A terceirização dos serviços de saúde no Brasil - Jus.com.br

A TERCEIRIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE NO BRASIL

Docente: Drº. Me. Gleibe Pretti

Discente: João Lima Nascimento

RESUMO:

O procedimento de Contratação de terceiros, por parte de uma empresa, para que eles realizem serviços ou uma atividade pode ser entendida como a transferência da responsabilidade de um serviço ou parte da produção de uma organização para outra, sendo que este processo atualmente é utilizado em grande escala ao redor do mundo. Em particular na área da saúde é o uso intenso e diversificado de mão-de-obra, o que faz o setor absorver com muita rapidez as transformações do mercado de trabalho em geral. Isso implica não somente no aumento de trabalhadores subcontratados, mas a redução dos empregados contratados diretamente pelas empresas.

Palavras-Chave: Terceirização, serviços de saúde, saúde pública.

INTRODUÇÃO

Desde a promulgação da Constituição Federal da República em 1998, o Estado Democrático de Direito Brasileiro vem sofrendo constantes atualizações. Nesse cenário, surgem a cada dia novos modelos de participação dos particulares na administração da coisa pública, tais como as parcerias público-privadas, as concessões administrativas, os consórcios públicos e as entidades paraestatais as denominadas OSS.

A ideia de serviço público, intimamente ligado à prestação de atividades cujo objetivo é o atendimento de necessidades da população, pelos mais diversos meios, vêm sofrendo enorme modificação em seu conteúdo e forma. As transformações aceleradas no mundo do trabalho nos últimos anos têm provocado mudanças importantes no trabalho em saúde, especialmente em relação aos processos produtivos, ao trabalhador e às condições de trabalho. Sabe-se que todo brasileiro tem direito à saúde, com respaldo na Constituição Federal de 1988, por meio do Sistema Único de Saúde (SUS), regulamentado pela lei n. 8.080/90.

A terceirização dos serviços consiste na contratação e transferência a terceiros para execução de tarefas ou fornecimento de produtos, objetiva a redução de custos, a melhoria nos serviços prestados, incremento da produtividade e competitividade. No âmbito da saúde pública devido à redução de gastos na máquina administrativa e o déficit de recursos para investimentos, a terceirização passou a ser vista como um interessante modelo de estratégia por parte da administração.

LEI DAS TERCEIRIZAÇÕES

A Lei 13.429, de 31 de março de 2017, trata do trabalho temporário nas empresas urbanas e das relações de trabalho na empresa de prestação de serviços a terceiros. O texto amplia as possibilidades de contratação de serviço terceirizado, que pode ser feita tanto na área meio quanto na principal atividade da empresa. Já no mesmo ano, a lei passou a ser alvo de críticas e instrumentos de (Ação Direta de Inconstitucionalidade) - ADIs, mas o atual julgamento encerra as discussões sobre o tema.

A Entidade ressalta que essas duas modalidades de prestação de serviços terceirizados são importantes para as empresas, sendo ambas um instrumento ágil para as empresas fazerem ajustes em determinados setores de atividades, principalmente agora de idas e vindas das atividades econômicas, ora com determinações oficiais de fechamento temporário das atividades empresariais, ora com a reabertura parcial inclusive com horários reduzidos de atendimento ao público.

TERCEIRIZAÇÃO NOS SERVIÇOS DE SAÚDE PÚBLICA

O levantamento de artigos sobre o tema revelou uma escassez de estudos científicos sobre o impacto da terceirização nas instituições de saúde. A conceituação do serviço público segundo Mello:

Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas usufruir singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito público portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais , instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo. (MELLO 2010).

Segundo o artigo 37 da Constituição Federal para o exercício da atividade pública a estabelece: Art. 37 () - II a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada ao inciso pela Emenda Constitucional nº 19/98).

O artigo define as condições para inserção no serviço público. E a Constituição Federal em seu art. 199 assim preceitua: Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada; § 1º. As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.

A legislação brasileira é clara no tocante a contratação da iniciativa privada, no intuito de colaborar fornecendo serviços a enorme demanda populacional pelos serviços prestados pelo Sistema Único de Saúde (SUS). A lei Orgânica de Saúde nº 8.080/90, que define as diretrizes para organização e funcionamento do SUS; sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, em seus art. 20 a 26 estabelece: Art. 20. Os serviços privados de assistência à saúde caracterizam-se pela atuação, por iniciativa própria, de profissionais liberais, legalmente habilitados, e de pessoas jurídicas de direito privado na promoção, proteção e recuperação da saúde; Art. 21. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada; Art. 22. Na prestação de serviços privados de assistência à saúde, serão observados os princípios éticos e as normas expedidas pelo órgão de direção do Sistema Único de Saúde (SUS) quanto às condições para seu funcionamento; Art. 23. É vedada a participação direta ou indireta de empresas ou de capitais estrangeiros na assistência à saúde, salvo através de doações de organismos internacionais vinculados à Organização das Nações Unidas, de entidades de cooperação técnica e de financiamento e empréstimos; § 1º Em qualquer caso é obrigatória a autorização do órgão de direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS), submetendo-se a seu controle as atividades que forem desenvolvidas e os instrumentos que forem firmados; § 2º Excetuam-se do disposto neste artigo os serviços de saúde mantidos, em finalidade lucrativa, por empresas, para atendimento de seus empregados e dependentes, sem qualquer ônus para a seguridade social.

A lei preconiza a contratação de serviço de saúde, a fim de suplementar o existente e assim conferir um melhor atendimento à população. Deverá ser realizado através de processo licitatório, objetivando garantir a transparência, a publicidade, buscando abranger a adesão de inúmeras propostas selecionando a mais vantajosa para o serviço público em questão. A Lei nº 8.666/93 estabelece normas gerais sobre Licitações e Contratos Administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; em seu artigo 3º determina: Art. 3º. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos. O procedimento licitatório deve observar os seguintes princípios: moralidade, impessoalidade, legalidade, probidade, publicidade, julgamento objetivo, vinculação ao Instrumento Convocatório, sigilo das propostas e competitividade. O Art. 22. Da Lei nº 8.666/93 define que são modalidades de licitação: I concorrência; II tomada de preços; III convite; IV concurso; V leilão.

Estas modalidades garantem a idoneidade do processo de contratação dos serviços públicos. Infelizmente diversa instituição pública vem erroneamente terceirizando os serviços de saúde a prestadores de serviços privados cuja atuação passa a ser integral e não complementar conforme autorizam a CF/88 e a Lei n° 8.080/1990. Enfatizando que prestadores de serviço não podem assumir atividade fim de acordo com leis e jurisprudências brasileira. A transferência total da prestação dos serviços de saúde pública a entidades privadas, além afrontar a Constituição Federal e a Lei Orgânica da Saúde, burla à realização de concurso público para a contratação dos profissionais da saúde, em total afronta ao disposto no artigo 37, da CF/1988.

JURISPRUDENCIA

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE. - Ação em que se questiona edital de chamamento público destinado a confiar a entidades do Terceiro Setor a gestão administrativa de unidades de saúde do Sistema Público de Saúde. Apelações da Defensoria Pública e do Ministério Público providas. Acórdão que reconheceu a necessidade de lei municipal prévia para a celebração de convênios na área da saúde. Embargos em que o Município acena com a aprovação de leis em 2017 e 2018, que teriam suprido a lacuna detectada pelo Acórdão. Fato não discutido nos autos. Impossibilidade de apreciação na presente fase. Acórdão cujos termos não reclamam alteração. Embargos rejeitados. (TJ-SP-2019 on-line).

TERCEIRIZAÇÃO NA ÁREA DE SAÚDE POR MEIO DE ORGANIZAÇÕES SOCIAIS

As organizações sociais as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos foram instituídas pela Lei Federal nº 9.637/98, para auxiliar o poder público na prestação de assistência à saúde aos usuários do Sistema Único de Saúde (SUS), cuja parceria é formalizada pelo denominado contrato de gestão". Com o objetivo de descentralização de atividades não exclusivas do Estado e a transferência, para organizações sociais, de atividades desempenhadas por órgãos públicos, na área da saúde flexibilizar e tornar ágil a gestão pública da saúde, no intuito de descentralizar suas atividades em razão do crescimento da sociedade e da precariedade do sistema público de saúde.

Enfatizando a discussão a terceirização de serviços públicos de saúde uma das formas de parceria entre o público e o privado em que transferência de serviços feita através de contratos de prestação de serviços, essencialmente ligados à atividade meio da instituição de saúde, para terceiros, sem o estabelecimento de vínculos diretos trabalhistas com a tomadora do serviço e de forma complementar e devem ser celebrados preferencialmente com entidades filantrópicas e sem fins lucrativos. Independente da contratação de serviços terceirizados o Poder Público não pode se abster da sua responsabilização na prestação do serviço público no intuito de oferecer um serviço eficiente, universal e com igualdade de acesso.

LIMITES DA TERCEIRIZAÇÃO DA SAÚDE PÚBLICA

Identificadas as possibilidades lícitas de terceirização e os indicadores de ilegalidade, cabe frisar que a terceirização de uma atividade primária e primordial do Estado só pode ocorrer de forma excepcional. Neste compasso, indaga-se quais os limites da terceirização na saúde pública? Como resposta, além dos que naturalmente decorrem da excepcionalidade da situação, frise-se, por se tratar de atividade primária estatal, na Lei 8080/90, em especial nos arts. 24 e segs., encontra-se um limite muito claro: quando as disponibilidades do SUS são insuficientes para cobertura assistencial à população local, permite-se contratação da iniciativa privada. Em segundo lugar, a atuação de terceiros é prevista como complementar e prestada preferencialmente por entidades filantrópicas e sem fins lucrativos.

Mas existem outros importantes: quando houver contrato com instituição privada com fins lucrativos não pode haver destinação de recursos públicos (auxílios ou subvenções); a formalização da terceirização se dá sempre mediante contrato ou convênio, com observância do Direito Público, ou seja, obrigatoriedade de licitação, etc.; submissão dos serviços contratados às normas técnicas, administrativas, princípios e diretrizes do SUS; art. 18, §1º da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/00) - contabilização das despesas de terceirização em outras despesas de pessoal.

Pois bem. Até aqui se tratou dos limites diretamente relacionados à prestação do serviço de saúde, mas devem ser acrescidos ainda os trabalhistas, ligados à execução do serviço propriamente dita, por pessoas (mão-de-obra). Quanto a estes, a diretriz básica é a da Súmula 331 do TST. Ora, a regra geral de hermenêutica do Direito do Trabalho veda terceirização em atividade finalística, permitindo apenas a subcontratação de serviços especializados ligados à atividade meio do tomador (e, ainda assim, se inexistente a pessoalidade e a subordinação direta).

CONCLUSÃO

A terceirização dos serviços de saúde pública é uma prática em expansão e que traz diversos benefícios, mostrou ser uma importante ferramenta que deve ser cercada de cuidados a fim de evitar situações distorcidas. A estratégia de terceirização em serviços de saúde apresentou como vantagens a reorganização dos serviços, diminuição de custos, agilidade nas decisões, reposição do quadro de pessoal e o pronto atendimento as demandas; proporcionando a superação de agravos que dificultam a atenção integral e de qualidade e que torna deficitária a resolutividade e eficácia das ações de gestão e atenção à saúde; bom entrosamento entre os colaboradores terceirizados e os contratados, um meio de adquirir maior eficiência e melhor utilização de recursos.

Destaca-se que o assunto deve ser visto, com responsabilidade e que apenas, parte dos serviços públicos, pode ser terceirizada conforme mencionado anteriormente, mais não se deve terceirizar atividades que já possuam vagas criadas por lei, pois tal atitude terá consequências, como incidir no limite de gastos com pessoal e problemas com o ministério público; as contratações ilícitas violam a regra do concurso público lesando a saúde pública e precarizam as relações de trabalho. Por fim, se o gestor optar por tal solução, recomenda-se que os serviços contratados sejam feitos por meio de licitação pública, conforme preceitua a lei 8.666/93.

Verificouse que à terceirização é uma ferramenta cuja temática é bastante complexa apresentando variados problemas relacionados aos benefícios, salários, cursos e treinamentos que ainda deixam a desejar ,risco de contaminação própria ou de terceiros por profissionais mal treinados ou não capacitados para a função designada , equipamentos de péssima qualidade e o uso de produtos químicos não qualificados ou indicados para uso em ambiente hospitalar ; a dificuldade na elaboração de contratos bem feitos; fraudes, inexperiência de ambas as partes envolvidas no processo, corrupção, inadimplemento da contratada, sobrecarga sobre o gestor de contratos , entre outros. Faz- se necessário mais estudos e pesquisas de campo em instituições de saúde pública onde a terceirização foi implementada para verificar a efetividade e eficiência do processo e sua viabilidade real, ao longo deste trabalho foram identificadas lacunas que dificultam a transparência e efetividade do processo de terceirização dos serviços de saúde.

Diante do exposto conclui-se que a terceirização dos serviços de saúde não devem ser direcionados para as atividades terapêuticas, ou ligadas à atividade fim da instituição; faz se necessário ter cautela na contração de terceiros para que não seja utilizada para fins ilícitos ou de conveniência, o profissional que representa o contratante e acompanha os serviços deve estar apto e capacitado para a função , banir cargos comissionados para a função no intuito de evitar ingerência ou a corrupção e danos ao processo por incapacidade e inaptidão, bem com a elaboração de contratos completos que atendam às necessidades do setor terceirizado e que imponham penalidades ao descumprimento das cláusulas deste contrato práticas, fazer uso de ferramentais e recursos que os ajudem a realizar uma gestão de excelência.

REFERENCIAS

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ZAMBERLAN, Cláudia; SIQUEIRA, Heidi Crecência Heckler de. A terceirização nos serviços e consequências no cuidar em enfermagem. Revista Brasileira de Enfermagem. 2005, v. 58, n. 6, pp. 727-730. Disponível em: <https://doi.org/10.1590/S0034-71672005000600019> Acesso em 14 de nov de 2021
(TJ-SP - EMBDECCV: 10021277120148260625 SP 1002127-71.2014.8.26.0625, Relator: Bandeira Lins, Data de Julgamento: 17/05/2019, 8ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 17/05/2019) Disponível em: https://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/710150982/embargos-de-declaracao-civel-embdeccv-10021277120148260625-sp-1002127-7120148260625. Acesso em 14 de nov de 2021.