O acesso à água é direito de todos e dever do Estado. O exercício desse direito depende de ações do Estado, que deve garantir o acesso à água potável e regular a forma de exercício desse direito, assim como de ações individuais relacionadas ao uso desse valiosíssimo líquido de forma racional e sustentável. Em tempos de escassez, não mais se concebe o seu tratamento como um recurso natural renovável, ilimitado.
Nos últimos anos muito se tem discutido acerca da crise hídrica. Em meio a esse cenário a discussão tem passado pelo planejamento de sistemas de abastecimento, uso racional deste importante recurso natural e pela questão climática. Isso evidencia a consciência de que a água é um recurso essencial à vida, conforme reconhecido no plano internacional e reafirmado, recentemente, no 8.º Fórum Mundial da Água.
Além disso, o acesso à água potável é condição necessária ao combate à pobreza e desigualdade social. Para tanto, existem regras a serem observadas no seu uso, que devem atender os interesses coletivos. Nesse sentido, essas regras, além de importarem numa forma de ordenar a vida em sociedade, têm o condão de garantir a sobrevivência humana.
Não bastasse isso, desde o ano de 2010 a água é proclamada como direito humano pela Organização das Nações Unidas (ONU), evidenciando a preocupação, também no âmbito internacional, de tutelar este recurso essencial à sobrevivência humana.
O presente estudo tem por objetivo destacar a importância da água enquanto direito humano, concebido como direito de todos e dever do Estado, ressaltando os problemas enfrentados na atualidade, em especial a crise hídrica e mercantilização da água.
Por derradeiro, vale ressaltar que a pesquisa se classifica como dedutiva, no que tange ao método de abordagem, pautada na revisão bibliográfica e documental.
A água na ordem do dia
1. 8.º Fórum Mundial da Água
De 17 a 23 de março do ano de 2018, foi realizado, no Brasil, o 8.º Fórum Mundial da Água. Pela relevância do evento – que ocorre de três em três anos –, faz-se mister apresentar uma síntese dos principais documentos elaborados no bojo do predito Fórum, os quais demonstram a preocupação dos organismos internacionais com a escassez de água.
1.1. Declaração Ministerial - Um Chamado Urgente para uma Ação Decisiva sobre a Água
Os Ministros e Chefes de Delegações lançaram uma Declaração Ministerial1 . Inicia-se com o reconhecimento dos diferentes congressos realizados sobre a temática da água ou ambiental de forma geral. É perceptível como os eventos fazem parte da mesma trajetória de consciência sobre a importância da água e saneamento para o desenvolvimento mundial.
Conforme a Declaração aponta, a água é um recurso indispensável para a sobrevivência humana. Por isso é preciso que todos os países e seus membros reconheçam sua importância e atuem de forma conjunta para sua preservação.
Desde o primeiro Fórum Mundial da Água, em 1997, se busca o entendimento comum e diálogo internacional. Como resultado, diferentes medidas foram decididas e realizas, como o documento relembra.
1.2. Chamado para Ação de Governos Locais e Regionais sobre Água e Saneamento de Brasília
A partir do reconhecimento da importância dos poderes regionais e locais para a preservação da água e saneamento, as autoridades no entorno de Brasília redigiram documento de chamada de ação 2 para a implementação da “Agenda Local e Regional sobre Água e Saneamento”. Tem como objetivo a garantia de um futuro melhor e mais sustentável, no qual as pessoas tenham direitos iguais e acesso à água e saneamento, assegurando um ambiente saudável e sustentável a todos.
Para a realização das medidas propostas, foi decidido que haveria o desenvolvimento e implementação de planos futuros, os quais seriam revistos e avaliados no 9º Fórum Mundial da Água no Senegal.
1.3. Declaração do Ministério Público sobre o Direito à Água
Em sua Declaração, o Ministério Público3 registrou que, no Planeta Terra, 884 milhões de pessoas não usufruem de água potável. Ainda, segundo o Órgão Ministerial, “10 milhões de pessoas – das quais 1,5 milhão de crianças de até cinco anos – morrem, por ano, em decorrência de problemas com a Água”, bem como, “443 milhões de dias de aulas são perdidos todos os anos devido a doenças relacionadas com a Água”.
A Declaração do MP também apresenta princípios a serem seguidos e enaltece a importância do acesso à justiça para concretização das medidas propostas, assinalando a necessidade de colaboração entre MP, Poder Judiciário e outros envolvidos no campo da Justiça para a realização dos princípios4 a favor da Justiça da Água.
1.4. Carta de Brasília dos juízes sobre a Justiça da Água
Como outros grupos participantes do Fórum, os juízes subscreveram uma Carta5 com seu comprometimento e observações. Os autores iniciam com a afirmação de compreenderem o valor dos recursos hídricos para a humanidade e os riscos que há, como o fator de que em 12 anos, ou seja, até 2030, deve dobrar a necessidade de água em contraposição ao que era preciso em 2005 e exceder o abastecimento atual em 40%. Entre os diferentes setores e fatos sociais que apontam, realçam que o uso doméstico da água deve ter prioridade sobre outras formas de alocação, como o uso industrial.
A partir do reconhecimento de diferentes declarações e tratados sobre o tema de água e sustentabilidade, concordam em dez princípios fundamentais6.
A Declaração afirma que o Estado deve exercer supervisão sobre todos os recursos hídricos e protegê-los, tal como deve ser garantido o direito de povos indígenas, tribais e de montanhas, os quais dependem da água diretamente para sua sobrevivência.
Outro ponto positivo é o princípio in dubio pro aqua 7 , no sentido de que, frente a incertezas e controvérsias ambientais, as leis aplicáveis devem ser interpretadas em busca da conservação dos recursos hídricos. Diferentes princípios apresentados se baseiam na Justiça da Água, demonstrativo de como o campo jurídico pode atuar ativamente em proteção da água e do meio ambiente.
1.5. Manifesto dos Parlamentares
Os Parlamentares emitiram manifesto 8 reconhecendo seu papel na garantia da segurança hídrica, universalização do acesso à água potável, eliminação das desigualdades e, por fim, promoção do desenvolvimento sustentável.
Como parâmetro para definir o trabalho a ser realizado, a Declaração relembra Resoluções fundamentais, como a definição da água como direito humano pela ONU por meio da Resolução 64/292 de 2010. Igualmente importante foi a definição da meta de universalização justa e equitativa, sendo certo que o trabalho legislativo é fundamental para a criação de leis em busca de tal objetivo. Além disso, reconhecem a importância da colaboração nacional e internacional através de diferentes entidades, como os governos, organizações internacionais, sociedade civil, instituições acadêmicas e setor privado.
A partir do que foi apresentado, os Parlamentares se comprometeram com diferentes medidas. Entre elas, ressalta-se o requerimento de recursos orçamentários e não orçamentários para segurança hídrica e o saneamento, principalmente para países com dificuldade de obtenção de água potável.
1.6. Declaração de Sustentabilidade
Os organizadores do Fórum elaboraram uma Declaração9 a partir de diferentes manifestos e documentos de outros grupos participantes, no qual pedem urgência na mobilização pelo futuro sustentável. No preâmbulo, a organização define a sustentabilidade como a harmonia do desenvolvimento humano e o meio ambiente. Como resultado é preciso de respeito à biodiversidade, aos direitos humanos e que responda às necessidades básicas de uma vida digna, o que corresponde aos campos da saúde, alimentação, energia e educação. Perceptível, portanto, a amplitude do significado de sustentabilidade apresentado na Declaração.
Como esperado, a organização reconhece a água, e sua consequente governança e gestão, como elemento essencial para a completude das metas dispostas em diferentes tratados ambientais. Por perceberem essa importância, realizam diferentes recomendações para o avanço do tema. O primeiro é que o Fórum Político de Alto Nível sobre Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas (HLPF, julho de 2018) incentive a alianças cooperativas e reformas das políticas atuais sobre recursos hídricos, os quais não são considerados suficientes para atingir as metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS)10.
Para alcançar essas metas é preciso agir com premência. Para esse desiderato apontam as principais condições para atingir os objetivos propostos. Desses, desponta-se a necessidade do anúncio público do comprometimento dos países com a ODS e a necessidade de auxílio aos países mais vulneráveis.
A Declaração também destaca a necessidade de desenvolvimento de ferramentas de monitoramento, inovações e análise de dados para maior conhecimento da realidade. Para tanto, faz-se mister a destinação de recursos financeiros pelos países. Outro ponto destacado é a atuação maior do setor privado na valorização da água, notadamente porque são as entidades que mais a utilizam.
A diretriz final do documento reforça a necessidade de maior atividade do que tem sido feito até o momento. Apesar de reconhecer que o Direito Humano à Água e ao Saneamento em 2010 e dedicar um ODS específico à água e ao saneamento em 2015 sejam passos importantes, é preciso maior esforço para o real progresso e concretização dos objetivos propostos.
1.7. Importância e Relevância dos dados apresentados no 8.º Fórum Mundial da Água
Considerando que o 1.º Fórum Mundial da Água, realizado em Marrocos, ocorreu no ano de 1997, ou seja, há 21 anos, os dados apresentados no 8.º Fórum são alarmantes e demonstram a importância do tema em tablado, mormente no que diz respeito à escassez de água. Por sorte governantes, entidades não-governamentais e organismos internacionais estão imbuídos na árdua tarefa de encontrar um ponto de equilíbrio no tocante ao acesso à água potável pelas pessoas que dela necessitam.
2. Brasil: muita água e pouca isonomia na sua distribuição
O Brasil tem um grande potencial, pois dispõe de 12% da água doce do Planeta. Porém, toda essa água não está distribuída de maneira homogênea no território nacional. A maior parte concentra-se na Amazônia – aproximadamente 80% – enquanto as Regiões Nordeste e Centro-Oeste enfrentam o problema da escassez11.
Estudo recente, elaborado por Maria Inês Pedrosa e Léo Heller12, ressalta que no Brasil cerca de 40% da população não tem acesso à água potável, apesar de se tratar de um país rico em água.
Nota-se que o Brasil, a despeito do seu potencial hídrico, sofre com escassez de água em algumas regiões do seu território. Isso demonstra que a fartura de água no território de determinado país não garante que toda a população usufrua desse recurso de forma isonômica.
3. Problemática alusiva à ausência de homogeneidade na distribuição geográfica da água no planeta Terra
Consoante afirmado linhas acima, a ausência de homogeneidade na distribuição de água no território de um país demonstra que, a despeito da abundância de água, isso não garante que ela seja distribuída de forma isonômica. Todavia, pode o Estado adotar medidas que permitam o abastecimento de água nas regiões que sofrem com sua escassez.
Entretanto, a nível global a problemática salta aos olhos, pois a distribuição geográfica de água não favorece de forma homogênea todos os países, sendo certo que determinados países (da África, Oriente Médio e Ásia central, por exemplo) detêm percentual ínfimo de água, se considerados países como o Brasil. Daí porque, nesses países, “a água potável tornou-se mais preciosa que o petróleo”13. Portanto, enquanto alguns países possuem grandes reservas de água doce, outros sofrem com sua escassez.
Diante da soberania inerente aos Estados, um país que sofre com escassez hídrica não pode, tout court, utilizar a água de outro país, tal como pode ocorrer a nível nacional.
O problema principal relaciona-se, pois, à soberania estatal e, tendo em vista a importância da água para a vida humana, a “má distribuição de água potável, em um futuro não distante, poderá acirrar conflitos bélicos”14.
Nesse diapasão, o problema, a nível global, é de complexidade ímpar, porquanto, sendo a água um elemento imprescindível para a vida humana, sua insuficiência em terminado país poderia desencadear um conflito com eventual país fronterístico que possua esse recurso em abundância e negue-se a compartilhá-lo.
A água como direito de todos e dever do estado
1. A água como direito à vida
A água é um valiosíssimo recurso, diretamente ligado à vida. Além de fazer parte da composição de organismos e seres vivos – essencial às suas funções biológicas e bioquímicas –, tem papel múltiplo dentro do ecossistema planetário, seja como integrante da cadeia alimentar e dos processos biológicos, seja como condicionante do clima e dos diferentes habitats15.
Inegavelmente, a água é imprescindível para a sobrevivência humana. Isso equivale a dizer que sem água o ser humano está fadado à morte. A água garante, portanto, o direito à vida. Ambos estão umbilicalmente ligados. A simples existência do ser humano outorga-lhe o direito à água. Nas palavras de Paulo Affonso Leme Machado, “negar água ao ser humano é negar-lhe o direito à vida: ou, em outras palavras, é condená-lo à morte”. Ainda, segundo o autor, “O direito à vida é anterior aos outros direitos. “A relação que existe entre homem e a água antecede o Direito. É elemento intrínseco à sua sobrevivência”16.
Dessa forma, a água pode ser concebida, inicialmente, como um direito natural inerente a todo e qualquer cidadão, pois é um bem imprescindível para a vida, saúde, bem-estar e desenvolvimento humano, arraigado à própria essência humana, sem o qual não se cogitaria o próprio direito à vida.
Concatenando com a essencialidade da água para a própria existência humana, ver-se-á, no tópico subsequente, que desde o ano de 2010 a água é proclamada, pela ONU, como direito humano, o que evidencia a preocupação no plano internacional de tutelar este recurso humano essencial à sobrevivência humana.
2. Direito humano à água
A primeira Conferência específica sobre água aconteceu em 1977, na Argentina, e ficou conhecida como “Ação de Mar Del Plata”. Em 1992, previamente a ECO-92, foi promovida pela ONU e realizada em Dublin, na Irlanda, a Conferência Internacional sobre Água e Meio Ambiente. Nessa ocasião, diante do reconhecimento da finitude dos recursos hídricos, foi elaborado documento que relaciona o cuidado com a água à mitigação de doenças, ao desenvolvimento sustentável, aos conflitos geopolíticos em decorrência da posse desse recurso, além de elencar a necessidade de proteção e conservação desse recurso natural17.
Nada obstante, na ECO-92, durante o encontro relacionado ao meio ambiente a água também foi assunto de pauta. No documento resultante dessa Conferência, a Agenda 21, ficou estabelecido que a “água é necessária em todos os aspectos da vida”18 19, motivo pelo qual é objetivo geral assegurar uma oferta adequada de água de boa qualidade para todos.
Todavia, somente em 28 de julho de 2010 a Assembleia Geral da ONU reconheceu, por intermédio da Resolução n.° 64/292, o direito à água potável e limpa como direito humano essencial para o pleno gozo da vida e de todos os demais direitos fundamentais.
Portanto, pode-se afirmar que, no ano de 2010, a água recebeu importante relevância jurídica no âmbito internacional, tornando-se, formalmente, um direito humano inexpugnável.
3. Mercantilização da água
A água é um dos elementos essenciais da vida que passaram pelo processo de mercantilização. Esse debate se centra na privatização de bacias de água doce, o que compromete a subsistência de parte da população. Pela dimensão de risco e alcance de tais medidas, o assunto é discutido entre diferentes áreas do direito, como Direito Ambiental e Direitos Humanos.
Como cediço, a procura define o valor da demanda, de modo que a água, diante de sua escassez, tem grande valor comercial. Rafael Flores e Maria Ceci Misoczky20 demonstram como a concepção econômica da água não é recente ao citar W.J. McGee. O autor, em 1909, afirmava que a água era um recuso de produção industrial, agrícola e de abastecimento humano. Logo, era um insumo que impulsiona a economia e, por isso, como qualquer outo recurso, deve ser mensuro, quantificado e gerido como mercadoria.
Concatenando com esse entendimento, a Declaração de Dublin de 1992 atribuiu valor econômico à água, consignando, no seu princípio n.º 4.º, que “a água tem valor econômico em todos os usos competitivos e deve ser reconhecida como um bem econômico”21.
Para Eduardo Viegas22, o controle das águas pelo Estado foi ineficiente e negligenciado, por isso existe a crise hídrica. Para o autor, essa crise de água criou a “maravilhosa” oportunidade do mercado explorar os recursos hídricos, vigorando o princípio do lucro.
Tem-se a concepção central do capitalismo sobre a pretensão de obter a maior lucratividade possível. Em uma concepção básica de mercado, isso seria possível através da venda em alta quantidade ou de alto valor. Assim, diante da escassez de água e seu monopólio, seu valor aumenta consideravelmente. Noutras palavras, enquanto alguns (muitos, na verdade) sofrem com a falta de água, outros tiram proveito econômico disso.
O economista italiano Ricardo Petrella, por sua vez, assevera que a água é um patrimônio comum da humanidade e erigida ao status de direito fundamental e, como tal, não pode ser objeto de mercantilização23.
Rafael Flores e Maria Ceci Misoczky24, a par da reflexão marxista, discorrem sobre a concepção de bem comum da humanidade. Para eles, a natureza, e subsequentemente suas leis, seria impossível ser convertida em propriedade privada, a não ser por atos artificiais construídos socialmente que iriam contra a lógica da natureza. A partir desse pensamento, como os seres humanos são historicamente e socialmente seres da natureza, seriam igualmente parte da natureza. Ao serem privados da mesma, perderiam sua essência.
Nesse contexto, verifica-se a existência de hialina divergência no tocante à mercantilização da água. Afinal, a mercantilização da água é compatível com seu reconhecimento como direito humano? Essa indagação será abordada adiante.
4. A água como direito subjetivo de todos os cidadãos
Na atualidade muito tem se discutido acerca da água enquanto bem jurídico finito e a sua escassez motiva uma séria de debates em torno da cobrança pela sua utilização e do reconhecimento do acesso à água como direito humano, notadamente porque é uma condição indispensável à vida com qualidade e, por conseguinte, ao exercício dos demais direitos humanos.
Neste sentido, Irio Luiz Conti e Edni Osca Schroeder25 preconizam que reconhecer a água como um direito humano significa seguir a lógica dos direitos e não as regras restritas do mercado26. Assim, ao ser ratificado um direito humano estabelecem-se de um lado titulares desses direitos e de outros portadores de obrigações. Os titulares são os indivíduos sozinhos ou em comunidades. As obrigações, ainda que relacionadas aos mais diversos agentes sociais, cabem ao Estado. Este deve responder em última instância, por ele ser responsável pelo exercício dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, assim como pela aplicação dos recursos públicos.
De acordo com Maria Inês Pedrosa e Léo Heller27, o reconhecimento, pela ONU, de que a água é um direito humano, “implica na definição de atributos do direito, ou seja, de conteúdos normativos que caracterizam esse direito, servindo para balizar e orientar seu cumprimento por parte dos Estados Nacionais”28.
Semelhante são os ensinamentos de Isabela Battistello Espíndola29, que defende ser o reconhecimento da água enquanto direito humano medida que fortalece a exigibilidade do fornecimento de água a toda a população, ao mesmo tempo em que assegura a própria sobrevivência do ser humano.
A preocupação dos organismos internacionais com o acesso à água é tamanha que um dos objetivos da Agenda Global 203030 é viabilizar a todos os cidadãos do Planeta Terra acesso à água potável31.
Ao conceber a água como direito humano, “a água potável passa a ser um direito subjetivo que pode, consequentemente, ser reclamado perante os tribunais de justiça; não se trata simplesmente de uma mercadoria ou serviço promovido por caridade”32.
Além de garantir o direito à água para todos os cidadãos, também incumbe ao Estado facilitar o acesso a esse direito33. De nada adianta existir um direito inexequível.
Assim sendo, é inquestionável que todo ser humano tem direito subjetivo à água potável suficiente para satisfazer as necessidades vitais, ou, nos dizeres de Paulo Affonso Leme Machado34, “[...] cada ser humano tem direito a consumir ou usar a água para as suas necessidades individuais fundamentais”.
Justamente por se tratar de um direito subjetivo inerente a todo e qualquer ser humano, qualquer iniciativa de cobrança deve ter por escopo tão-somente a proteção, conservação, recuperação e melhor distribuição deste bem. Jamais pode-se ter como desiderato o lucro, sob pena de mercantilização indevida de um direito humano reconhecido a nível internacional.
Andréia Costa Vieira apresenta algumas medidas que poderiam ser adotas a fim de equilibrar o uso da água no que tange ao pagamento. Dentre as medidas apresentadas destacam-se as seguintes: “d) um sistema tarifário ‘social’ para o volume inicial de água usada, de maneira a desaconselhar uso abusivo; e) sistema de assistência social inclusivo para a camada menos favorecida da população;”35.
No tocante à redução tarifária para o volume inicial de água usada, a autora apresenta, como exemplo, a cidade de Lisboa, na qual os primeiros 5m3 de água são quatro vezes mais baratos que os próximos 5m336. Isso, inegavelmente, incentiva a redução do uso de água, consistindo em uma excelente prática de racionalização.
Quanto à implantação de um “sistema de assistência social inclusivo para a camada menos favorecida da população”, também seria uma prática salutar, porquanto viabilizaria acesso à água por parte da população hipossuficiente financeiramente.
Também seria de suma importância a participação da população na tomada de decisões relacionadas aos recursos hídricos, desde e inclusive no tocante ao pagamento37, bem como um processo de educação ambiental38.
Nota-se, pois, que é possível harmonizar o exercício do direito subjetivo à água com a sua mercantilização, desde que o Estado lance mão de instrumentos que garantam o acesso isonômico da população carente a esse valioso líquido, independentemente de pagamento. De igual modo, para que não fique estampado a pretensão pelo lucro, a redução do volume inicial, como ocorre em Lisboa, também é uma boa prática com vista a inibir o uso desenfreado de água.