Resumo: Esse artigo tem como objetivo analisar as políticas públicas de austeridade fiscal adotadas pelo Brasil por meio da promulgação da Emenda Constitucional – EC 95/2016 e a conduta de Portugal em cenário análogo. Para tanto, realiza-se revisão bibliográfica e pesquisa documental para analisar a referida Emenda, bem como para verificar a política pública de austeridade fiscal do governo português. Do estudo conclui-se que ao promulgar a EC 95/2016 o Brasil mantém o status quo de direitos sociais aquém do esperado e almejado pelo Constituinte Originário, enquanto que Portugal focou em retirar direitos sociais dos servidores públicos, buscando equacionar as finanças, evitar a desigualdade social e alcançar o desenvolvimento.
INTRODUÇÃO
A Emenda Constitucional 95/2016 enquanto política pública de austeridade fiscal é o tema deste artigo.
Diante do cenário econômico pós-impeachment da Presidenta Dilma Rousseff, o governo Michel Temer encaminhou ao Poder Legislativo uma proposta de Emenda à Constituição (PEC) com o objetivo de equilíbrio das contas públicas por meio de um rígido mecanismo de controle de gastos.
No entanto, a referida Emenda propôs, em verdade, um teto fixo para gastos públicos, como por exemplo, com saúde e educação que compromete o desenvolvimento do país, bem como os objetivos fundamentais traçados pelos Constituinte de 1988.
Diante desse cenário, o problema de pesquisa que se apresenta é a falta de adequação dos meios propostos pela EC 95/2016 para atingir o fim de equilibrar as contas públicas.
Deriva desta problemática o objetivo deste estudo, qual seja: analisar a EC 95/2016 enquanto política pública de austeridade fiscal e a conduta de Portugal em cenário análogo.
A metodologia adotada para a consecução deste objetivo é a revisão bibliográfica de artigos e livros, bem como pesquisa documental para analisar a referida Emenda, leis e atos normativos para verificar a política pública de austeridade fiscal adotada pelo governo português.
Esse artigo se divide em quatro partes, sendo que a primeira é esta introdução, a segunda analisaremos a EC 95/2016, na terceira verificaremos o exemplo português de política de austeridade fiscal e por fim, uma conclusão.
1. A EMENDA CONSTITUCIONAL 95/2016 ENQUANTO POLÍTICA PÚBLICA DE AUSTERIDADE FISCAL
Logo após assumir a Presidência da República em virtude do impeachment da Presidenta Dilma Rousseff, Michel Temer encaminhou ao Poder Legislativo uma proposta de Emenda à Constituição (PEC) com o objetivo de equilíbrio das contas públicas por meio de um rígido mecanismo de controle de gastos1.
Após longo embate em ambas as casas do Congresso Nacional, a proposta foi aprovada e em 15 de dezembro de 2016, a Emenda Constitucional 95 foi promulgada, alterando o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o Novo Regime Fiscal que implementou um limite para os gastos do governo federal, pelos próximos 20 (vinte) anos.
A chamada PEC do Teto dos Gastos, dentre tantas outras disposições, determinou que, a partir de 2018, as despesas federais só poderão aumentar de acordo com a inflação acumulada conforme o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA)2.
Sendo assim, o teto da despesa pública foi fixado de uma só vez, e, portanto:
Fixado o teto uma única vez, isso vinculará todos os fenômenos administrativos que ocorrerem nas várias unidades, órgãos e pessoas administrativas acima citadas, pelos próximos 20 (vinte) anos, o que, obviamente, impedirá os investimentos necessários à manutenção e expansão dos serviços públicos, incorporação de inovações tecnológicas, aumentos de remuneração, contratação de pessoal, reestruturação de carreiras, o que se faz necessário em virtude do crescimento demográfico, e sobretudo em razão dos objetivos e fundamentos constitucionais, que direcionam um projeto constituinte de um Estado de Bem Estar Social (MARIANO, 2019).
É bem verdade que a PEC comporta algumas exceções. É o caso, por exemplo, das transferências de recursos da União para estados e municípios, dos gastos para realização de eleições e verbas para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização do Profissionais da Educação Básica (Fundeb).
Além dessas, Saúde e educação também terão tratamento diferenciado, pontos que foi recheado de embates políticos entre governistas e oposicionistas3. Segundo a PEC, para 2017, a saúde terá 15% da Receita Corrente Líquida, que é o somatório arrecadado pelo governo, deduzido das transferências obrigatórias previstas na Constituição. Já a educação, por sua vez, ficará com 18% da arrecadação de impostos. No entanto, a partir de 2018, as duas áreas passarão a seguir o critério da inflação (IPCA).
Segundo Mariano, ao prever tais medidas de ajustes fiscais, a EC 95/2016 se consolida, na verdade, em uma medida de ajuste fiscal que pode ser sintetizada no tripé "superávit primário, meta inflacionária e câmbio flutuante", cujo provável é o “aprofundamento da desigualdade social e da recessão econômica e geração de lucros exclusivos e exorbitantes para muito poucos”.
Inobstante esta seja ou não uma medida necessária para o reequilíbrio das contas públicas, o que se verifica desta Emenda à luz da proposta da Constituinte de 1988 são propósitos altamente dissonantes.
A Constituição Federal, no seu art. 3º
, dispõe que são objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
[...]
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Ao elencar tais objetivos, o Constituinte Originário buscou deixar claro o modelo de Estado que deveríamos adotar, qual seja, o de Bem Estar Social. Por corolário lógico, o que se espera do Estado é investimento público especialmente nas áreas essenciais ao desenvolvimento (Saúde, Educação, Saneamento, etc.). A propósito, necessário se faz frisar que o que se persegue no texto constitucional é o investimento público para o desenvolvimento e não somente o crescimento econômico.
Importante notarmos que, não só a Constituição Federal versa sobre esse tema, mas também vários documentos da Organização das Nações Unidas. Vejamos, por exemplo, que o art. 55. da Carta da ONU que consagra o direito ao desenvolvimento como um direito fundamental dos povos. O Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (16 de dezembro de 1996), a Declaração sobre o Progresso e o Desenvolvimento no Domínio Social (11 de dezembro de 1969), a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento (aprovada pela Assembleia Geral em 1986) e o Programa de Ação aprovado em Viena em 1993, no qual se afirmou que o direito ao desenvolvimento é "um direito humano universal e inalienável e uma parte integrante dos direitos fundamentais" (MARIANO, 2019).
Malgrado haja discussão doutrinária sobre a existência ou não de normas constitucionais inconstitucionais, Mariano, afirma que a referida emenda constitucional “[...] é inconstitucional, pois atenta contra a lógica principiológica da vedação ao retrocesso social, consubstanciada no plano do direito positivo, no rol das cláusulas pétreas constitucionais do § 4.º do art. 60”. (MARIANO, 2017, p. 263).
Com relação ao princípio da vedação ao retrocesso social mencionado acima, Costa (2017) afirma que nesta nova era de Estado de Direito nem mesmo o Poder Constituinte Originário poderá ser ilimitado, devendo respeitar o referido princípio e, por conseguinte, não somente manter o status quo, mas sim avançar na concessão de direitos sociais.
Com efeito, ao analisar a EC 95/2016, percebemos claramente uma permissão de retrocesso social, mesmo diante da crise financeira que se iniciou em 2014/2015. Não justificando, em hipótese alguma a retração dos direitos sociais, in casu.
Além do mais, verificamos uma disparidade de adequação dos meios com os propósitos a serem atingidos, sendo necessário que o Constituinte Derivado reveja qual parte das despesas do Brasil merecem ser reduzidas com o fim de chegar na austeridade fiscal que tanto se almeja.
Isto porque, os gastos do Congresso Nacional somente com Deputados no ano de 2018 girou em torno de R$ 1,7 bilhão. Se incluirmos os “[...] 2.777 servidores concursados, 1.796 em cargos de natureza especial (CNEs) e 10.094 secretários parlamentares, além de 184 estagiários.” (ANDREASSA, 2020, s/p), as despesas da câmara dos deputados no ano de 2018 alcançam o valor total de R$ 5,5 bilhões (ANDREASSA, 2020, s/p).
Ocorre que, o legislativo brasileiro é composto por duas casas, e ao incluir na aritmética a segunda casa (Senado Federal), os senadores custaram aos contribuintes no ano de 2018 a soma de R$ 580 milhões por ano, (ANDREASSA, 2020, s/p), incluindo os 5.851 funcionários, sendo 1.983 efetivos (contratados por meio de concurso) e 3.868 comissionados (ocupando cargos de confiança), totalizando R$ 6,032 bilhões de reais naquele ano (ANDREASSA, 2020, s/p).
Somando-se as despesas de ambas as casas, portanto, chega-se ao denominador aproximado de R$ 11.352.000.000,00 (onze bilhões trezentos e cinquenta e dois milhões de reais).
Note-se que, somando a quantidade de pessoas que trabalharam em ambas as casas no ano de 2018, têm se o número total de 21.296, (já incluindo os deputados e senadores) e dividindo o valor total gasto no ano de 2018 somente com pagamento de pessoal, pela quantidade de pessoas que ali trabalharam, encontra-se um valor médio diário pago pelo contribuinte aos servidores e agentes políticos na monta de R$ 1.483,59 (mil quatrocentos e oitenta três reais e cinquenta e nove centavos).
Não se critica aqui se esses servidores devem ganhar mais ou menos do que o montante acima, mas sim a falta de adequação da EC 95 frente aos objetivos elencados na Constituição, pois ao passo que é gasto com servidores do legislativo tal verba, para a saúde é investido por dia apenas R$ 3,50 (três reais e cinquenta centavos), por habitante (MORETI, 2019).
Dessa maneira, percebe-se que a fixação do teto dos gastos públicos está impedindo a promoção do desenvolvimento, limitando o acesso do povo às políticas públicas mais básicas como a saúde e a educação. O que, notadamente, é contrário e inadequado aos objetivos propostos pelo Constituinte Originário.
2. O EXEMPLO PORTUCALENSE DE POLÍTICA PÚBLICA DE AUSTERIDADE FISCAL
Muito embora tenhamos o exemplo negativo do Brasil no cenário em que se exigia uma política pública de austeridade fiscal, observamos no cenário mundial um exemplo de boas práticas diante de cenários parecidos: o caso de Portugal.
Portugal é um país que compõe a união europeia e, consequentemente, não controla sua moeda, visto que
Como se sabe, os países que integram a União Europeia (com exceção do Reino Unido) estão submetidos a uma união monetária, razão pela qual a política monetária é conduzida pelos órgãos deliberativos do bloco econômico, e não por um país, isoladamente. Nenhum país possui, portanto, o controle sobre a valorização ou desvalorização do euro (VASCONCELOS, 2019. p. 95).
Ao se deparar com a crise econômica, o governo português frente ao endividamento governamental e da necessidade de atender algumas exigências de entidades, como o Banco Central Europeu, a Comissão Econômica do Bloco Europeu e do Fundo Monetário Internacional, visto que pleiteava a concessão de empréstimo de todas estas entidades, foi obrigado a realizar políticas públicas restritivas de direitos sociais, como “a redução de salários de servidores públicos, a suspensão dos subsídios de férias e a criação de uma contribuição extraordinária de solidariedade sobre as pensões com valor superior a 1350 euros.” (VASCONCELOS, 2019. p. 96)
Ao implementar tais políticas públicas restritivas de direitos sociais, a sociedade afetada bateu às portas do judiciário em razão da conduta estatal (VASCONCELOS, 2019). Assim, fora proposto por um grupo de deputados o processo nº 72/11, que buscava que fosse declarado inconstitucional a lei portuguesa nº 55-A/2010, que tratou do orçamento do Estado Português para o ano de 2011, e que incluiu, em seu artigo 19, a redução salarial a todos aqueles trabalhadores que recebem proventos advindo de recursos direto do estado nos seguintes percentuais
Artigo 19º
Redução remuneratória
1 - A 1 de Janeiro de 2011 são reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a (euro) 1500, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos:
a) 3,5 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro) 1500 e inferiores a (euro) 2000;
b) 3,5 % sobre o valor de (euro) 2000 acrescido de 16 % sobre o valor da remuneração total que exceda os (euro) 2000, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e 10 %, no caso das remunerações iguais ou superiores a (euro) 2000 até (euro) 4165;
c) 10 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro) 4165.
2 - Excepto se a remuneração total ilíquida agregada mensal percebida pelo trabalhador for inferior ou igual a (euro) 4165, caso em que se aplica o disposto no número anterior, são reduzidas em 10 % as diversas remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias nos seguintes casos:
a) Pessoas sem relação jurídica de emprego com qualquer das entidades referidas no n.º 9, nestas a exercer funções a qualquer outro título, excluindo-se as aquisições de serviços previstas no artigo 22.º;
b) Pessoas referidas no n.º 9 a exercer funções em mais de uma das entidades mencionadas naquele número. (PORTUGAL, 2010, s/p)
Os autores do processo, dentre as teses jurídicas ali levantadas, afirmaram que ocorria agressão ao princípio da proteção a confiança elencando no Estado de Direito, visto que a redução salarial com o fim de equilibrar as contas públicas gerava um retrocesso social.
Ao se pronunciar através do acórdão 396/2011, o Tribunal Constitucional Português entendeu que a legislação impugnada se revestia de constitucionalidade em razão do interesse público, e pela legislação atingir a todos os servidores públicos e agentes políticos com contrato de trabalho ativo e inativo. Além disso, afirmou que mesmo não havendo na legislação data para perder sua eficácia, seria as normas constitucionais, visto que estabeleceu o referido tribunal entendimento de que
[...] quem recebe por verbas públicas não está em posição de igualdade com os restantes cidadãos, pelo que o sacrifício adicional que é exigido a essa categoria de pessoas – vinculada que ela está, é oportuno lembrá-lo, à prossecução do interesse público - não consubstancia um tratamento injustificadamente desigual. (TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PORTUGAL, 2011, s/p)
Infere-se, portanto, que os Magistrados do Tribunal Constitucional Português entenderam que na situação de crise fiscal que o país passava deveriam ser afetados pelas políticas de austeridade fiscal aqueles que possuíam mais recursos, visto que o aumento da redução salarial foi proporcional progressivamente em percentuais maiores para aqueles que possuíam rendimentos maiores.
Assim, tal medida efetuou cortes nos salários de todos aqueles que recebem pelo setor público, visto que atingiu inclusive agentes políticos de alto escalão, como por exemplo Presidente, Ministros, Deputados, Senadores, Magistrados, etc.
Ao observamos o exemplo português de política pública de austeridade fiscal percebemos uma adequação dos meios com os fins a serem atingidos. Por conseguinte, malgrado tenha também retirado direitos sociais, essa medida foi feita para que se buscasse uma igualdade social. Pois, do contrário, como no Brasil, seriam retirados recursos dos mais necessitados com investimentos na saúde e educação e assim aumentaria o vale da desigualdade social.
3. CONCLUSÃO
Diante de cenários de crises financeiras são necessárias políticas públicas de austeridade fiscal visando equilibrar as finanças públicas. Entretanto, tal cenário econômico não deve se justificar políticas que diminuam, cerceiem ou até mesmo limitem o investimento público em áreas indispensáveis ao desenvolvimento, como saúde e educação.
Ao promulgar a EC 95/2016 o Brasil deu um grande passo para manter o status quo de direitos sociais aquém do esperado e almejado pelo Constituinte Originário. A referida Emenda buscou equalizar as finanças públicas colocando um fardo ainda maior sobre quem mais precisa, por conseguinte, aumentando a desigualdade social.
Ao contrário do Brasil, Portugal nos dá um bom exemplo diante de um cenário econômico análogo. Diante da crise financeira que assolou o país em meados de 2011 a medida tomada pelos governistas focou em retirar direitos sociais daqueles que o tinham em sobra: os servidores públicos.
O exemplo portucalense nos ensina a forma em que devemos pensar no desenvolvimento de um país diante de cenários econômicos difíceis, preservando direitos sociais dos menos favorecidos à custa dos que os têm em sobra e, consequentemente, diminuindo a desigualdade social.
REFERÊNCIAS
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COSTA, Rafael de Oliveira. Estado Transicional de Direito. Rev. Direito Práx., Rio de Janeiro, v. 8, n. 4, p. 2773-2791, Dec. 2017. Available from <https://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S[217]9-89662017000402773&lng=en&nrm=iso>. access on 26 Apr. 2021. https://doi.org/10.1590/2179-8966/2017/24950.
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PORTUGAL, Lei n.º 55-A/2010, Disponível em: https://dre.pt/pesquisa/-/search/344942/details/maximized, Acesso em 30 de agosto de 2020.
PORTUGAL, Tribunal Constitucional, Acórdão n.º 396/2011, Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20110396.html, Acesso em 30 de agosto de 2020.
SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. Serviço Público: garantia fundamental e cláusula de proibição de retrocesso social. Curitiba: Íthala, 2016. p. 209-235.
SENADO FEDERAL, Sancionado reajuste de ministros do STF, disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2018/11/26/sancionado-reajuste-de-ministros-do-stf - Acesso em 05 de setembro de 2020.
SENADO FEDERAL, Projeto determina redução salarial de senadores e deputados para combater pandemia, disponível em https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/04/20/projeto-determina-reducao-salarial-de-senadores-e-deputados-para-combater-pandemia - Acesso em 05 de setembro de 2020.
VASCONCELOS FILHO, José Aécio. Controle dos gastos púbicos no Brasil após a EC 95/2016: Reflexões sobre a constitucionalidade do Novo Regime Fiscal / José Aécio Vasconcelos Filho. – 2019. Disponível em: https://repositorio.ufc.br/bitstream/riufc/40350/1/2019_dis_javfilho.pdf. Acesso em: 11 de maio de 2020
Notas
1 Promulgada emenda constitucional do teto dos gastos públicos - Notícias - Portal da Câmara dos Deputados (camara.leg.br)
2 Promulgada emenda constitucional do teto dos gastos públicos - Notícias - Portal da Câmara dos Deputados (camara.leg.br)
3 Promulgada emenda constitucional do teto dos gastos públicos - Notícias - Portal da Câmara dos Deputados (camara.leg.br)