Introdução
Servidor, não tenha medo de inovar. As novidades revigoram e trazem possibilidades não imaginadas antes. Você consegue visualizar o mundo hoje sem os seguintes aplicativos: whatsapp, uber e ifood? São só três exemplos de inovações que chacoalharam as relações sociais, trabalhistas e econômicas e trouxeram muitos benefícios com o seu bom uso.
A Administração Pública não está alheia à utilização de tecnologias e, pouco a pouco, tem adotado ferramentas de otimização do trabalho, como a utilização de sistemas informatizados, processos eletrônicos, segurança da informação etc. Contudo, ainda há alguns bens e serviços adquiridos pelo Poder Público que carecem de um novo olhar, quer dizer, de novas possibilidades.
Este estudo tem por objetivo demonstrar que a inovação pode ser adotada em todos os setores da Administração Pública, de forma segura, em respeito à legislação e, o melhor de tudo, que gere eficiência, sustentabilidade ambiental e consequente economia aos cofres públicos.
1 Sejamos eficientes!
Eficiência: este deve ser o verdadeiro parâmetro para as contratações públicas, desde o seu nascedouro até sua conclusão. É fazer mais com menos. É saber buscar as melhores soluções para reduzir custos e ganhar qualidade. E não se engane. É dever de todo servidor público perseguir a eficiência, principalmente quem lida com o universo da contratação pública, como estabelece a Constituição Federal:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)
Ora, é a Administração que gere o dinheiro público, quer dizer, o dinheiro de todos nós para atender a nós mesmos. Sejamos eficientes, então.
Quanto às licitações e contratos, expressamente, o art. 3º da Lei nº 8666/93 diz que a licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável. Contudo, proponho uma releitura do dispositivo, com fundamento no art. 37 da Constituição Federal transcrito acima. A eficiência da contratação pública é a finalidade essencial do processo de compra pública, de modo que os princípios adotados no caput do art. 3º são as balizas que orientam o gestor neste caminho.
Em verdade, todo o ciclo de contratação pública tem como desígnio inicial e final a eficiência no dispêndio de recursos públicos, mediante aquisição de bem ou prestação de serviço adequados ao interesse social e proporcional ao custo de mercado. A boa gestão pública, assim, deve primar pelas melhores práticas do mercado para, à luz do ordenamento jurídico, alcançar o interesse público, consubstanciado aqui na eficiência de suas contratações.
Nos tópicos abaixo, há um passo a passo que orienta como iniciar uma contratação pública que prima pela eficiência.
2 A contratação começa pelo problema
Todo órgão público tem suas necessidades e problemas a resolver. Na contratação pública, o nome que se dá a isso é demanda. Ela é a causa da contratação. Em outras palavras, é o porquê fático e/ou técnico motivador da compra pública, razão pela qual se reveste no primeiro passo de planejamento de uma licitação.
Não é difícil descobrir quais são as demandas do órgão. Com um pouco de atenção, é fácil anunciar várias: higienização e limpeza do ambiente; deslocamento de servidor; alimentação da equipe; uso de fardamento; ferramentas de tecnologia etc.
O segundo passo é escolher o objeto da contratação. Se a demanda é a necessidade. O objeto é a solução. Confundir um pelo outro, e isso é comum, gera grandes problemas. O mais evidente é não pensar fora da caixa e perpetuar as mesmas contratações, ano a ano, sem buscar alternativas técnicas, as inovações. Exemplos fáceis de entender e diferença entre demanda e objeto:
- Climatização de ambientes (demanda), cuja solução pode ser aquisição de ar condicionado, ventilador, aquecedor (em locais frios) etc, objeto da licitação.
- Capacitação de servidor é a demanda. Os objetos (soluções possíveis) podem ser: curso “in company", curso online, participação em seminários e congressos.
- Necessidade de espaço físico (demanda). Como resolver isto? Pela construção de um prédio, pelo aluguel, compra e até pela desapropriação de um imóvel, como opções (objetos).
Certa vez, em sala de aula, uma aluna disse que sua demanda era a compra de novos uniformes. Ela explicou que os uniformes eram usados pelos servidores lotados no cerimonial, por ocasião dos eventos do órgão. Os atuais estavam velhos. Expliquei: a compra não é a demanda, mas uma das possíveis soluções. Roupas podem ser alugadas, reformadas e adquiridas. A demanda, em verdade, era o uso de uniformes em bom estado de apresentação.
Por mais simples que seja o problema ou a precisão de seu órgão/setor, invariavelmente, haverá mais de uma solução. Dentre estas soluções disponíveis, um objeto será escolhido para a contratação.
Portanto, não comece um processo pelo objeto, ainda que seja uma licitação realizada todo ano. Procure quais são as opções disponíveis no mercado para solucionar seu problema e pesquise pelas novidades também. A partir daí, faça uma análise das vantagens e desvantagens, conforme as necessidades de seu órgão/setor e, então, escolha seu objeto.
3 O mercado fala e ensina.
O mercado fala. Ele diz o que tem de melhor e de pior. Ele diz tudo que é preciso saber sobre os objetos de contratação e a administração tem que saber ouvir. Na verdade, ela tem que saber fazer as perguntas certas, a partir do prévio e imprescindível conhecimento acerca da demanda.
Para tanto, é preciso fazer pesquisas correspondente ao objeto, por meio de um verdadeiro estudo, junto às empresas, acerca das opções disponíveis para a solução da demanda do Poder Público. Com efeito, Administração Pública põe-se em estudo para apurar qual objeto será capaz de suprir suas necessidades em qualidade, custo, tempo e operacionalização, tudo em face da eficiência da máquina administrativa. Assim, é preciso conhecer bem o mercado no qual está inserido o objeto e apreender tudo que o envolve. Exemplifico as seguintes perguntas abaixo para nortear a sua pesquisa perante o mercado:
- Trata-se de aquisição, serviços e/ou terceirização?
- Como funciona o mercado deste objeto? O que ele oferece?
- Qual o tempo para entregar ou prestar os serviços?
- Há normas técnicas referentes a este objeto?
- Há conselho de classe ou órgão de fiscalização que atua sobre este objeto?
- É um bem nacional ou importado?
- Como aferir a qualidade do serviço ou produto? Atestados? Amostra? Laudos?
- É um bem sob demanda ou pronto no mercado? Qual seu quantitativo? Qual sua periodicidade?
- Qual seu custo?
- Há critérios de sustentabilidade?
- Como mensurar a execução dos serviços para fins de controle de qualidade, pagamento e até (punição) multa?
- Como o preço é formado? Precisa apresentar planilha de custos?
Há muitas outras perguntas a depender do objeto escolhido. O importante é estar bem atento às opções ofertadas pelo mercado, na medida do interesse público subjacente à escolha do objeto.
Não perca de vista que a busca pela proposta mais vantajosa, o segundo pilar da contratação pública, começa pela escolha do objeto mais vantajoso. A eleição de um objeto inadequado resulta em desperdício de recursos públicos porque o planejamento, a disputa e a execução contratual restarão marcadas por esta infeliz decisão. Como diria o mestre Peter Druker: “não há nada tão inútil quanto fazer com grande eficiência algo que não deveria ser feito”.
4 Como funciona o mercado e o que ele oferece?
A pergunta mais importante do rol acima é: como funciona o mercado e o que ele oferece? Ela é que vai abrir os olhos da administração para as alternativas e permitir encontrar a melhor escolha.
As opções disponíveis pelo mercado associadas com as circunstâncias de custo, operação, localização, qualidade, necessidade, tecnologia, otimização, dentre outras variáveis é que nortearão esta escolha. A climatização de um órgão no Rio Grande do Sul, por exemplo, será totalmente diferente de um localizado em Sergipe. No Nordeste, o calor é constante o ano todo, de modo que a escolha pelo ar condicionado é o mais comum. Por outro lado, no Sul, há variação considerável de temperatura, a exigir aquecedor durante o inverno e ar condicionado/ventilador, durante o verão.
Ainda nesta hipótese, apesar de eleita a opção pelo ar condicionado para a climatização de um órgão no Nordeste, o objeto ainda não está definido. Por ser um mercado amplo e competitivo, diversos tipos estão à disposição para a escolha: split, de janela, central, portátil, dentre outros. O Google me disse que há 11 espécies. Qual escolher?
O mesmo ocorre com a prestação de serviços. É preciso bem avaliar os modos pelos quais os serviços podem ser prestados e escolher aquele mais apropriado à demanda do órgão/setor. Com efeito, há formas diferentes de realizar o mesmo serviço e apenas a boa pesquisa junto ao mercado é que poderá indicar as opções.
A resposta está na ponderação daquelas variáveis determinantes em cotejo com uma sólida pesquisa mercadológica. Se preciso, contrate um especialista e/ou faça uma audiência pública. Mas sempre ouça o mercado. Ele fala e ensina muito.
5 O mercado, a lógica e lei
O mercado é elemento chave na construção de qualquer compra pública. Não há dúvida alguma nisso. A lógica dita que o mercado é quem provê todos os bens e serviços necessários a solucionar as demandas da Administração Pública. Entretanto, não é só a lógica, a razão, mas também a legislação.
Neste passo, é fundamental destacar que a Lei Geral de Licitações e Contratos dá grande relevância à realidade posta pelo mercado, conforme alguns artigos abaixo apontados:
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:
I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas;
II - ser processadas através de sistema de registro de preços;
III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado;
IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade;
(...)
§ 1o O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.
(...)
§ 6o Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar preço constante do quadro geral em razão de incompatibilidade desse com o preço vigente no mercado.
Art. 23 § 1o As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala.
Outrossim, a Lei nº 10.520/2002, lei do pregão, define o que bens ou serviços comuns da seguinte forma:
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.
Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.
Em face desta definição, a I Jornada de Direito Administrativo contemplou o enunciado nº 26, com os seguintes dizeres:
A Lei n. 10.520/2002 define o bem ou serviço comum baseada em critérios eminentemente mercadológicos, de modo que a complexidade técnica ou a natureza intelectual do bem ou serviço não impede a aplicação do pregão se o mercado possui definições usualmente praticadas em relação ao objeto da licitação.
Por último, transcrevo abaixo dispositivos incluídos no projeto de lei, já provado no Senado Federal e em vias de ser encaminhado para a sanção do Presidente da República, que versa sobre a nova lei de licitações e contratos. O PL nº 4253/2020, acerca do planejamento pontua que:
Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos:
(...)
§ 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos:
V - levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar;
Portanto, não se trata apenas de analisar o preço praticado pelo mercado. O preço é apenas um elemento de análise. Aliás, o preço só vem depois de bem identificar a melhor solução, com a ponderação de todas as opções disponíveis. Deve ser feito, assim, o levantamento de mercado, que consistirá na análise das alternativas possíveis, mediante justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar.
6. O dever de promover a sustentabilidade ambiental
A inovação tecnológica proporcionada pelo mercado atual tem, pouco a pouco, adotado como um dos predicados mais relevantes a defesa do meio ambiente. As chamadas empresas sustentáveis têm produzido bens e prestado serviços que primam pela economia de recursos naturais e descarte apropriado dos dejetos, o que vem ao encontro das melhores práticas de sustentabilidade ambiental.
Dispositivo já mencionado linhas atrás, o art. 3º da Lei nº 8.666/93, estabelece como diretriz fundamental da contratação pública o desenvolvimento nacional sustentável. Isso quer dizer que as compras governamentais devem buscar o desenvolvimento do país, sem descuidar de observar os regramentos acerca da preservação do meio ambiente.
O comando do legislador foi claro: é necessário o desenvolvimento tanto quanto o resguardo do meio ambiente. Este é o sentido da expressão desenvolvimento nacional sustentável. Assim, o estímulo à inovação e à descoberta de alternativas mais eficientes, nos aspectos pecuniários e ambiental, é o norte pelo qual deve seguir o gestor público moderno, em face do alto consumo de bens e serviços proporcionados pela Administração Pública:
Ao governo cabe o papel estratégico de induzir a sociedade a adotar novos referenciais de produção e consumo de bens materiais, tendo em vista a construção do desenvolvimento sustentável no País, que propicie chances de um futuro ainda promissor às gerações futuras (AGENDA, 2001). Além disso, as demandas geradas pelas atividades públicas revelam ser o governo um grande usuário de bens de consumo que, muitas vezes, geram impactos negativos, não só em seus processos de produção, mas também no momento do descarte de resíduos (geração de lixo) (AGENDA, 2001)[1].
Contudo, não há uma maneira clara e específica da forma como deve ser observado este princípio vetor da contratação pública. Isto porque sua aplicação dependerá do objeto escolhido pela administração para suprir suas necessidades. É possível, entretanto, destacar algumas características básicas que norteiam uma contratação pública calcada no desenvolvimento sustentável:
- Redução do impacto ambiental;
- Uso mais eficiente de produtos, equipamentos e recursos naturais;
- Redução do desperdício;
- Pouca ou nenhuma geração de lixo (resíduos);
- Utilização de material reciclado e/ou reciclável
Todos estes atributos destacados acima estão presentes nas metodologias modernas aplicadas pelas empresas sustentáveis, o que vem ao encontro do que estabelece a Instrução Normativa nº 01/2010 do MPOG (Governo Federal), impositiva aos órgãos federais e orientativa aos demais:
Art. 6º Os editais para a contratação de serviços deverão prever que as empresas contratadas adotarão as seguintes práticas de sustentabilidade na execução dos serviços, quando couber:
I – use produtos de limpeza e conservação de superfícies e objetos inanimados que obedeçam às classificações e especificações determinadas pela ANVISA;
II – adote medidas para evitar o desperdício de água tratada, conforme instituído no Decreto nº 48.138, de 8 de outubro de 2003;
III – Observe a Resolução CONAMA nº 20, de 7 de dezembro de 1994, quanto aos equipamentos de limpeza que gerem ruído no seu funcionamento;
IV – forneça aos empregados os equipamentos de segurança que se fizerem necessários, para a execução de serviços;
V - realize um programa interno de treinamento de seus empregados, nos três primeiros meses de execução contratual, para redução de consumo de energia elétrica, de consumo de água e redução de produção de resíduos sólidos, observadas as normas ambientais vigentes;
VI - realize a separação dos resíduos recicláveis descartados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, na fonte geradora, e a sua destinação às associações e cooperativas dos catadores de materiais recicláveis, que será procedida pela coleta seletiva do papel para reciclagem, quando couber, nos termos da IN/MARE nº 6, de 3 de novembro de 1995 e do Decreto nº 5.940, de 25 de outubro de 2006;
VII – respeite as Normas Brasileiras – NBR publicadas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas sobre resíduos sólidos; e
VIII – preveja a destinação ambiental adequada das pilhas e baterias usadas ou inservíveis, segundo disposto na Resolução CONAMA nº 257, de 30 de junho de 1999.
Parágrafo único. O disposto neste artigo não impede que os órgãos ou entidades contratantes estabeleçam, nos editais e contratos, a exigência de observância de outras práticas de sustentabilidade ambiental, desde que justificadamente.
Conclusão
É possível inovar nas contratações do Poder Público, com o objetivo de promover a eficiência da máquina administrativa, sem degradar o meio ambiente. Para tanto, basta observar a direção que segue o mercado e adotar, dentre suas opções, aquela que resulte na melhor solução técnica, econômica e sustentável, sem receio de infringir qualquer norma legal.
Este estudo tem todas as justificativas necessárias (técnicas, de gestão e jurídicas) ao imediato implemento de novas soluções. Basta utilizá-las nos documentos que dão suporte à contratação pública, quais sejam, o documento de oficialização de demanda, os estudos preliminares e o termo de referência, com a indicação, na especificação técnica, das características inovadoras e sustentáveis.
Com um pouco de boa vontade, as inovações podem ocorrer. A lei autoriza, a máquina pública precisa e o mercado resolve. Agora, é só trabalhar.
[1] ROSSATO, Jaqueline; VAN BELLEN, Hans Michael. Licitações Sustentáveis: um Levantamento das Iniciativas Adotadas na Administração Pública. XXXV Encontro da ANPAD – Rio de Janeiro, 2011