1. INTRODUÇÃO
É notório o crescente espaço dado a contabilidade pública em tempos recentes, que embora seja campo de extrema complexidade, é essencial ao trazer para o setor público objetivos de melhor administração dos recursos, algo que vem sendo demanda social; Servindo também para que haja uma reestruturação do modelo administrativo para rever as condições financeiras dos entes, algo que também é de crescente exigência dos diferentes órgãos de fiscalização. A exigência de transparência é característica marcante desse novo modelo de contabilidade que o sujeito deve poder ver seus tributos tornando-se benefícios claros à sociedade, entretanto, destaca-se como há questionamentos “quanto a eficácia e efetividade dos gastos e do sistema de custos governamentais. A simples divulgação das demonstrações contábeis governamentais, para cumprir exigências legais já não basta. É preciso que essas informações sejam fidedignas, oportunas, relevantes e transparentes” (AMARAL; et al., 2008, p. 2). Dessa forma, pode-se dizer que administração pública por meio das mudanças focou mais nos resultados das gestões.
O uso de mecanismos contábeis ajuda a administração a ter uma melhor previsão e execução de seu orçamento em pese também auxiliando no processo de tomada de decisões quanto a forma de gerir, uma vez que como será demonstrado, o gestor das finanças públicas encontra-se atrelado a essa contabilidade de diversas formas, o que em si representa alguns desafios a serem vencidos. Um dos principais aspectos que fez com que tal limitação fosse imposta fora a promulgação da Lei Complementar 101/2000 que é a Lei de Responsabilidade Fiscal que trouxe ainda mais a tona a necessidade e visou efetivar uma contabilidade pública. A lei representou marco no sentido de dar novas visões a administração, fazendo necessário que haja planejamento, transparência e controle das finanças públicas.
Isso faz com que a transparência das contas seja obrigatória aos gestores e governantes públicos. Respaldada pela Constituição federal em seu artigo 165, § 9º, a lei referida anteriormente regulamenta as finanças públicas para estabelecer maior balanço entre gastos e receitas, para que não se possa abusar do poder econômico público de forma arbitrária, fazendo a responsabilidade fiscal característica necessária as diferentes gestões. O conceito de responsabilidade fiscal faz com que a gestão de finanças públicas seja gerida de uma forma diferenciada, uma vez que há claras delimitações quanto as possibilidades de gastos com pessoal, previdência e reserva de contingência e dívida consolidada para que os municípios apliquem de forma adequada seus recursos. Tais medidas se fizeram necessárias para que não houvesse nenhum tipo de descaso para com as finanças públicas por parte de qualquer um dos entes. Isso faz com que haja uma efetivação da prestação de contas relativas as finanças públicas uma vez que as transformações tanto na legislação como no meio social vieram a exigir isto do gestor.
Desde já destaca-se dentro desse cenário que as finanças públicas encontram desafios no sentido de atrelamentos a porcentagens mínimas de investimento em saúde e educação, fazendo com que a discricionariedade do gestor em alocar recursos públicos seja diminuída. Dessa forma, os gastos com saúde devem ser pelo menos 15% da receita enquanto a educação representaria uma fatia de 25%, limitando 40% das receitas recebidas com impostas em dois compromissos que entendem-se fundamentais para a sociedade. Embora a lei trabalhe com princípio anual, a para uma compreensão mais complexa de uma gestão entende-se aqui que também se faz necessária a análise de toda gestão para se há consonância com os princípios e normas visados e estabelecidos pelas legislações.
2. QUESTÕES MUNICIPAIS
Pode-se falar sua autonomia municipal atingiu níveis novos patamares a partir da Constituição Federal de 1988, que definiu a organização municipal por meio de leis orgânicas; também o processo eleitoral de prefeitos e vereadores, com devidas limitações definidas por normas constitucionais; Sendo institucionalmente passo essencial para a definição das estruturas administrativas municipais. A partir disso também definiu-se quanto a arrecadação e aplicação dos devidos tributos, que necessariamente também se reportam a uma execução do planejamento financeiro por meio da Lei Orçamentária Anual (LOA), Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Nesse sentido, destacam-se 5 pontos, alguns já mencionados:
- Organização, realizada por meio das leis orgânicas municipais, com a observância dos limites impostos pela Constituição Federal.
- Processo eleitoral: eleição de prefeitos e vereadores em sufrágio universal, dentro das normas estabelecidas no direito eleitoral brasileiro; bem como, definição das situações que podem resultar em cassação do mandato de agentes políticos e os procedimentos que devem ser adotados nessas situações.
- Instituição, arrecadação e aplicação dos recursos decorrentes dos tributos de sua competência.
- Elaboração e execução do planejamento financeiro e orçamentário municipal por intermédio do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), observando as normas comuns a todos os entes públicos.
- Definição das estruturas administrativas municipais, envolvendo: regime jurídico dos servidores; planos de cargos, salários e carreiras; regime previdenciário; estrutura organizacional, entre outros. (GERIGK; CLEMENTE, 2011, p. 517)
Ainda a fim de garanti tal autonomia os municípios não são passíveis de nenhum controle por parte dos outros entes federativos, desde que as devidas matérias estejam delimitadas constitucionalmente como sua competência[1]. Dessa forma, prevalece o entendimento que os municípios são as instituições mais adequadas para um contato local com o poder público, visando uma maior eficiência e eficácia para o desenvolvimento. Favorece-se tal cenário uma vez que se estaria mais perto da sociedade também possibilitando um controle mais direito (MATIAS; CAMPELLO, 2000). Entretanto, é essencial atentar-se ao fato de que:
a tendência de aumento da participação municipal no conjunto das despesas com as funções sociais da saúde e da educação, que possuem limites mínimos legais para aplicação de recursos, a serem respeitados sob pena de intervenção federal, com o consequente aumento de gastos com pessoal, aumentando a rigidez orçamentária e reduzindo o espaço fiscal para o investimento em infraestrutura urbana e para a provisão de bens e serviços públicos nas cidades. (NAZARETH, 2015, p.129)
Também é relevante a análise de questões constitucionais em relação ao município, pois, uma vez que é partir da Constituição, com o estabelecimento de pacto federativo, que se pode visualizar a repartição de competências entre os entes, ocorrendo elas de forma exclusiva ou concorrente. Assim, a Constituição ao garantir a receita de municípios por meio de tributos e instituir o Fundo de Participação dos Municípios (FPM)[2] tomou passo essencial para uma melhor autonomia municipal.
O referido fundo leva em consideração o número de habitantes para a partilha de recursos, dessa formando, não operando uniformemente; Mais ainda, pois, os Estados podem estabelecer critérios próprias para a distribuição[3]. Municípios de menor porte encontram-se fortemente atrelados – talvez até dependentes – desse fundo. Há desiquilíbrios entre os entes quanto as questões fiscais e tributárias em relação as competências estabelecidas, dessa forma, os municípios podem se encontrar prejudicados e encontram o desafio do manejo de recursos limitados para diversas demandas sociais.
A gestão pública municipal frente esses desafios de recursos, precisa delimitar objetivos claros para propor ações planejadas que atendem adequadamente os interesses públicos locais; Assim seria possível tornar disponível os serviços necessários. Por tanto, a administração das finanças públicas é essencial uma vez que as receitas e despesas são o que constituem as possibilidades de prestação de serviço na prática. Por tanto, “finanças públicas refere-se ao conjunto de problemas relacionados ao processo de Receitas-Despesas Governamentais e dos fluxos monetários”. (MATIAS; CAMPELLO, 2000, p. 40). A atividade fiscal municipal neste sentido está atrelada a um propósito de obter recursos para poder custear os diversos serviços prestados à sociedade.
Por tanto, orienta-se necessariamente num sentido de ter uma política tributária para a captação de recursos com a finalidade de viabilizar as funções da administração. Também há uma política orçamentária no sentido de organizar seus gastos e receitas, organizando suas possíveis ações. O orçamento municipal é essencial nesse sentido para garantir uma correta visualização do estado das finanças públicas.
Pode-se denominar tal prática como Gestão e Administração Financeira (SILVA, 2004) para que o atendimento das diferentes necessidades seja atingindo por meio da obtenção, criação e gerenciamento dos recursos financeiros que serão destinados às atividades. A gestão financeira municipal deve-se preocupar em alocar recursos tanto para atividades-fim como para atividades-meio que é responsável.
3. QUESTÕES DA RESPONSABILIDADE FISCAL
A gestão das finanças públicas deve ser dada no melhor interesse da sociedade, já que os diferentes serviços públicos devem estar disponíveis aos sujeitos. Assim, o papel da administração é de satisfazer as necessidades coletivas por meio de seus serviços (MEIRELLES, 1984). Isso implica a necessidade de que “abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente as necessidades coletivas; corresponde à função administrativa, atribuída preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo” (DI PIETRO, 1998, p.53). Para tanto, faz-se essencial uma compreensão de que:
Embora a administração direta seja serviço cuja competência para decidir sobre ele esteja distribuída entre diferentes unidades, estas, devido à relação hierárquica, prendem-se sempre às unidades superiores, num afunilamento crescente e contínuo, chegando, como estreitamento final, sob o comando último do Chefe do Executivo. Já a administração indireta, que dispõe de um Decreto – Lei Federal nº. 200/67, alterado pelo Decreto-Lei Federal nº. 900/67 e descentralizada pelo Decreto-Lei complementar do Estado de São Paulo nº. 7/69 contempla uma série de entidades, quer de direito público (autarquias), quer de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações), por meio da qual o Estado pode descentralizar os serviços públicos ou de interesse público. (BERLT; et al., 2017, p. 88)
A necessidade de clareza e fácil compreensão, bem como da transparência das contas públicas, fez com que as normas que padronizam o tipo de contabilidade empregada fossem consonantes com padrões tanto nacionais quanto internacionais. Embora seja apenas um ramo da contabilidade, a contabilidade pública, que ocorre de forma interna, é de grande complexidade ao requerer que registre-se previsões de receita e fixações prévias com futuras despesas, que devem ser aprovadas via orçamento público, para só então poder haver exercício.
É também necessária a comparação sobre quanto espera-se haver de despesas e receitas para haver um controle das operações de crédito que serão realizadas, bem como a questões de créditos e obrigações para a demonstração de possíveis mudanças patrimoniais e poder-se ter uma noção do que ele também representa. Quanto a questões das receitas destaca-se que “para fazer face às suas necessidades, o Estado dispõe de recursos ou rendas que lhe são entregues através da contribuição da coletividade”, e portanto que “o conjunto desses recursos constitui a denominada receita pública” (SILVA, 2004, p. 222).
Pode-se dividir a contabilidade pública em quatro principais sistemas, sendo quanto a competência, patrimônio, financeiro e orçamentário. No Sistema orçamentário são evidenciados no final cada exercício os registros para que seja apresentada uma comparação o que foi previsto e de fato executado. O financeiro engloba todas as operações débito e crédito realizadas, que também são registrados e controlados com respectivos resultados. O patrimonial delimita de forma clara todos os bens que entidade possui. O sistema de compensação registra tudo aquilo representativa de direitos e obrigações existentes em relações contratuais, sendo também incluídos os balanços no sistema patrimonial. Para facilitar esse processo, veio a “Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a qual tem como pressuposição a ação planejada e transparente das contas públicas, por meio do estabelecimento de normas voltadas à responsabilidade na gestão fiscal dos recursos públicos” (BERLT; et al., 2017, p. 89). Dessa forma, pode-se resumir o intuito da LRF da seguinte forma:
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) chegou para regulamentar uma série de questões relacionadas à administração pública brasileira e para assegurar à sociedade que, doravante, todos os Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios terão que obedecer, sob pena de severas sanções, aos princípios de equilíbrio das contas públicas, de gestão orçamentária e financeira responsável, eficiente, eficaz e, sobretudo, transparente (SILVA, 2001, p. 11).
Destaca-se aqui também como a LRF não revoga a Lei nº 4.320/64 que também trata de normatizar questões referentes às finanças públicas, mas, na verdade, a altera e traz novas interpretações, no que pode-se considerar que “a LRF não foi o único e nem o primeiro mecanismo de regulação sobre as finanças subnacionais” (VAZQUEZ, 2012, p. 5).
Pertinente ser apontado como a Lei de Responsabilidade Fiscal determina percentuais como gastos em saúde e educação. A Lei Complementar nº 141/2012 para tanto dispõe os mínimos a serem utilizados em recursos de saúde com base na arrecadação, dispondo 15% aos municípios. Quanto a educação, segue-se o constante no artigo 212 da Constituição federal estabelecendo um mínimo de investimentos de 25% em educação a partir da receita com impostos e arrecadações.
Outro aspecto importante, é como a LRF veio a disciplinar é no sentido de gastos com pessoal, que compreende a soma de todos os gastos do ente com qualquer pessoal que receba remuneração – seja ativo, inativo ou pensionista[4]. Assim, no tocante a municípios fora estabelecido um limite de 60% da receita corrente líquida[5] para gastos com pessoal, também especificando o limite para cada poder. Dessa forma, fora possível identificar primariamente que:
a lei de Responsabilidade Fiscal e a institucionalização dos critérios de endividamento publicados pela lei Complementar 089/97 do Ministério da Fazenda parecem influenciar positivamente a probabilidade de obtenção de resultados primários positivos por parte das unidades analisadas.(SAKURAI, 2005, p. 463).
Mais ainda, faze se importante destacar como a LRF prevê sanções para caso sejam descumpridas suas provisões, dessa forma, o gestor das finanças públicas precisa ficar ainda mais ainda, uma que pode encontrar-se em uma situação complexa, com resultados na esfera penal. Mostra-se a seguir algumas das principais penalidades presentes na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Tabela 1 – Principais Penalidades na Lei de Responsabilidade Fiscal
Infração
Penalidade
Ordenar, autorizar ou promover a realização de operação de crédito, interno ou externo:
– sem prévia autorização legislativa;
– com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei ou em resolução do Senado Federal;
– quando o montante da dívida consolidada ou despesa relativa a pessoal ultrapassar os respectivos limites máximos na forma da lei.
Reclusão de um a dois anos.
Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar de despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda o limite estabelecido na lei.
Detenção de seis meses a dois anos.
Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa
Reclusão de um a quatro anos.
Ordenar despesa não autorizada por lei.
Reclusão de um a quatro anos.
Prestar garantia em operação de crédito sem que tenha sido constituída contragarantia em valor igual ou superior ao valor da garantia prestada, na forma da lei.
Detenção de três meses a um ano.
Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei.
Detenção de seis meses a dois anos.
Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura.
Reclusão de um a quatro anos.
Ordenar, autorizar ou promover a oferta pública ou a colocação no mercado financeiro de títulos da dívida pública sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam registrados em sistema centralizado de liquidação e de custódia.
Reclusão de um a quatro anos.
Deixar de apresentar e publicar o Relatório de Gestão Fiscal no prazo e com o detalhamento previsto na lei.
Multa de 30% dos vencimentos anuais que lhe der causa, sendo o pagamento da multa sua responsabilidade pessoal.
Fonte: SÖTHE; GUBIANI (2012, p. 184).
Destaca-se novamente a questão da transparência em relação a LRF, uma vez que é um dos objetivos centrais da administração pública. Dessa forma, disponibilizar os relatórios gerais torna-se um dever do administrador, entretanto, para além das previsões normativas aqui expostas, na prática é destacável como “o legislativo local não está reconhecendo a importância da dimensão de accountability” (RAUPP; PINHO, p 779).
4. DA RELAÇÃO COM QUESTÕES ORÇAMENTÁRIAS
A Lei de Responsabilidade Fiscal adota os mesmos instrumentos da Constituição federal para criar um planejamento. Um dos instrumentos é por meio do Plano Plurianual (PPAO) que orienta as ações em relação a objetivos e metas fixados para serem atingidos em um período de quatro anos, englobando todos os entes federativos, que pode ser considerado de médio prazo. Assim, a constituição, conforme o § 9º, inciso I, do artigo 165 da Constituição Federal, traz ainda que é possível lei complementar que venha a: “dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual”.
Dessa forma, “pela CF a LDO já estabelecia como função básica orientar a elaboração dos orçamentos anuais, além determinar as prioridades e metas da administração, no exercício financeiro subsequente, sempre de acordo com o PPA” (LIMA; CASTRO, 2015, p. 71). O Plano Plurianual (PPA) deve compreender estratégias que visem a estabilidade econômica mas com respeito e promovendo um crescimento e desenvolvimento sustentável. Mais ainda, deve estar a atento a formas de promover a cidadania, incluindo socialmente enquanto combate a pobreza para reduzir desigualdades.
Quanto a Lei de Diretrizes orçamentárias, ela dispõe sobre as metras e prioridades que a administração elenca para ser executada no exercício financeiro subsequente, sendo essencial para a elaboração da lei orçamentária anual. Assim a Lei de Diretrizes Orçamentárias, por meio de seu art. 4º, vem a dispor sobre o que rege o § 2º do art. 165 da Constituição Federal. Mais ainda, visa estabelecer equilíbrio entre as receitas e despesas e as demais condições para que seja dada a transparência das diferentes entidades. Assim, cabe ao Poder executivo elaborar a LDO e a encaminhar para o Poder Legislativo, que deve orientar a proposta de orçamento apresentada. O prazo de oito meses e meio antes do encerramento do exercício é dado para a Lei de Diretrizes Orçamentárias seja encaminhada, precisando ser aprovada a tempo de cumprir sua tarefa de orientar a Lei Orçamentária Anual (LOA).
A Lei Orçamentária Anual deve ser compatível com o Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentárias, precisando ter demonstrativos de compatibilidade com o constante, servindo para programar ações que serão executadas no ano. Compreende também todo os orçamentos: fiscais, de investimentos e seguridade social. A questão tocante a todas essas diferentes legislações é que elas necessariamente se comunicam e trabalham juntas, dessa forma, a responsabilidade fiscal só poder atingida se os preceitos de todas essas diferentes legislações forem cumpridos pela administração. A Lei de Responsabilidade Fiscal deu importante passo, mas não é a única e tampouco principal legislação para o gerenciamento adequado das finanças públicas.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho visou destacar a questão da responsabilidade fiscal sob um prisma jurídico. Por tanto, visou-se dar destaque a legislação, principalmente da Lei Complementar nº 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Entretanto, demonstrou-se também que essa não é a única legislação que deve se atentar ao manejar as finanças públicas; Dessa forma, para além da referida lei e a Constituição Federal, a Lei Orçamentária Anual (LOA), o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) também se fazem de essencial explanação para uma melhor compreensão da temática de responsabilidade fiscal, uma vez que todas elas exercem papel importante e integrado no processo de gerenciamento das finanças públicas.
Destaca-se como desafio encontrado, primeiramente, a distribuição de recursos entre os diferentes entes federativos. Os municípios encontram grandes dificuldades de alocação de recuso uma vez que possuem muitas obrigações em relação a suas competências tributárias que podem lhe gerar arrecadações. Dessa forma, o pacto federativo representa alguns entraves para as finanças públicas municipais, uma vez que a distribuição de recursos se dá de forma desigual.
Mais ainda, a legislação existente também demonstra ser um desafio a ser vencido, limitando os gastos com pessoal. Mais ainda, por delimitar porcentagens mínimas de investimentos em determinadas áreas, como saúde e educação, que diminuem a discricionariedade do administrador em fazer sua gestão. Ainda que a tentativa seja de garantir investimentos mínimos em áreas vitais, na realidade prática pode-se encontrar, eventualmente, necessidades distintas das previsões normativas.
Também destaca-se todo o processo de gestão orçamentária. A administração pública precisa de um amplo planejamento, que também pode-se encontrar questionado na prática, como por exemplo a arrecadação ser menor do que a prevista inicialmente. Dessa forma, a legislação hoje vigente pode ser pouco flexível quanto as questões factuais encontradas.
Gerir as finanças públicas requer uma atenção exacerbada em relação as regras hoje vigentes, talvez até mesmo trazendo complexidade desnecessária a administração pública, ainda que com visões de garantir a melhor alocação de recursos. Não obstante, se não cumpridas tais regras há severas penalidades ao administrador público, dessa forma, colocando-se mais um desafio. Dessa forma, são vários desafios a serem vencidos quanto as finanças públicas em âmbito municipal, por tanto, fazendo-se necessária uma atenção diferenciada as imposições jurídicas.
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Notas
[1] Não se nega aqui a possibilidade de interferências de forma absoluta, cita-se como exemplo, casos de intervenção que estejam previstos na Constituição Federal, mas que são, na verdade, uma exceção.
[2] O fundo veio a ser formado por meio da arrecadação de tributos, em que pese, principalmente o Imposto sobre Produtos Industrializados, Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços e também pelo Imposto de Renda.
[3] Entretanto, destaca-se aqui a existência no nível da União a substituição de impostos por contribuições econômicas ou de intervenção. Isso faz com que não seja necessária a partilha dos valores arrecadados por esses meios com outro com outros entes.
[4] Passo essencial para controlar gastos, uma vez que inclui “mandatos, cargos, funções ou empregos, sejam eles civis, militares de qualquer outra espécie remuneratória.” (BERLT; et al., 2017, p. 89)
[5] Entende-se no presente trabalho como receita corrente líquida a soma de todas as receitas tributárias, sejam elas receitas correntes de contribuição patrimonial, industrial, de serviços ou agropecuárias. Nota-se que as receitas citadas aqui não criam rol taxativo, assim citadas apenas a fim de exemplificar o ponto ilustrado.