1. DEVER DO ESTADO PORTUGUÊS DE REALIZAR UM ADEQUADO PLANEJAMENTO URBANO
Partindo de uma análise direta do Texto Constitucional português, observe-se o teor do artigo 81 quando destaca serem incumbência do Estado, no âmbito econômico e social, entre outras questões, promover o aumento do bem-estar social e econômico e da qualidade de vida das pessoas, em especial das mais desfavorecidas, no quadro de uma estratégia de desenvolvimento sustentável, promover a coesão económica e social de todo o território nacional, orientando o desenvolvimento no sentido de um crescimento equilibrado de todos os sectores e regiões e eliminando progressivamente as diferenças econômicas e sociais entre a cidade e o campo e entre o litoral e o interior, promover a correção das desigualdades derivadas da insularidade das regiões autônomas e incentivar a sua progressiva integração em espaços económicos mais vastos, no âmbito nacional ou internacional[1].
A Constituição portuguesa possui artigos específicos a tratar dos planos para o desenvolvimento económico e social. Trata-se dos artigos 90º e 91º, que dispõe, respectivamente que os planos de desenvolvimento económico e social têm por objetivo promover o crescimento económico, o desenvolvimento harmonioso e integrado de sectores e regiões, a justa repartição individual e regional do produto nacional, a coordenação da política económica com as políticas social, educativa e cultural, a defesa do mundo rural, a preservação do equilíbrio ecológico, a defesa do ambiente e a qualidade de vida do povo português e que os planos nacionais são elaborados em harmonia com as respectivas leis de grande opções, podendo integrar programas especiais de âmbito territorial e de natureza setorial (nº 1)[2].
Ainda no âmbito do Texto Constitucional, há que se destacar que o Estado português possui uma política agrícola que tem entre suas finalidades aumentar a produção e produtividade da agricultura, dotando-a das infraestruturas e dos meios humanos, técnicos e financeiros adequados, tendentes ao reforço da competitividade e assegurar a qualidade dos produtos, a sua eficaz comercialização, o melhor abastecimento do país e o incremento da exportação[3]. A importância desta atuação estatal no meio rural se soma a outros, no quadro de um correto ordenamento dos espaços territoriais. Não se pode falar de planejamento urbano, sem se levar em consideração o ordenamento dos espaços não-urbanos ou espaços territoriais, uma vez que a relação de equilíbrio entre estas duas realidades (rural e urbana) é que garantirá um quadro de um desenvolvimento nacional sustentável, já que as duas partes são interdependentes entre si.
Vale considerar que se de modo paradigmático o território é condição e instrumento da atividade pública, ele virá adquirir o estatuto de objetivo da intervenção do Estado, das regiões autônomas e das autarquias locais, fato que se percebe pelo teor dos seguintes artigos do Texto Constitucional português: a) Artigo 9º, alínea e) – assegurar um correto ordenamento do território; b) Artigo 65º, nº 2 – para assegurar o direito à habitação, incumbe ao Estado: 1) programar e executar uma política de habitação inserida em planos de ordenamento geral do território e apoiada em planos de urbanização que garantam a existência de uma rede adequada de transporte e de equipamento social; 2) promover, em colaboração com as regiões autônomas e com as autarquias locais, a construção de habitações económicas e sociais; c) Art. 66º, nº 2, alínea e) – promover, em colaboração com as autarquias locais, a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana, designadamente no plano arquitetônico e da proteção das zonas históricas[4].
O planejamento realizado pelo Estado Central tem o potencial de equalizar eventuais disparidades regionais, caminhando no sentido de reduzi-las, de modo a conferir a todo o território nacional um desenvolvimento que eleve, em todo o país, a competitividade territorial de todo seu território. Manuel Porto critica a grande concentração de investimentos em recursos e infraestrutura nas duas principais regiões metropolitanas de Portugal: Porto e Lisboa. Este autor destaca que esta concentração da atuação estatal nestas duas áreas pode pôr em dúvida a constitucionalidade de disposições, que se aplicando só a determinadas áreas do país em domínios muito ligados ao bem-estar e mesmo a direitos fundamentais dos cidadãos, criam situações de desigualdades inaceitáveis. Tanto na atividade legislativa como na prática seguida não pode deixar de se ter uma postura nacional, salvo naturalmente se houver características regionais que justifiquem medidas diferenciadas. Para exemplificar a questão o autor fala do caso da ‘política de extinção de barracas’, que foca sua atuação apenas nas regiões de Lisboa e Porto, sem levar em consideração outras áreas do país, onde tais ‘barracas’ também existem. O autor reclama que mesmo que a concentração destas ‘barracas’ se intensifique em Lisboa e Porto, a política de combate a mesma, que se diz nacional, deve se irradiar por todo o país e não apenas naquelas áreas, mesmo que Lisboa e Porto representem 99% dos cidadãos carenciados[5].
O referido autor cita ainda como exemplo o das exceções em relação a normas gerais do país para levar a cabo grandes ‘projetos nacionais’ localizados em Lisboa (caos do Centro Cultural de Belém e da EXPO/98): com criação de figuras jurídicas próprias para se fugir a exigências mais demoradas e mais difíceis nos domínios financeiros e do urbanismo. Não está a administrar-se, de forma alguma, que passasse a haver menor rigor nas exigências financeiras, urbanísticas ou ainda por exemplo ambientais. O que este autor defende é que um alívio burocrático, com salvaguarda rigorosa de tais interesses, deveria ter sido estendido a todo o país, não podendo aceitar-se a situação de desigualdade que se criou[6]. Compreende-se a preocupação do autor. No entanto, atuações estatais como estas, em face de obras necessárias a organização de eventos internacionais, como uma EXPO, uma olimpíada (que não foi o caso de Portugal) ou qualquer outro evento, de porte internacional, são comuns no âmbito internacional. Contudo, a maior contribuição que o presente autor faz com sua crítica é que certamente há uma centralização das preocupações com o ordenamento do território e dos espaços urbanos em áreas já dotadas de estruturas que as tornam competitivas, no quadro do desenvolvimento sócio-econômico e ambiental da União Europeia, em detrimento de outras áreas, especialmente rurais, que necessitam de planos, programas, projetos e políticas públicas que consigam criar condições para seu próprio desenvolvimento (sustentável), elevando a competitividade territorial destas áreas.
Outro aspecto apontado pelo autor, com sérias implicações sobre a concentração de atuações estatais em áreas já estruturadas é o caso dos transportes urbanos de passageiros, que têm sido cobertos nos concelhos de Lisboa e do Porto e da sua periferia (com mais de uma dúzia de milhões de contos anuais) mas não nos demais centros urbanos do país. Como assevera, tem-se verificado assim uma situação injustificável nos planos de equidade e económico. Havendo também défices noutras cidades têm sido as Câmaras a cobri-los, à custa de outros interesses dos cidadãos, enquanto em Lisboa e Porto têm sido os cidadãos de todo o país a suportar um encargo que só aproveita a quem reside ou trabalha nestes concelhos vizinhos[7].
2. O DEFICIT DE COMPETITIVIDADE TERRITORIAL NA REALIDADE PORTUGUESA
A falta de estrutura em outras áreas do país é contraproducente e não estratégica, uma vez que o déficit de competitividade territorial faz com que um número cada vez maior de pessoas tenha que migrar de suas áreas para os grandes centros, que não estão em condições de receber aqueles contingentes de pessoas, o que acaba por intensificar as ocupações irregulares no entorno (periferias) destes dois principais polos de desenvolvimento de Portugal. Tal fato tem gerado, não só em Portugal, mas principalmente no Brasil, uma elevação da criminalidade, já que a ausência do Estado nestas áreas periféricas cria um quadro de omissões a direitos humanos que acaba por gerar um contexto favorável ao desenvolvimento da criminalidade e de atividades à margem da legalidade.
O Governo do Estado (Estado Central) tem inúmeras atribuições e competências no domínio do urbanismo. Segundo Jorge Barros Mendes, o governo tem as seguintes atribuições em matéria de urbanismo: a) determinar, através de resolução do Conselho de Ministros a elaboração do programa nacional da política de ordenamento do território (cfr. Art. 30º, nº 2, do RJIGT)[8]; b) aprovar, por meio de resolução do Conselho de Ministros, os planos setoriais[9], salvo norma especial que determine a sua aprovação por decreto-lei ou decreto regulamentar (cfr. Artigo 41º RJIGT)[10]; c) aprovar, através de Resolução do Conselho de Ministros, os planos especiais[11] de ordenamento do território e aprovar os planos (cfr. Artigos 55º e 59º RJIGT)[12]; d) ratificar total ou parcialmente por resolução do Conselho de Ministros, os planos diretores municipais, bem como sua alteração e revisão (cfr. Artigos 80º e 96º, nº 1 e 7, do RJIGT)[13]; e) estabelecer através de resolução do Conselho de Ministros, medidas preventivas para salvaguardar situações excepcionais de reconhecido interesse nacional ou regional e garantir a elaboração dos planos especiais[14] de ordenamento do território (cfr. artigo 107º, nº 9, e artigo 109º, nº 2 RJIGT)[15]; f) ratificar, por meio de resolução do Conselho de Ministros, as medidas preventivas relativas ao plano diretor municipal que consistam na limitação ou sujeição a parecer vinculativo das seguintes ações: operações de loteamento e obras de urbanização e obras de construção civil[16].
Ainda em matéria de planejamento urbano e ambiental convém destacar a importância do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. Este ministério tem a missão de garantir um exigente nível de qualidade ambiental e territorial, mobilizar e coordenar a integração das dimensões ambiental e territorial, mobilizar a coordenar a integração das dimensões ambientais e territorial na concepção, concretização e avaliação das diferentes políticas públicas, orientadas no médio e longo prazos para a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos e o pleno desenvolvimento da sociedade. Neste sentido, incumbe ao Ministro do Ambiente do Ordenamento do Território definir, executar e coordenar as políticas de ambiente, de ordenamento do território e cidades e de desenvolvimento regional, bem como coordenar globalmente a política de coesão em Portugal numa perspectiva de desenvolvimento sustentável e de coesão territorial[17].
Há ainda outros órgãos, vinculados ao Estado Central, que têm por tarefa ordenar e coordenar os processos de uso e ocupação dos espaços urbanos e territoriais, dentre os quais, destacamos a Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano – DGOTDU e as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional.
Uma crítica sobre as omissões do Estado Central, no que diz respeito ao apoio aos municípios é feita pelo Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente – CEDOUA, pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra – FDUC e pela Inspeção-Geral da Administração do Território – IGAT, quando destacam que no que diz respeito ao acompanhamento feito pelos órgãos estaduais em matéria de planejamento e na emissão de pareceres por estes, detecta-se que muitas das deficiências constantes dos planos municipais decorrem de um deficiente cumprimento por parte daqueles das suas atribuições ou de um deficiente entendimento das mesmas, não prestando aos municípios o apoio devido e adequado. Essa falta de apoio adequado é particularmente visível quando, a propósito de uma mesma questão suscitada no procedimento de elaboração dos planos municipais, os representantes das diferentes comissões de coordenação e desenvolvimento regional (com atuação territorial diferenciada) apontam soluções distintas, bem como quando se verifica recusa de ratificação ou de registro dos planos por motivos relacionados com aspectos que deveriam ter sido detectados na fase de acompanhamento e de emissão de parecer – o que denota desatenção nestas fases do procedimento por parte dos órgãos da Administração do Estado ou descoordenação das posições por eles tomadas[18].
3. INTERVENÇÕES CONCORRRENTES DE ENTIDADES PÚBLICAS COM VISTAS AO ADEQUADO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DOS ESPAÇOS URBANOS
Com bem lembrado por João Miranda, já foi reconhecido pelo Tribunal Constitucional, no Ac. 432/93, de 13 de julho, que o ordenamento do território e o urbanismo são domínios abertos à intervenção concorrente do Estado e das autarquias. No domínio específico do planejamento, a Constituição aponta também no seu texto atual no art. 65º, nº 4, para a intervenção concorrente de várias entidades públicas. Com efeito, postula que “o Estado, as regiões autônomas e as autarquias locais definem as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planejamento[19]. Sobre o papel das autarquias locais no planejamento dos espaços urbanos e territoriais vejamos a abordagem que se faz a seguir.
Neste momento, convém recordar lição de Jorge Miranda, para quem a consideração do papel do território do Estado não exclui o caráter positivo de outros Direitos, estatais ou não, com as quais tem, portanto, o Direito do Estado de estabelecer relações intersistemáticas. Neste sentido, o pluralismo das ordens jurídicas se evidencia na observação da realidade. Em Portugal, por exemplo, segundo este mesmo autor, aplicam-se, como tais, não apenas o Direito português (Direito legislador pelo Estado português e Direito regional, municipal e doutras entidades ou sociedades subordinadas ao Estado) mas também o Direito da União Europeia (enquanto autonomizado em relação ao Direito internacional no seu conjunto), o Direito canônico (Direito da Igreja Católica) – este não adstrito a nenhuma base territorial – e leis ou algumas leis de outros Estados (mercê de normas de remissão ou recepção, designadamente de recepção formal)[20].
4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da república portuguesa. Lei do tribunal constitucional. 8 ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2005.
Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente - CEDOUA; Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra - FDUC; Inspeção-Geral da Administração do Território - IGAT. Direito do urbanismo e autarquias locais: realidade atual e perspectivas de evolução. Coimbra: Almedina, 2006.
FOLQUE, André. Curso de direito da urbanização e da edificação. Coimbra: Coimbra Editora, 2007.
MENDES, Jorge Barros. Fundamentos e princípios do direito do urbanismo. In: CEBOLA, Cátia Marques; MENDES, Jorge Barros; FERRÃO, Marisa Caetano; ALMEIDA, Susana (coord.). Direito do urbanismo e do ambiente: estudos compilados. Lisboa: Quid Juris, 2010.
MIRANDA, João. A dinâmica jurídica do planeamento territorial: a alteração, a revisão e a suspensão dos planos. Coimbra: Coimbra editora, 2002.
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. Tomo III. Estrutura constitucional do estado. 6. ed. Coimbra: Coimbra editora, 2010.
PORTO, Manuel. O ordenamento do território face aos desafios da competitividade. Coimbra: Almedina, 1996.
[1] CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da república portuguesa. Lei do tribunal constitucional. 8 ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2005, pág. 60-61.
[2] CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da república portuguesa. Lei do tribunal constitucional. 8 ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2005, pág. 65-66.
[3] CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da república portuguesa. Lei do tribunal constitucional. 8 ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2005, pág. 67.
[4] FOLQUE, André. Curso de direito da urbanização e da edificação. Coimbra: Coimbra Editora, 2007, págs. 8-9.
[5] PORTO, Manuel. O ordenamento do território face aos desafios da competitividade. Coimbra: Almedina, 1996, pág. 30-31.
[6] PORTO, Manuel. O ordenamento do território face aos desafios da competitividade. Coimbra: Almedina, 1996, pág. 32.
[7] PORTO, Manuel. O ordenamento do território face aos desafios da competitividade. Coimbra: Almedina, 1996, pág. 32-33.
[8] Na nova legislação que rege a matéria, o mesmo regramento, em termos materiais, é mantido no artigo 34º, nº 2 do Decreto-Lei nº 80/2015, de 14 de maio.
[9] Ora denominados programas setoriais, pela nova legislação.
[10] Na nova legislação que rege a matéria, o mesmo regramento, em termos materiais, é mantido no artigo 51º, nº 1 do Decreto-Lei nº 80/2015, de 14 de maio.
[11] Ora denominados programas especiais, pela nova legislação.
[12] Na nova legislação que rege a matéria, o mesmo regramento, em termos materiais, é mantido no artigo 51º, nº 1 do Decreto-Lei nº 80/2015, de 14 de maio.
[13] Não há correspondência para este tratamento, na nova legislação que trata a matéria, a saber, o Decreto-Lei nº 80/2015, de 14 de maio.
[14] Ora denominados programas especiais, pela nova legislação.
[15] Na nova legislação que rege a matéria, o mesmo regramento, em termos materiais, é mantido nos artigos 51º, 56º e 60º do Decreto-Lei nº 80/2015, de 14 de maio. No entanto, convém lembrar que há um artigo específico na nova lei a tratar das medidas preventivas necessárias ao corretor ordenamento territorial e urbano. Trata-se do artigo 134º deste mesmo Decreto-Lei.
[16] MENDES, Jorge Barros. Fundamentos e princípios do direito do urbanismo. In: CEBOLA, Cátia Marques; MENDES, Jorge Barros; FERRÃO, Marisa Caetano; ALMEIDA, Susana (coord.). Direito do urbanismo e do ambiente: estudos compilados. Lisboa: Quid Juris, 2010, pág. 47-48.
[17] MENDES, Jorge Barros. Fundamentos e princípios do direito do urbanismo. In: CEBOLA, Cátia Marques; MENDES, Jorge Barros; FERRÃO, Marisa Caetano; ALMEIDA, Susana (coord.). Direito do urbanismo e do ambiente: estudos compilados. Lisboa: Quid Juris, 2010, pág. 48-49.
[18] Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente - CEDOUA; Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra - FDUC; Inspeção-Geral da Administração do Território - IGAT. Direito do urbanismo e autarquias locais: realidade atual e perspectivas de evolução. Coimbra: Almedina, 2006, pág. 41.
[19] MIRANDA, João. A dinâmica jurídica do planeamento territorial: a alteração, a revisão e a suspensão dos planos. Coimbra: Coimbra editora, 2002, págs. 35-36.
[20] MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. Tomo III. Estrutura constitucional do estado. 6. ed. Coimbra: Coimbra editora, 2010, págs. 245-246.