I – O FATO
Segundo o portal Último Segundo, “horas após o presidente Jair Bolsonaro (sem partido) comparar, nesta sexta-feira (19), as restrições dos governadores da Bahia, Rio Grande do Sul e Distrito Federal a um estado de sítio, autoridades começaram a temer que o presidente pudesse usar a mesma ferramenta para reverter as decisões tomadas localmente para conter o avanço da Covid-19 . Cogitou-se a ideia após uma conversa dele com um grupo de apoiadores em frente ao Palácio da Alvorada, quando Bolsonaro disse que poderia aplicar “medidas duras” contra restrições mais severas de governos locais”.
A manifestação preocupa.
II – O ESTADO DE SÍTIO E SEU HISTÓRICO
Para os que buscam a solução para o país num Estado forte, baseado num Executivo forte, tal medida funciona como uma alucinação. Buscar-se-iam medidas de exceção, como, por exemplo, a censura à imprensa. Para os que buscam o autogolpe, tal medida caberia como “uma sopa no mel’. Seria o caminho para instituir no Brasil uma ditadura. Seria um horror. O combate ao COVID-19 seria uma desculpa para tal. Seria uma fórmula macabra para “meter na cadeia” inconvenientes do sistema.
As causas do estado de sítio são as situações críticas que indicam a necessidade da instauração da correspondente legalidade de exceção (extraordinária) para fazer frente à anormalidade manifestada.
De toda sorte, maior a crise se houver o desmoronamento constitucional que se dará com a agressão aos direitos e garantias constitucionais. Daí porque é necessário deter um Executivo sem limites.
O Brasil tem a triste memória de ditaduras: a ditadura do Estado Novo, a ditadura militar e o golpe dentro do golpe, que foi o AI-5.
Os Estados Unidos adotaram o instituto da mãe pátria em sua pureza, uma vez que excluíram os Coercition Acts e os Acts of Indennity. Admitem, no entanto, a suspensão do writ por ato do Congresso, apenas nos casos de rebellion or invasion (Constituição de 1787, artigo 1º, seção 9ª, item 2º). Os governantes não faziam jus a bill de indenidade, como sustentavam os tratadistas desde Joseph Story (Commentaries on the Constitution, volume II, pág. 214) . Em 1817, e ainda em 1841, os Estados Unidos adotaram, igualmente, esses emergency powers, como se lê de Munro (The government of the United States, pág. 430).
Na França, estudou-se a matéria à luz do instituto das perturbações da ordem pública. A Carta de 1814 (artigo 14) admitiu, de forma implícita, o instituto que caiu com a Carta de 1830. Em 1849, regulou-se o état de siège militar, que Duguit chamou de real para distinguir de civil, que ele denominava de fictício (Manuel de droit constitucionnel, pág. 231). Em 1878, o instituto foi regulado por lei, com os seguintes princípios: a) cabe ao Parlamento declará-lo; b) nos intervalos das sessões, pode o presidente da República fazê-lo, ouvido o Conselho de Ministros, cabendo ao Parlamento, mantê-lo ou levantá-lo, dois dias após; c) quando dissolvido o Parlamento, o presidente da República só pode fazê-lo em caso de guerra, ouvido o Conselho de Ministros; d) só em dois casos é ele admitido: guerra ou insurreição armada, como disse ainda Léon Duguit (Traité de droit constitutionnel, volume IV, pág. 414).
O Brasil adotou, desde logo, o sistema francês: suspensão, não apenas do habeas corpus – como fazem os anglo-americanos, com o bill of indemnity, ou sem ele – mas, ainda, de outras garantias, por ato do Congresso e, em casos excepcionais, do presidente da República.
A Constituição de 1891 já falava em agressão estrangeira ou comoção intestina.
Rui Barbosa sustentava, não só que não se suspendiam, durante o sítio, todas as garantias constitucionais, como não cessavam as imunidades parlamentares (Comentários à Constituição Federal, volume VI, páginas 280 e seguintes). Entendia, outrossim, que a comoção intestina pressupunha periclitação da segurança da República (página 300). Advogava a regulamentação do estado de sítio nas bases em que veio a fazê-lo a Constituição de 1934.
Há o que chamamos de direito constitucional das crises.
Ali se situam normas que visam à estabilização e à defesa da Constituição contra processos violentos de perturbação da ordem social.
A legalidade normal é substituída por uma legalidade extraordinária, que define e rege o Estado de exceção.
Os princípios informadores do sistema constitucional das crises, do estado de exceção, foram lembrados por Aricê Moacyr Amaral Santos (O Estado de emergência, 1981, pág. 33) e são o princípio fundante da necessidade e o princípio da temporalidade, cuja incidência “nos sistemas de legalidade especial” determine: a) declaração é condicionada à ocorrência de pressuposto fático; b) os meios de resposta têm sua executoriedade restrita e vinculada a cada anormalidade em particular e, ainda, ao lugar e tempo; c) o poder de fiscalização política dos atos de exceção é de competência do Legislativo; d) o controle judicial a tempore e a posteriori do Judiciário.
Configurará puro golpe de estado essa atuação de exceção sem que haja a necessidade para a sua configuração. Se não houver atenção à temporalidade, haverá ditadura.
Em 1922, na vigência da Constituição de 1891, Arthur Bernardes decretou estado de sítio.
Essa declaração foi dada em contexto de crise política, com o movimento comunista da Coluna Prestes, os Levantes Tenentistas e a ameaça de Guerra Civil separatista no Rio Grande do Sul.
III – AS MEDIDAS QUE SERIAM ADOTADAS EM ESTADO DE EXCEÇÃO
As causas dessa situação anômala à democracia estão previstas no artigo 137 da Constituição:
O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, solicitar ao Congresso Nacional autorização para decretar o estado de sítio nos casos de:
I – comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa;
II – declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira.
A instauração do estado de sítio depende, ainda, do preenchimento de requisitos formais: a) a audiência do Conselho da República e do Conselho de Defesa Nacional; b) autorização por voto da maioria absoluta do Congresso Nacional para a sua decretação, em atendimento à solicitação fundamentada do presidente da República; c) decreto do presidente da República.
Essa normatividade extraordinária e excepcional tem uma duração que não poderá ser superior a trinta dias, nem prorrogada de cada vez; as garantias constitucionais ficarão suspensas desde que autorizadas na forma do artigo 139 da Constituição Federal; devem ser editadas normas para reger à sua execução.
Além de todas essas ressalvas, cabe destacar que o chefe de Estado não gozará de total liberdade para tomar qualquer medida contra os cidadãos de seu país. Assim, apenas algumas ações poderão ser tomadas sobre os direitos individuais, tais como: obrigação de permanência em um dado local; detenção em edifícios não destinados a esse fim; restrições a direitos como inviolabilidade da correspondência e outros; suspensão da liberdade de reunião; direito de busca e apreensão pelo Estado, em domicílios; intervenção de serviços públicos em empresas particulares e a requisição de bens individuais pelo Estado. Tudo isso está definido no Art. 139 da CF, que permite, no entanto, medidas mais severas contra os cidadãos em casos de guerra.
Quando o estado de exceção chega ao fim, revogam-se, também, todos os seus efeitos. Nesse ínterim, o chefe de Estado possuirá, ainda, o dever de relatar, em mensagem ao Congresso Nacional, todas as medidas tomadas durante o estado de sítio, além de apresentar as justificativas, a relação dos nomes dos indivíduos atingidos e as respectivas restrições adotadas. Tudo isso é garantido em lei para assegurar que abusos de poder não sejam cometidos ou, se cometidos, sejam devidamente investigados e julgados.
Tal como no estado de defesa, o juízo de conveniência da instauração do estado de sítio cabe ao presidente da República quando ocorra um dos pressupostos de fundo que o justificam. Ele tem a faculdade de decretar, ou não, a medida, mas se o fizer terá que observar as normas constitucionais que a regem.
Há controles de ordem legislativo e jurisdicional.
O controle político realiza-se pelo Congresso Nacional em três momentos: a) um controle prévio, porque a decretação do estado de sítio depende de sua prévia autorização; b) um controle concomitante, porque, nos termos do artigo 140 da Constituição, a mesa do Congresso Nacional, ouvidos os líderes partidários, deverá designar Comissão composta de cinco de seus membros, para acompanhar e fiscalizar a execução das medidas referentes ao estado de sitio, como ocorre no estado de defesa; c) sucessivo, pois após cessado o estado de sítio, as medidas aplicadas em sua vigência serão relatadas pelo presidente da República em mensagem ao Congresso Nacional, com especificação e justificação das providências adotadas, com relação nominal dos atingidos e indicação das restrições aplicadas.
O controle jurisdicional, como ensinou José Afonso da Silva (Curso de direito constitucional positivo, 5ª edição, pág.da, pág. 642), é amplo em relação aos limites de aplicação das restrições autorizadas. Se os executores ou agentes do estado de sítio cometerem abuso ou excesso durante a sua execução, seus atos ficam sujeitos à correção jurisdicional, quer por via de mandado de segurança, habeas corpus, habeas data ou outro meio e instrumento processual hábil.