da legalidade previsto no artigo 37 da constituição federal, sem se omitir do artigo primeiro em seu parágrafo único: “Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político.Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.” (BRASIL, 1988).
A democratização fiscal, além de ser coerente com a ordem democrática, é um passo para o futuro da democracia e seu aperfeiçoamento na ordem institucional e no seu processo de evolução na linha da história, deste os primórdios da Grécia antiga até os dias atuais. Portanto, essa mentalidade democrática, além de ser a ideologia vencedora do pós-guerra fria, é vencedora e assim se faz a cada página da história do Brasil deste de 1988.
3 Orçamento participativo e democracia participativa
Para a regulamentação de planejamento, a Constituição/88 estabelece três instrumentos fundamentais para análise: Plano plurianual (PPA), previsto no art.165 e regulamentado pelo Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998; as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. O Plano Plurianual, abordado aqui com maior enfoque, é um plano de médio prazo que estabelece objetivos, diretrizes, metas a serem seguidas pelo governo ao longo de sua governança.
Sendo assim o principal instrumento para o planejamento administrativo junto ao orçamento, apontando uma análise mais profunda sobre a utilização do plano plurianual, perpassa a gestão seguinte, assegurando assim a continuidade dos objetivos, da qual se evita a interrupção do processo aderido pelo orçamento participativo. Lei de diretrizes orçamentarias (LDO), visa tornar processo do orçamento participativo transparente. O que pressupõem a existência de etapas que sobrepõem a tomada de decisões, levando em consideração a elaboração, a discussão, apreciação, execução e avaliação.
O orçamento participativo é inicialmente um instrumento de democracia que está presente em uma sociedade em constante transformação, em busca de aperfeiçoar suas relações, seja entre os próprios indivíduos ou entre os indivíduos e suas instituições. Tem por natureza, não um caráter definitivo e padronizado, porém um instrumento voltado ao diálogo e ele mesmo predisposto ao diálogo e as mutações necessárias para se chegar ao seu fim destinado, o cidadão, em torno dos recursos do estado e sua efetiva contribuição ao enriquecimento social.
A Lei orçamentaria anual é um instrumento do direito financeiro que, por sua característica fiscal, formalista e burocrático foi ao longo do tempo visto como uma realidade inacessível aos mais carentes. O orçamento participativo trouxe o formalismo fiscal para a arena democrática e a educação financeira e, de um modo macro, serviu para que espaços da administração pública antes nunca pensando em ser levado a ser debatidos entre as pessoas mais carentes, se tornasse acessível. Um espaço democrático é um avanço popular, e o orçamento participativo tem essa característica, a transformação dos espaços burocráticos para espaços democráticos.
Já no processo de implementação, o orçamento participativo é um instrumento democrático de participação do cidadão junto à organização pública e social, tornando as ações conjuntas como formas de se alcançar ou calcar abordagens que atinjam um bem comum entre estado e indivíduos dentro da sociedade. Êxito no planejamento, na execução e no controle de parcela da receita pública, espaço de comunicação e de gestão democrática, através de fóruns e assembleias que visam tomar decisões conjuntas para organização social.
Ao participar, o cidadão deixa de ser coadjuvante e se torna protagonista na tomada de decisões acerca dos investimentos e recursos públicos, o que nos leva a ver o fortalecimento da democracia na gestão pública, seja essa municipal, estadual ou regional. Esse novo mecanismo só ganha destaque visto que as demandas da sociedade, sejam elas sociais, econômicas ou políticas, necessitam de transformações, vista a adoção do Estado de direito ao qual somos emergidos constitucionalmente, o que possibilita aos cidadãos reivindicar por direitos coletivos e de serem autênticos representantes de sua própria comunidade.
Ao se fazer uma análise verifica-se que os três instrumentos utilizados pelo art.165 são atos normativos que se ligam de forma a formalizar o planejamento orçamentário de curto, médio e de longo prazo de governo. A se fazer uso do orçamento participativo como instrumento democrático ancorado na democracia participativa, da qual Belo Horizonte e Porto Alegre em 1989 são exemplos de êxito na implementação e execução, o orçamento participativo rompe com o viés elitista e formalista do direito financeiro, como afirma Lüchmann (2007, p.206): “Enquanto construção coletiva que conta com ampla participação das classes mais desfavorecidas da sociedade, o orçamento participativo ousa experimentar, na prática, os pressupostos normativos que desqualificam o ‘realismo elitista’ como concepção única e possível de democracia.”
O que então se verifica é a necessidade de compatibilizar a democracia representativa que se consolida no Estado democrático de direito, democracia participativa (modelo de exercício político pautado no debate público entre cidadãos), da qual o indivíduo amplia o pensamento do que é democracia, e dela se parte como um membro ativo e participativo nas tomadas de decisões e adquirindo conhecimento sobre a Pólis e suas respectivas dimensões, seja como um espaço comunitário seja como um espaço técnico ou como um espaço constitucional de transformações sociais, e dessa interação que se desenvolver o ser político na visão Aristotélica, o cidadão que participa efetivamente da pólis e das decisões da cidade.
A iniciativa participativa tem grande impacto dentro da sociedade civil, pois dessa participação é que se busca ancorar sociedade ao Estado na projeção e adoção de recursos, visando um melhor direcionamento acerca das demandas sociais, e por outro lado o fortalecimento da democracia representativa frente a utilização da cidadania dos indivíduos “não há estado sem o povo”, haja visto que não há de certo exclusividade sobre a abordagem e sim forças que se articulam para buscar interesses coletivos.
O que se percebe é o estreitamento de vínculos entre democracia participativa (onde o povo reivindica por seus direitos) e democracia representativa (onde a população por meio de votos escolhem seus representantes), podemos pensar então na complementariedade e na coexistência de ambas da qual as políticas públicas buscam eficiência ao gerir recursos através da participação do cidadão.
Daí a necessidade da democratização, que visa a articulação da sociedade civil nas práticas inseridas ao Estrado através da democracia participativa, ampliando a discussão sobre o processo democrático e o enfrentamento das desigualdades sociais das quais faz necessárias o envolvimento da sociedade para os rumos da gestão pública, ampliando a democracia. Tudo isso está diretamente relacionado com a democracia participativa, distribuição dos recursos orçamentários e eficiência da administração pública que estão dentro da democracia a racionalização da administração local e, por último, a justiça redistributiva.
O Orçamento Participativo no Brasil, segundo Avritzer (2009, p. 576) que o define como “(...) uma política participativa em nível local que responde a demandas dos setores desfavorecidos por uma distribuição mais justa dos bens públicos nas cidades brasileiras”, composto por uma etapa de participação direta dos interessados e outra etapa em que tal participação se dá por meio do conselho de delegados. Este último com os mesmos conhecimentos técnicos que os servidores públicos especializados possuem na área fiscal.
4 Considerações finais
O presente artigo sobre o Orçamento Participativo busca analisar a possibilidades de democratizar a gestão pública e a distribuição dos seus recursos orçamentários, apresentando que a combinação entre democracia participativa e representativa se faz necessária do deslumbramento e efetivação do Orçamento Participativo, onde tal combinação entre esses dois modelos perpassa pela coexistência e complementaridade.
O orçamento participativo apresenta três características: Participação aberta ao cidadão e de sua comunidade em assembleias deliberativas; Articulação entre formas de democracia representativa e participativa; Combinação entre decisões estabelecidas pelo Estado e sociedade.
Segundo Santos (2002) ao se observar a maneira como a democracia participativa e a representativa se articulam, percebe-se a coexistência de convivências sobre as organizações, procedimentos e desenhos institucionais, da qual podemos citar a democracia representativa no seu âmbito nacional que seria a formação da burocracia estatal, os governos e a constituição. Já a complementariedade, parte do ideário de que o há reconhecimento dos procedimentos participativos como legítimos, ancorados constitucionalmente em nossa legislação, dos quais se pode substituir parte do processo representativo existente em nosso meio. A democratização fiscal é estratégica para aproximar política de mudança em combate a falsa representatividade abstrata que inspira um descrédito democrático e abre espaço para defesas de modelos autoritários e populistas, que diverge sobre o espírito do estado democrático de direito.