PODEM OS ESTADOS INSTITUIR PROGRAMAS RELACIONADOS À GRATUIDADE DO GÁS DE COZINHA?

PODEM OS ESTADOS INSTITUIR PROGRAMAS RELACIONADOS À GRATUIDADE DO GÁS DE COZINHA?

O presente artigo fomenta a discussão no que diz respeito à possibilidade dos estados e o Distrito Federal instituírem programas com vistas a gratuidade do gás de cozinha.

Inaugurando o debate e no que diz respeito à constitucionalidade formal orgânica e relativa à competência legislativa do Estado-membro, temos que a matéria veiculada se insere na competência legislativa privativa da União, ex vis Art. 22, XII e parágrafo único da CF/88, apresentando, neste contexto, sua inconstitucionalidade formal, por vicio de inciativa. Senão vejamos:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

[...]

XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;

[...]

Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.

Sobre a matéria constitucional vislumbrada, de proêmio trago à colação, como norma paradigmática, a Lei Distrital nº 6.938, de 10 de agosto de 2021, do Distrito Federal, que em seu bojo tem a mesma tratativa legislativa. O Art. 1º da lei sob comento pontua: Art. 1º Fica instituído o Programa Cartão Gás, de caráter emergencial, destinado a assegurar às famílias com renda per capita de até meio salário mínimo o acesso ao gás liquefeito de petróleo (GLP 13 kg) para uso doméstico. Os artigos subseqüentes trazem a mesma proposição do PL aqui debatido. Para comprovação, basta acessar o Diário Oficial do Distrito Federal, edição extra do mesmo dia.[1]

Vale dizer que o programa do gênero segurança alimentar implementado no Distrito Federal, somente em Brasília beneficiou 70 mil famílias[2], o que reforça o entendimento de se cuidar especificamente do enfrentamento da pandemia para a população comprovadamente de baixa renda, de nítido caráter social. No caso específico do Estado de Alagoas, a SEADES informou que estima-se que 491.866 famílias estariam dentro do perfil para recebimento do Programa Cartão Gás do estado. No entanto, observamos que no Art° 11 desse Projeto de Lei, delimita que "Em caso de implementação de programa semelhante pelo governo federal, é vedado o recebimento cumulativo do benefício, a partir do recebimento da lista de beneficiários do auxilio federal pelos órgãos competentes".

Contudo, e com base no Art. 22, XII, da CF/88, no âmbito federal, a União acabou por editar a Lei nº 14.237, de 19 de novembro de 2021[3], que veiculou a matéria.

Conforme o Art. 4º[4] da lei sob comento, os recursos para o custeio do programa sairão:

1. dos dividendos (parte dos lucros) pagos pela Petrobras à União;

2. dos bônus de assinatura das rodadas de licitação de blocos para a exploração e produção de petróleo e gás natural, ressalvadas as parcelas eventualmente destinadas à Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural (PPSA) e aos estados, Distrito Federal e municípios;

3. de parcela da União referente ao valor dos royalties de petróleo e gás natural;

4. de receita pela venda de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos destinada à União;

5. de outros recursos previstos no Orçamento da União.

E nos termos do Art. 7º[5], para realização do programa, o Governo Federal poderá utilizar a estrutura do Bolsa Família, ou de programa que vier a substituí-lo, para operacionalizar os pagamentos dos benefícios.

Assim, a União acabou por editar lei geral tratando da matéria, no âmbito de sua competência privativa. Temos ainda e inclusive que não houvera qualquer delegação de competência, posto que se assim o fizesse, o teria que fazer de forma igualitária para todos os estados. Contudo, a União preferiu exercer sua competência privativa na regulamentação da benesse que instituiu o programa Gás dos Brasileiros . Para melhor compreensão, temos que

Em sequência à análise das atribuições da União, lembremos que o art. 22, CF/88, AL qual o art. 21, apresenta competências que são próprias do ente, vale dizer, não são partilhadas com os demais, pois fruto da técnica de repartição horizontal. São as atribuições legislativas privativas.

Estas nos indicam que a União irá legislar sobre algum tema, sobre algo; por isso os incisos são todos indicados com substantivos: [...] jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia [...][6].

Para ilustrar, trago o seguinte entendimento do Supremo Tribunal Federal acerca da competência privativa da União:

Ementa: COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. ADI. LEI ESTADUAL QUE ESTABELECE MEDIDAS DE SEGURANÇA EM ESTACIONAMENTOS. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A Lei Estadual 1.748/1990, que impõe medidas de segurança em estacionamento, é inconstitucional, quer por invadir a competência privativa da União para legislar sobre direito civil (CF/88, art. 22, I), conforme jurisprudência consolidada nesta Corte, quer por violar o princípio da livre iniciativa (CF/88, art. 170, par. único, e art. 174), conforme entendimento pessoal deste relator, expresso quando do julgamento da ADI 4862, rel. Min. Gilmar Mendes. 2. O artigo 1º da lei impugnada, ao obrigar tais empresas à manutenção de empregados próprios nas entradas e saídas dos estacionamentos, restringe a contratação de terceirizados, usurpando, ainda, a competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho (CF/88, art. 22, I). 3. Ação julgada procedente. 4. Tese: 1. Lei estadual que impõe a prestação de serviço segurança em estacionamento a toda pessoa física ou jurídica que disponibilize local para estacionamento é inconstitucional, quer por violação à competência privativa da União para legislar sobre direito civil, quer por violar a livre iniciativa. 2. Lei estadual que impõe a utilização de empregados próprios na entrada e saída de estacionamento, impedindo a terceirização, viola a competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho.

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(ADI 451, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-045 DIVULG 08-03-2018 PUBLIC 09-03-2018)

E de acordo com janela do portal da Petrobrás,

O gás liquefeito de petróleo, mais conhecido como GLP ou gás de cozinha, adquirido pelas distribuidoras, pode ser revendido para o segmento industrial (geralmente a granel, utilizando caminhões-tanque) ou para clientes dos segmentos comercial, residencial e institucional (a granel ou engarrafado em cilindros ou botijões). No preço do botijão pago pelos consumidores nos pontos de revenda também estão incluídos os custos e as margens de comercialização das distribuidoras e dos pontos de revenda[7].

De forma a comprovar a competência da União, temos que compete ao Conselho Nacional de Política Energética CNPE, editar resoluções no que tange interesses para a política energética nacional e a prática de preços para o gás liquefeito de petróleo - GLP destinado ao uso doméstico e acondicionado em recipientes transportáveis de capacidade de até 13 kg, Neste sentido, a Resolução nº 17, de 29 de agosto de 2019 CNPE[8], que revoga a Resolução CNPE nº 4, de 24 de novembro de 2005 e que resolve em seu Art. 2º:

Art. 2º Recomendar à Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP que reforce as ações de monitoramento dos preços praticados pelos agentes econômicos, para fins de aplicação do disposto no art. 10 da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, sem prejuízo de outras penalidades aplicáveis.

Vale informar que o Conselho Nacional de Política Energética - CNPE, é presidido pelo Ministro de Estado de Minas e Energia, sendo órgão de assessoramento do Presidente da República para formulação de políticas e diretrizes de energia[9].

Desta forma, a lógica é que, quem detém competência para regulamentar a política de preços, tem competência para instituir programas de ordem social destinado a população de baixa renda no sentido de amenizar os preços praticados.

Além do que já foi dito, e sabendo-se que programas que visem a gratuidade do gás de cozinha para a população de baixa renda e como medida para o enfrentamento da pandemia e suas conseqüências, cumpre invocar o conteúdo do Art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), da Constituição Federal de 1988, que assim dispõe:

Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. (Incluído pela EC 95/2016).

(Os grifos são meus).

Tal dispositivo constitucional estabeleceu novo requisito de validade formal aos Projetos de Lei que instituem despesas obrigatórias. Conforme fixado na ADI nº 5.816/RO, a intenção do dispositivo constitucional, foi incorporar o disposto no art. 16, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal[10], ao texto constitucional, visando ampliar o debate legislativo dos gastos públicos. Senão vejamos:

Ementa: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A imunidade de templos não afasta a incidência de tributos sobre operações em que as entidades imunes figurem como contribuintes de fato. Precedentes. 2. A norma estadual, ao pretender ampliar o alcance da imunidade prevista na Constituição, veiculou benefício fiscal em matéria de ICMS, providência que, embora não viole o art. 155, § 2º, XII, g, da CF à luz do precedente da CORTE que afastou a caracterização de guerra fiscal nessa hipótese (ADI 3421, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 5/5/2010, DJ de 58/5/2010) , exige a apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro no curso do processo legislativo para a sua aprovação. 3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirigi-se a todos os níveis federativos. 4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente. (STF, ADI 5816, Relator Ministro ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 05/11/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-257 DIVULG 25-11-2019 PUBLIC 26-11-2019).

(Todos os destaques são meus).

Impende registrar que por ocasião do julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 6447, 6450, 6525 e 6442, o Ministro Alexandre de Moraes, deixou consignado em seu voto a demanda fiscal vivenciada pelos entes federativos por ocasião da pandemia, nos seguintes termos[11]:

Segundo o ministro, a situação fiscal vivenciada pelos estados e municípios brasileiros, especialmente durante a pandemia, demanda maior atenção em relação aos gastos públicos. Ao trazer medidas destinadas a impedir aumento de despesas, a lei permite o direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da Covid-19. "Ao contrário de deteriorar qualquer autonomia, a previsão de contenção de gastos com o aumento de despesas obrigatórias com pessoal, principalmente no cenário de enfrentamento de uma pandemia, é absolutamente consentânea com as normas da Constituição Federal e com o fortalecimento do federalismo fiscal responsável.

Nesta senda, ou seja, enfrentamento das conseqüências sociais e econômicas decorrentes da pandemia, foi editada a Emenda Constitucional nº 106, de 7 de maio de 2020[12], que assim expressamente dispôs em seu Art. 3º:

Art. 3º Desde que não impliquem despesa permanente, as proposições legislativas e os atos do Poder Executivo com propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e suas consequências sociais e econômicas, com vigência e efeitos restritos à sua duração, ficam dispensados da observância das limitações legais quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa e à concessão ou à ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita.

Parágrafo único. Durante a vigência da calamidade pública nacional de que trata o art. 1º desta Emenda Constitucional, não se aplica o disposto no § 3º do art. 195 da Constituição Federal[13].

Esse é, portanto, o permissivo constitucional para a medida que vise a gratuidade do gás de cozinha, que deve atender unicamente o seu caráter emergencial, e ainda que seja descaracterizada como despesa continuada, ou seja, com duração determinada e limitada, com vistas a atender ao caráter social da propositura.

Assim, imprescindível deixar registrado que caso o Congresso Nacional declare formalmente o fim da pandemia, a medida deve ser suspensa, por perda de eficácia. A afirmativa parte da leitura do Art. 11, da EC 106/20:

Art. 11. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação e ficará automaticamente revogada na data do encerramento do estado de calamidade pública reconhecido pelo Congresso Nacional.

Desta forma, o auxilio subvencionado somente poderá ser implantado e pago durante a permanência da pandemia, visto o seu caráter excepcionalíssimo e que afasta as proibições legais em tempos de normalidade.

1. Saliente-se que propostas legislativas que tenham por propósito exclusivo o enfrentamento de calamidades públicas e suas conseqüências sociais e econômicas, desde que não impliquem em despesas obrigatórias, ficam dispensadas da observâncias das limitações legais quanto à criação, à expansão de despesas públicas, conforme art. 167-D da Constituição Federal de 1988:

Art. 167-D. As proposições legislativas e os atos do Poder Executivo com propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e suas consequências sociais e econômicas, com vigência e efeitos restritos à sua duração, desde que não impliquem despesa obrigatória de caráter continuado, ficam dispensados da observância das limitações legais quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa e à concessão ou à ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)

Pelo exposto e respondendo a pergunta proposta, não podem os estados instituir programas relacionados à gratuidade do gás de cozinha, uma vez que a competência é da União ex vis Art. 22, XII, da CRFB/88 e encontra sustentabilidade constitucional na Emenda Constitucional nº 106, de 2020.

1. Cf. através do link http://www.sinj.df.gov.br/sinj/Diario/7a6001f493794cbd971e1d27010b3aa6/455a4667-ed3a-329d-a5be-8c9cd0ac6043/arq/0/DODF%20067%2010-08-2021%20EDICAO%20EXTRA%20A.pdf

2. Cf. no sítio eletrônico https://www.correiobraziliense.com.br/parceiros/gdf/2021/10/4957385-programa-cartao-gas-ja-beneficia-mais-de-70-mil-familias-do-df.htm. Acesso em 07/01/2022.

3. Institui o auxílio Gás dos Brasileiros; e altera a Lei nº 10.336, de 19 de dezembro de 2001.

4. Art. 4º São fontes de recursos do auxílio Gás dos Brasileiros:

   I - os dividendos pagos pela Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) à União;

   II - os bônus de assinatura previstos nos:

   a) inciso I do caput do art. 45 da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997; e

   b) inciso II do caput do art. 42 da Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010, ressalvadas:

   1. as parcelas eventualmente destinadas, na forma do inciso I do caputdo art. 7º da Lei nº 12.304, de 2 de agosto de 2010, à Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A. - Pré-Sal Petróleo S.A. (PPSA); e

   2. a parcela transferida pela União, na forma do art. 1º da Lei nº 13.885, de 17 de outubro de 2019, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios;

   III - a parcela referente à União do valor dos royalties, conforme disposto no art. 42-B da Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010;

   IV - a receita advinda da comercialização de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos destinados à União, de que trata o art. 46 da Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010; e

   V - outros recursos previstos no orçamento fiscal da União.

5. Art. 7º O Poder Executivo determinará a organização, a operacionalização e a governança do auxílio Gás dos Brasileiros, utilizando, no que couber, a estrutura do Programa Bolsa Família, criado pela Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, ou outros programas similares que o substituírem.

6. MASSON, Nathalia. Manual de Direito Constitucional. Salvador/Ba: JusPodivm, 2017, p. 596-597.

7. Cf. no sítio eletrônico https://petrobras.com.br/pt/nossas-atividades/precos-de-venda-de-combustiveis/index.htm?gclid=CjwKCAiAz--OBhBIEiwAG1rIOiAyxriJNWhe09YYmo-1f5rzQ94pxZLOBy_3BurjVw3QmeXpQHNOcRoCkIgQAvD_BwE#glp. Acesso em 10/01/2022.

8. Cf. no link: https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/conselhos-e-comites/cnpe/resolucoes-do-cnpe/arquivos/2019/resolucao_cnpe_17_2019_revoga_res_4_2005_vf.pdf. Acesso em 10/01/2022.

9. Cf. no link https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/conselhos-e-comites/cnpe. Acesso em 10/11/2022.

10. Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

    I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

11. Conteúdo disponível no sítio eletrônico do STF. http://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=462417&ori=1. Acesso em 20/05/2021.

12. Institui regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente de pandemia.

13. Art. 195..........................

    [...]

    § 3º A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.