I – O FATO
Consoante o site do Estadão, em 23 de fevereiro do corrente ano, o senador Marcio Bittar (MDB-AC) protocolou o relatório da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) emergencial, com medidas para destravar uma nova rodada do auxílio emergencial. O relatório mantém a desvinculação de gastos com saúde e educação, dispositivo polêmico e alvo de críticas no Congresso. A proposta acaba com os gastos mínimos exigidos para os dois setores, fazendo com que parlamentares tenham de definir o montante a cada ano.
O parecer de Bittar amplia a desvinculação prevista inicialmente na minuta distribuída a líderes partidários. Além de eliminar os porcentuais, o relatório inclui os gastos com saúde e educação na Desvinculação de Receitas da União (DRU) para Estados e municípios. O dispositivo permite que 30% da arrecadação seja livre de "carimbos".
II – OS LIMITES MÍNIMOS EM APLICAÇÃO PARA SAÚDE E EDUCAÇÃO
A legislação brasileira obriga o poder público das esferas federal, estadual e municipal a gastar valores mínimos com a saúde – ou seja, há um piso de gastos para essa área.
Ora, desde a década de 1930, quando a Constituição passou a prever porcentual de aplicação mínima na educação, o piso deixou de existir apenas em períodos autoritários: durante o Estado Novo de Getúlio Vargas (1937-1946) e no período de 1967 a 1988, sob a Carta outorgada pelo regime militar. A vinculação da saúde foi incluída na atual Constituição, vigente já há mais de 30 anos.
Em 2016, por conta da Emenda Constitucional 86/2015, o Governo Federal deve destinar 13,2% da receita corrente líquida para serviços de saúde pública. Esse percentual crescerá gradativamente, até chegar a 15% da receita corrente líquida em 2020.
Hoje, os Estados e o Distrito Federal precisam destinar 12% das receitas com impostos às ações de saúde. Os municípios têm de aplicar o equivalente a 15%. Na União, esse porcentual também era de 15% da receita corrente líquida até 2017, quando o piso passou a ser atualizado pela inflação.
O principal financiador da saúde pública no país é a União, sendo que de acordo com a Emenda nº 29 os gastos da união têm que iguais aos do ano anterior, corrigidos pelo PIB.
Até o ano de 2015, a despesa mínima com saúde deveria crescer de acordo com a variação nominal do PIB (e se a variação fosse negativa, o piso corresponderia ao mesmo valor do ano anterior). Já os governos estaduais e o Distrito Federal são obrigados por lei a alocar 12% de sua receita com impostos e transferências. Por fim, os municípios precisam colocar 15% da receita nos serviços de saúde.
A Constituição Federal de 1988 tornou o acesso à saúde direito de todo cidadão. Assim, o estado tem por dever manter todos os indivíduos assegurados quanto ao acesso desses serviços. Os custos deste Sistema devem ser de recursos governamentais da união, dos estados e municípios.
“A saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício, por meio de políticas sociais e econômicas que visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos e no estabelecimento de condições que assegurem acesso universal e igualitário às ações e serviços para a promoção, proteção e recuperação da saúde individual e coletiva.”
De acordo com a OMS (1948), “Saúde é o estado de completo bem-estar físico, mental e social e não apenas a ausência de doença”.
Ser humano algum será totalmente saudável ou totalmente doente, viverá ao longo de sua vida situações de saúde e de doenças. A saúde não é caracterizada pela ausência de doença, mas diz respeito também à qualidade de vida, é o resultado de condições adequadas de habitação, alimentação, renda, meio ambiente, trabalho, lazer e educação
Em 1990, foi constituído o Sistema Único de Saúde (SUS), que tinha por objetivo promover e recuperação, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes à saúde. Antes disso, eram feitas divisões entre os que podiam pagar pelo acesso à saúde, os trabalhadores com carteira assinada, que eram assegurados pela previdência social, e os que não tinham nenhum direito. Com a inserção do SUS passou de 30 para 190 milhões os beneficiados pela obtenção de serviços. Pois bem: é graças ao SUS que o Brasil enfrenta a sua maior intempérie de saúde em cem anos, talvez, a pandemia da covid-19.
Assim como acontece com a saúde, a Constituição também determina pisos de gastos com a educação para o Executivo federal, estadual e municipal. A União precisa alocar 18% de sua receita líquida para essa área, enquanto Estados e municípios devem destinar 25% da receita líquida e transferências constitucionais. Desses 25%, 60% devem ser destinados ao financiamento do ensino fundamental e os 40% restantes ao financiamento de outros níveis de ensino (ensino infantil, por exemplo).
Assim, no caso da educação, o mínimo é de 25% das receitas com impostos para Estados e municípios. Na União, o piso era de 18% até 2017, quando o valor passou a ser atualizado pela inflação.
A educação também conta com os recursos da contribuição salário-educação, cobrada de empresas em geral e entidades públicas e privadas vinculadas ao Regime Geral da Previdência. Esses recursos são investidos em projetos e ações voltadas para o financiamento da educação básica. Um terço dos valores fica com a União, enquanto os dois terços restantes são distribuídos proporcionalmente entre municípios e estados.
Desses 25%, 60% devem ser destinados ao financiamento do ensino fundamental e os 40% restantes ao financiamento de outros níveis de ensino (ensino infantil, por exemplo).
Tem-se o FUNDEB.
Um dos objetivos do FUNDEB é além de trazer educação para a população brasileira, valorizar o professor.
Fala-se no novo FUNDEB que deverá vir de fonte constitucional e ser permanente.
São seus principais pontos:
Fundeb permanente: a EC 15/15 transforma o fundo em um mecanismo de financiamento permanente da educação básica, incluído na Constituição Federal.
Complementação da União: aumenta para 15% a complementação mínima da União no primeiro ano de vigência e aumento progressivo de 2,5% ao ano até o teto de 40% em 2031. Hoje a complementação da União é de 10%.
VAAT: adota o VAAT (Valor Aluno Ano Total) como referência de cálculo para distribuição de recursos da complementação da União na faixa acima de 10%. O VAAT leva em conta toda a arrecadação do município ou do estado para definir quais estão aptos a receber a complementação.
CAQ: define que o CAQ (Custo Aluno Qualidade) será a referência para o padrão de qualidade, preconizado no Artigo 211 da Constituição Federal.
Remuneração de professores: aumenta de 60% para 70% a proporção do fundo destinada ao pagamento de profissionais do magistério. Aposentados não entram nesse montante.
Segundo o parecer de Professora Dorinha Seabra Rezende (DEM-TO), a contribuição da União para o Fundeb crescerá de forma gradativa de 2021 a 2026, de forma a substituir o modelo cuja vigência acaba em dezembro, como salientado pela Agência Câmara.
Nos próximos seis anos, a parcela da União deverá passar dos atuais 10% para 23% do total do Fundeb, por meio de acréscimos anuais. Assim, em 2021 começará com 12%; passando para 15% em 2022; 17% em 2023; 19% em 2024; 21% em 2025; e 23% em 2026.
Os valores colocados pelo governo federal continuarão a ser distribuídos para os entes federativos que não alcançarem o valor anual mínimo aplicado por aluno na educação.
Da mesma forma, o fundo continuará recebendo o equivalente a 20% dos impostos municipais e estaduais e das transferências constitucionais de parte dos tributos federais.
A maior parte dos recursos adicionais do governo federal irá para Estados e municípios pobres que hoje não conseguem alcançar um patamar mínimo de investimentos por aluno, mesmo que esses municípios estejam em Estados mais ricos.
É extremamente importante citar que o novo e permanente FUNDEB terá um alcance inexcedível para o ensino fundamental de sorte a alcançar o máximo possível de crianças e adolescentes, da educação básica, envolvendo da creche ao ensino médio.
Veja-se assim a sua grande importância.
Essa sofisticada e magnífica engenharia contábil em prol da educação, envolvendo recursos dos entes federativos, é a principal fonte de financiamento da educação básica (creche, pré-escola, ensino fundamental, ensino médio, educação de jovens e adultos, cursos profissionalizantes e educação especial, indígena e quilombola).
Foi uma experiência bem sucedida, em que pese os imensos desafios a enfrentar, e que contribuirá com o planejamento do ensino no Brasil.
Mas se o FUNDEB será permanente não quer dizer, diante de um quadro de profundas disparidades socais, que será imutável. Não, a medida em que seja operacionalizado ter-se-á a medida de seu aperfeiçoamento.
Mas, a malfadada proposta de PEC emergencial ameaça derrubar uma belíssima construção em prol da educação que o novo FUNDEB aprovado depois de uma longa discussão no Congresso Nacional.
Por afogadilho pretende-se colocar a saúde e a educação à reboque em prejuízo da sociedade brasileira.
III – A PROIBIÇÃO DO RETROCESSO
A proposta de PEC, objetivando retirar esses limites mínimo de investimento em saúde e educação, é flagrantemente inconstitucional.
Necessário explicar que em matéria de investimentos em educação e saúde proíbe-se um regresso.
As despesas obrigatórias, com limites mínimos para educação e saúde pública, não podem ser modificadas, uma vez que envolvem garantias institucionais.
A garantia institucional não pode deixar de ser a proteção que a Constituição confere a algumas instituições, cuja importância reconhece fundamental para a sociedade, bem como a certos direitos fundamentais, providos de um componente institucional que os caracteriza. Temos uma garantia contra o Estado e não através do Estado.
Estamos diante de uma garantia especial a determinadas instituições, como dizia Karl Schmitt. Ora, se assim é a garantia institucional na medida em que assegura a permanência da instituição, embaraçando a eventual supressão ou mutilação, preservando um mínimo de essencialidade, um cerne que não deve ser atingido ou violado, não se pode conceber o perecimento desse ente protegido. J.H. Meirelles Teixeira( Curso de Direito Constitucional, São Paulo, Forense Universitária, 1ª edição, 1991, pág. 696) prefere chamar de direitos subjetivos, uma vez que eles configuram verdadeiros direitos subjetivos.
Tais direitos se configuram quando a Constituição garante a existência de instituições, de institutos, de princípios jurídicos, a permanência de certas situações de fato.
São características desses princípios, consoante apontados por Karl Schmitt:
a) são, por sua essência, limitados, somente existem dentro do Estado, afetando uma instituição juridicamente reconhecida;
b) a proteção jurídico-constitucional visa justamente esse círculo de relações, ou de fins;
c) existem dentro do Estado, não antes ou acima dele;
d) o seu conteúdo lhe é dado pela Constituição.
Há, pois, duas visões opostas: uma, de cunho eminentemente jurídica, que busca a melhor visão de uma Constituição-cidadã, que procurou zelar pela melhoria do ensino e da educação em respeito a direitos verdadeiramente impositivos; outra, de cunho meramente neoliberal, distante da Constituição, que vê a questão como meramente orçamentária, restrita a números, nada mais.
O limite mínimo de gastos em saúde e educação é um pilar social importante, pois impõe ao Estado brasileiro apresentar, renovar, revisar, constantemente, em prol da sociedade, políticas públias nessas áreas tão sensíveis ao desenvolvimento social, em um importante projeto de Brasil.
Ademais, como já salientado, apenas em períodos ditatoriais esse limite mínimo em áreas importantes para a coletividade, como saúde e educação, não foi utilizado.